STS 1427/2017, 25 de Septiembre de 2017

El presente recurso de casación para la unificación de la doctrina se interpuso por la Asociación Española ANDE, contra la sentencia de 22 de enero de 2014, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, desestimatoria del recurso núm. 711/2002 formulado frente a la desestimación por silencio del recurso de reposición instado contra la resolución de fecha 29 de mayo de 2002, del Secretario General de Asuntos Sociales, por delegación del titular del Departamento, recurso de reposición posteriormente resuelto de forma expresa por Resolución de 12 de diciembre de 2002. En la citada resolución de 29 de mayo de 2002 se declara el incumplimiento total por ANDE de sus obligaciones de justificar las subvenciones y se acuerda el reintegro de las subvenciones concedidas a la recurrente en la convocatoria del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales mediante Orden de 27 de febrero de 1997 para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria del IRPF en los ejercicios 1997, 1998 y 1999, ascendiendo la subvención total otorgada a la cantidad de 2.313.896,60 euros.

La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo con sustento en los siguientes razonamientos:

SEXTO Comenzando por la pretendida aplicación del artículo 102 de la Ley 30/1992 , es criterio de esta Sala y Sección que el constatado incumplimiento de la obligación de justificación en el marco de las condiciones impuestas para ello, de tiempo y forma, en la concesión de la ayuda, lleva a la revocación de la ayuda y al reintegro, por lo que de concurrir tal circunstancia en el caso de autos, la resolución recurrida se limita a dar debido cumplimiento a los preceptos 81-9 y 82 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria RD Legislativo 1091/1988 (en sucesivas citas LGP), como norma aplicable al caso por razones de índole temporal, sancionándose en el referido punto 9 del artículo 81 de la LGP, con el reintegro de las cantidades percibidas, los supuestos de incumplimientos de la obligación de justificación, de incumplimientos de la finalidad para la que la subvención fue concedida, o incumplimiento de las condiciones impuestas a las entidades colaboradoras o beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención. A igual conclusión se llega en el marco del art. 37 de la vigente Ley General de Subvenciones 38/2003 (en adelante LGS).

Esto es así, porque en el caso de las subvenciones estamos ante medidas que utiliza la Administración Pública para fomentar la actividad de los particulares hacia fines considerados de interés general, comprendiendo el concepto toda clase de favorecimiento mediante la concesión de estímulos económicos, ya signifiquen éstos una pérdida de ingresos para la Administración a través de las exenciones y desgravaciones fiscales, ya, un desembolso inmediato de dinero público destinado a dicha función de fomento o promoción. Entiende la Sala que en materia de subvenciones y ayudas públicas el claro interés social subyacente (no olvidemos que estamos ante la canalización de fondos públicos que suponen beneficios económicos que entrañan distorsiones en el mercado) impone un control escrupuloso, de tal manera que en la subvención o ayuda concedida de forma condicionada al cumplimiento de determinadas condiciones, de fondo y forma, se impone controlar que se hayan cumplido íntegramente los condicionantes. La concreta exigencia de justificación del gasto es esencial en toda actuación administrativa de fomento, en atención a la naturaleza pública de los caudales con la que se realiza, y por tanto el modo y los plazos de justificación vienen impuestos por una imperiosa disciplina presupuestaria, y por posibilitar el correcto cumplimiento por parte de la Administración de la obligación que le incumbe en el en el control del cumplimiento por parte del beneficiario de las finalidades de fomento perseguidas.

Por otro lado está sobradamente asentado, doctrinal y jurisprudencialmente, el carácter modal de las subvenciones sin que su revocación constituya un procedimiento de carácter sancionador ni una revisión de oficio.

Al efecto podemos citar la S. TS de 02-12- 08 (Recurso Núm.: 2181/2006 ) con cita en otra sentencia anterior de 12-03-2008 (Recurso Núm.: 2618/2005):

" Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o "subvención" en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley.

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.

El motivo de casación se centra en el carácter sancionador de la orden de reintegro, en coherencia con lo cual se cita como infringido el artículo 82 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria . Ya hemos afirmado, sin embargo, que la exigencia del reintegro debida al incumplimiento de condiciones no tiene aquel carácter punitivo y que su base legal se encuentra en el artículo 81.9 del citado texto refundido cuya interpretación, repetimos, permite imponerla, en principio, como respuesta al incumplimiento de la obligación de justificación, encuadrando en tal concepto la falta de acreditación temporánea del empleo dado a los fondos públicos.

[...]En ausencia de cualquier explicación satisfactoria no podemos aplicar, sin más, el principio de proporcionalidad como obstáculo a la exigencia de reintegro pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a "sanar" la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido ".

También es de interés al caso la S. TS de 25-04-2007 (Recurso Núm.: 6702/2004 ):

"... este Tribunal en su sentencia de 2 de junio de 2003, recurso de casación 3725/1999 , ha sentado que no puede entenderse que se establezca sobre un sistema exclusivo de control previo que comporte la preclusión de cualquier mecanismo ulterior de comprobación, como la acredita el artículo 12.1 del Reglamento CEE 2677/8 . Se ha dicho también en la citada sentencia que "en caso de duda acerca de la exactitud de los datos que figuren en la solicitud de ayuda, se pueda proceder a una comprobación de la contabilidad financiera del solicitante y, en su caso, a controlar también los datos de los proveedores que abastecen de aceite a la empresa del envasado, así como de los operadores a los que se haya suministrado el aceite envasado. Ello con independencia de que, conforme al artículo 81.4 de la Ley General Presupuestaria (LGP, en adelante), en la redacción dada por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre -aplicable a las ayudas y subvenciones cuya gestión corresponda a la Administración del Estado- establece entre las obligaciones del beneficiario el sometimiento a las actuaciones de comprobación."

Manifestó también la precitada sentencia que "no resulta aplicable el régimen de revisión de oficio establecido en los artículos 102 y 103 LRJ y PAC. Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en el actuación de éste.

Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión.

No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla". Tras sentar el carácter modal declara, "cuando se trata del reintegro o denegación de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 LRJ y PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 LRJ y PAC, sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención. Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni se anula, en sentido propio, sino que la denegación o devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda".

2. Insiste la Sentencia de 5 de mayo de 2004, recurso de casación 6222/2001 en que el art. 81 de la LGP, en la redacción dada por la Ley 31/1990 , impone al beneficiario la necesidad de acreditar el cumplimiento de las condiciones bajo las cuales se otorgó la ayuda o subvención.

3. La Sentencia de 24 de febrero de 2003, recurso de casación 2336/1998, en el ámbito de ayudas para la adquisición de leche desnatada en polvo para fabricar piensos compuestos, reitera el carácter modal de la subvención, así como que basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido sin que, por tanto, fuere preciso la aplicación de lo establecido para la revisión de oficio de los actos nulos. Argumenta que procede el reintegro de las cantidades percibidas cuando se da alguna de las circunstancias establecidas en el art. 81 de la LGP.

4. La Sentencia de 6 de octubre de 1998, recurso de apelación 6359/1992 enjuicia la pérdida de unas ayudas al sector de forrajes desecados por incumplimiento de normativa comunitaria destacando que no se está ante un procedimiento sancionador y si estrictamente en el cumplimiento de la propia normativa comunitaria, que exige valorar y averiguar las posibles irregularidades en la ayuda y al tiempo dispone la recuperación de lo indebidamente percibido.

5. El carácter modal de la medida de fomento administrativo que constituyen las subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, exigiendo el pleno cumplimiento de la actividad prevista o que el beneficiario tenga un determinado comportamiento también ha sido declarado de forma constante como se concluye de la STS 13 de enero de 2003, recurso de casación 6885/1998 , de 12 de mayo de 2004, recurso de casación 4776/2000 , y de la STS de 17 de octubre de 2005, recurso de casación 158/2000 , con cita en ambas de otra anterior de 7 de abril de 2003, recurso de casación 11328/1998.

Otro tanto en la STS de 25 de marzo de 1998, recurso contencioso administrativo 726/1994 , con cita de otras anteriores de 27 de mayo de 1988 , 7 de noviembre de 1989 y 15 de enero de 1991 acerca de que "la subvención y beneficios fiscales que se conceden a quienes proponen programas de desarrollo industrial implican una carga modal susceptible de resolver el contrato por el incumplimiento de las condiciones pactadas". Criterio análogo en la STS de 3 de febrero de 1998, recurso contencioso administrativo 462/1993 .

En paralelo diversas sentencias (21 de febrero de 1998, recurso contencioso administrativo 731/1994, 4 de febrero de 1999, recurso contencioso administrativo 665/1995, 19 de octubre de 1999, recurso contencioso administrativo 753/1995) confirman las declaraciones de caducidad de los beneficios concedidos, con obligación de reintegro al Tesoro Público de la subvención percibida, por incumplimiento parcial de condiciones en Polos de Desarrollo Industrial.

Del mismo modo se ha remachado el carácter modal en el ámbito de ayudas al empleo en el ámbito de Convenios con administraciones públicas para la realización de obras por trabajadores desempleados (sentencia de 13 de enero de 2003, recurso de casación 6886/1998, 20 de junio de 1997, recurso de apelación 13451/1991).

Finalmente recalcar que el procedimiento de reintegro de subvención por incumplimiento de los requisitos exigidos en su otorgamiento no comporta la revocación de un acto previo declarativo de derechos como recuerda la Sentencia de 4 de noviembre de 2005, recurso de casación 825/2003, relativa a una subvención para la creación de un determinado número de puestos de trabajo con cargo a los Presupuestos Generales de una Comunidad Autónoma ."

Citando la S. TS de 10-03-2009 Recurso Núm.: 4361/2006 :

"... según una consolidada y reiterada doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en la sentencia de 24 de julio de 2007 (RC 3119/1993 ) «el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento, y en este aspecto la sentencia de instancia razona adecuadamente, una consecuencia propia del funcionamiento de la relación jurídico administrativa en que la subvención consiste, y con el carácter de una donación modal con un carácter finalístico, lógicamente, el incumplimiento de las condiciones impuestas determina la necesidad de su devolución; pero de ninguna forma puede sostenerse que la devolución de la subvención concedida por el incumplimiento de esa carga, -de las condiciones impuestas y aceptadas-, pueda considerar inserta en el ámbito del derecho sancionador, que es el argumento ahora utilizado para pretender la casación de la sentencia, como también lo había sido en la instancia y que fue correctamente rechazado por la sentencia de instancia».

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste . "

Por todo lo dicho, se impone el rechazo a la tesis de la actora.

SÉPTIMO Pasando al motivo central de la oposición, resulta pacífico que una de las obligaciones de la recurrente como beneficiaria de la subvención, atendida su normativa aplicable, era aceptar las actuaciones de control financiero de la IGAE, obligación establecida además con carácter general en el aquí aplicable Real Decreto Legislativo 1091/1988, LGP, cuyo art. 81.4 establece entre las obligaciones del beneficiario: " El sometimiento a las actuaciones de comprobación, a efectuar por la entidad concedente o, en su caso, la entidad colaboradora o las Comunidades Autónomas, y a las de control financiero que corresponden a la Intervención General de la Administración del Estado, en relación con las subvenciones y ayudas concedidas y a las previstas en la legislación del Tribunal de Cuentas ."

Por su parte, el art. 81-9 del mismo texto establecía que " Procederá el reíntegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el art. 36 de esta Ley , en los siguientes casos:

1. Incumplimiento de la obligación de justificación.

2. Obtener la subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello.

3. Incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida.

4. Incumplimiento de las condiciones impuestas a las Entidades colaboradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención.

   Igualmente, en el supuesto en que el importe de las subvenciones, aisladamente, o en concurrencia con subvenciones o ayudas de otras Administraciones públicas, o de otros Entes públicos o privados, nacionales o internacionales, superase el coste de la actividad a desarrollar por el beneficiario procedería el reintegro del exceso obtenido sobre el coste de la actividad desarrollada .

   Por tanto, el no sometimiento al control financiero a realizar por los órganos competentes, como incumplimiento de una de las obligaciones asumidas por el beneficiario, es una causa de revocación dentro del marco legalmente establecido en el ámbito de las subvenciones. Además, es una obligación marcadamente relevante de cara a poder afirmar la efectiva realización de la actividad subvencionada y su correcta justificación.

   OCTAVO En el marco de la LGS 38/2003 queda claramente diferenciada la justificación de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención, el modo en que tal justificación ha de hacerse -art. 30 - de lo que es el control financiero y la forma en que éste podrá consistir, y así en su art. 44-2 señala que:

   " El control financiero de subvenciones tendrá como objeto verificar:

1. La adecuada y correcta obtención de la subvención por parte del beneficiario.

2. El cumplimiento por parte de beneficiarios y entidades colaboradoras de sus obligaciones en la gestión y aplicación de la subvención.

3. La adecuada y correcta justificación de la subvención por parte de beneficiarios y entidades colaboradoras.

4. La realidad y la regularidad de las operaciones que, de acuerdo con la justificación presentada por beneficiarios y entidades colaboradoras, han sido financiadas con la subvención.

5. La adecuada y correcta financiación de las actividades subvencionadas, en los términos establecidos en el apartado 3 del art. 19 de esta ley.

6. La existencia de hechos, circunstancias o situaciones no declaradas a la Administración por beneficiarios y entidades colaboradoras y que pudieran afectar a la financiación de las actividades subvencionadas, a la adecuada y correcta obtención, utilización, disfrute o justificación de la subvención, así como a la realidad y regularidad de las operaciones con ella financiadas ."

   En el marco de la normativa aplicable al caso por razones temporales, el art. 18 LGP RD Legislativo 1091/1988 disponía que:

   " En cuanto a las Sociedades mercantiles, Empresas, Entidades y particulares por razón de las subvenciones corrientes, créditos, avales y demás ayudas del Estado o de sus Organismos autónomos, o de otro modo concedidas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, el control de carácter financiero podrá ejercerse en la forma que se hubiere establecido o se estableciere en cada caso, con independencia de las funciones interventoras que se regulan en la presente Ley." Y el art. 35 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre , texto entonces aplicable, por el que se desarrolla el Régimen del Control Interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado ya preveía que el control financiero podría consistir no solo en el examen de operaciones individualizadas y concretas o aspectos parciales y concretos de determinadas actuaciones sino también en "el examen de registros contables, cuentas o estados financieros, mediante la aplicación de concretos procedimientos de análisis ."

   Por ello, la recurrente estaba obligada a someterse al control financiero.

   NOVENO Justificada la exigencia de someterse al control financiero de la IGAE vamos a centrarnos en la subvención cuyo reintegro aquí se enjuicia.

   Comenzaremos señalando que, frente a lo mantenido por la actora, el acto impugnado no reconoce como cumplidos los objetivos previstos para el otorgamiento de la subvención, ni la justificación de los gastos, por el contrario tanto el acto que exigía el reintegro, como el anexo "motivación del reintegro" que contiene el informe propuesta, señalan que el incumplimiento a la obligación de someterse a este control financiero que corresponde realizar a la IGAE determina la imposibilidad de que esta Intervención pueda comprobar los compromisos asumidos y la realidad de los gastos, y así en el informe definitivo, asumido por la resolución que exige el reintegro total, la Intervención justifica una serie de incumplimientos observados, manifestando que complementan la causa fundamental de rechazo al control financiero.

   El contenido de este informe recogido en la resolución impugnada, pone de manifiesto las graves deficiencias y carencias de la documentación y defectos que detalla en sus folios 6 a 17, justifican sobradamente la necesidad de llevar a efecto un examen contable detallado, es decir el sometimiento al control al que como hemos visto estaba en todo caso obligada a aceptar, y como su rechazo absoluto pese a haber sido requerido expresa y reiteradamente no ofrece dudas, la consecuencia extraída es ajustada a derecho.

   Aparte de resultar esencial el control contable para constatar que las facturas, cuentas corrientes etc., se corresponden a movimiento reales y aplicables a los conceptos subvencionados, así como si los remanentes de subvención producen intereses y su aplicación, aparece en este caso una situación que exige una comprobación especial, derivada de circunstancias tales, como la magnitud de la subvención otorgada, y el tipo de actividad (prestación social sustitutoria) que lleva a efecto, que ha merecido atención por parte de otras administraciones Públicas, lo que abre la posibilidad de que concurra yuxtaposición de ayudas, detectable únicamente a través del exigido control».

En la notificación de la sentencia, la Sala indicó que la misma no era firme, pudiéndose interponer recurso de casación, que fue preparado en la instancia y posteriormente interpuesto ante el Tribunal Supremo, si bien, por auto de 8 de enero de 2015, este Alto Tribunal declara la inadmisión del recurso de casación interpuesto con el número 658/2014 , por razón de cuantía.

Disconforme con la sentencia de 11 de mayo de 2015, ante la indicación errónea del medio de impugnación en la sentencia notificada, y ante la inadmisión del recurso de casación ordinario, la representación procesal de ANDE, mediante escrito registrado el 24 de marzo de 2015, procedió a la interposición de recurso de casación para la unificación de doctrina por entender «que la sentencia recurrida realiza pronunciamientos distintos a los de la jurisprudencia existente en relación a las siguientes cuestiones:

* En cuanto a la necesidad de cumplir con los requisitos y exigencias previstas en el citado artículo 102 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre para acordar la reintegración de las subvenciones en cuanto con ello se está revisando un acto administrativo previo declarativo de derechos a favor del administrado.

* En cuanto a la posibilidad de cumplir con los requisitos de control previstos en el artículo 18 Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General Presupuestaria a través de pruebas alternativas a las reglamentariamente previstas» (pág. 5 del escrito de interposición).

Respecto de la primera de las cuestiones, la recurrente pone de manifiesto que mientras en «la sentencia recurrida se mantiene el carácter modal de las subvenciones sin que sea exigible la tramitación del procedimiento establecido en el artículo 102 de la LRJPAC», «[p]or el contrario, en la sentencia de contraste, Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Valladolid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sentencia 2521/2014 de 4 Dic. 2014, Rec. 172/2013 se sostiene expresamente la necesidad de aplicar dicho procedimiento de forma preceptiva» (pág. 12).

Y en relación con la segunda cuestión, apunta que «la sentencia recurrida se aferra al examen íntegro de la contabilidad como único medio de prueba admisible», mientras que «en la sentencia de contraste, Sentencia Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Granada, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, Sentencia de 3 Mar. 2008, recurso núm. 3983/2001 se mantiene que resulta admisible cualquier prueba admitida en derecho con la virtualidad de probar la aplicación de los fondos recibidos» (págs. 16-17).

Finalmente solicita el dictado de sentencia «por la que se declare haber lugar al recurso, casando y anulando la sentencia impugnada, y unificando la doctrina de la misma y la doctrina expuesta en las sentencias de contraste invocadas, en el sentido de estas últimas y, modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la sentencia recurrida, se anulen la resolución desestimatoria por silencio del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de fecha 29 de mayo de 2002, del Secretario General de Asuntos Sociales, por delegación del titular del Departamento, recurso de reposición posteriormente resuelto de forma expresa por Resolución de 12 de diciembre de 2002, respecto de la que se amplió el recurso por medio de providencia de 24 de junio de 2003, de las que trae causa la referida sentencia».

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, el abogado del Estado presenta, el día 22 de mayo de 2015, escrito de oposición en el que, con carácter previo, alega varias causas de inadmisibilidad del recurso: (i) «por extemporáneo» (pág. 7 del escrito de oposición), (ii) «por no encontramos ante sentencias aparentemente contradictorias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional o Tribunales Superiores de Justicia, como determina el artículo 96.1 de la LRJCA , y no ser posible revisar la apreciación y valoración de la prueba» (pág. 9); (iii) «por incumplimiento del requisito exigido por el artículo 97.1 de la LRJCA sobre que el escrito de interposición debe contener una relación precisa y circunstanciada de las identidades determinantes de la contradicción alegada y la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida» (pág. 12); y (iv) «por inexistencia de igualdad sustancial en los supuestos de hecho, fundamentos y pretensiones contemplados en la sentencia recurrida y en las de contraste. Inexistencia de contradicción. No concurre el requisito exigido por el artículo 96.1 LRJCA » (pág. 12).

Por último, para el caso de que no se apreciaran las anteriores causas de inadmisibilidad, argumenta el defensor del Estado «que no existe la contradicción que se dice producida, pues la una y las otras se refieren a supuestos distintos, ni la sentencia recurrida infringe norma alguna ni la jurisprudencia de esa Alta Sala» (pág. 16), por lo que suplica a la sala «declare la inadmisión del recurso o, subsidiariamente, su desestimación con condena en costas a la recurrente en cualquiera de los dos casos».

Remitidas las actuaciones a la Sala, para el acto de votación y fallo del recurso se señaló el día 12 de septiembre de 2017, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

El presente recurso de casación para la unificación de doctrina se formula contra la sentencia de 22 de enero de 2014, de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que desestimó el recurso núm. 711/2002 instado frente a la desestimación presunta, primero, y posteriormente expresa, mediante Resolución de 12 de diciembre de 2002, de la Subsecretaría del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, del recurso de reposición formulado contra la resolución, de 29 de mayo de 2002, de la Secretaría General de Asuntos Sociales (dictada por delegación del titular del Departamento, por Orden TAS/514/2002, de 8 de marzo), mediante la que se declara el incumplimiento total en la justificación de la aplicación de las subvenciones percibidas en los años 1997, 1998 y 1999 por la Asociación aquí recurrente, con la obligación de proceder al reintegro de 2.313.896,60 euros.

Constituye exigencia reiterada de este Tribunal para entrar en el examen de los argumentos esgrimidos al amparo del recurso de casación para la unificación de doctrina que, como expresa el art. 96.1 LJCA 1998 , entre la sentencia que constituye su objeto y las aportadas de contraste concurran "hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales" pero "se hubiera llegado a pronunciamientos distintos".

Es importante subrayar que en este especifico recurso de casación no cabe una revisión de la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia. En este recurso se parte de los hechos que, como justificados, ha fijado la sentencia impugnada. La prueba constituye una cuestión absolutamente ajena a este recurso extraordinario ( STS de 29 de junio de 2005, recurso de casación para la unificación de doctrina 246/2004 , con cita de otras muchas).

Triple identidad a la que antes se hizo referencia que habrá que examinar si se produce o no, ya que caso de no concurrir el recurso deberá ser desestimado. Por el contrario si se cumplen tales presupuestos, conforme al art. 98.2 LJCA 1998 , deberá estimarse el recurso, casar la sentencia objeto de recurso y resolver el debate planteado con pronunciamientos ajustados a derecho, modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la sentencia recurrida.

Pero, además de la triple identidad deberá cumplirse lo preceptuado en el art. 97 LJCA 1998 , es decir, interponer el recurso dentro del plazo de los treinta días contados desde el siguiente a la notificación de la sentencia, y efectuar una exposición razonada de la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida a fin de que por este Tribunal se establezca cuál de los criterios opuestos que han mantenido los tribunales es el correcto. Por ello se dará lugar al recurso cuando se repute como criterio acertado el de la sentencia antecedente no cuando la tesis correcta sea la contenida en la sentencia que se impugna ( sentencia de 29 de junio de 2005 , con cita de otras anteriores).

No debe olvidarse que la finalidad del recurso de casación para la unificación de doctrina no es corregir la eventual infracción legal en que pueda haber incurrido la sentencia impugnada, sino reducir a la unidad criterios judiciales dispersos y contradictorios, fijando la doctrina legal al hilo de la cuestión controvertida ( STS 10 de febrero de 1997 ).

En primer lugar hemos de examinar si concurren los requisitos que para la admisibilidad del recurso de casación para la unificación de doctrina establece el número 1 del artículo 96 de la Ley Jurisdiccional , entre los que se encuentran que el recurso se haya interpuesto en plazo y que exista identidad sustancial de hechos, fundamentos y pretensiones entre la sentencia recurrida y las que se invocan de contrario.

Respecto al primero de los requisitos citados, el artículo 97.1 de la Ley Jurisdiccional establece que el recurso de casación para la unificación de doctrina se interpondrá directamente ante la Sala sentenciadora "en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente a la notificación de la sentencia".

En el presente caso, la sentencia recurrida se notificó a la representación procesal de la recurrente el día 31 de enero de 2014, y el recurso de casación para la unificación de doctrina no se interpuso hasta el día 24 de marzo de 2015, esto es, una vez transcurrido el plazo de treinta días establecido legalmente.

Ahora bien, lo cierto es que la Sala de instancia, al notificar la sentencia, hizo saber a las partes que contra la misma cabía interponer recurso de casación, y la parte aquí recurrente preparó recurso de casación ordinario contra la misma, el cual fue denegado por la Sala Tercera del Tribunal Supremo por Auto de 8 de enero de 2015 , notificado el día 9 de febrero de 2015, en el que se declara la inadmisión del recurso de casación 658/2014 por razón de cuantía.

La indicación de recursos, aunque preceptiva con arreglo al artículo 248.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , es una información a las partes respecto de los medios de impugnación que pueden utilizarse contra una resolución judicial, información que aquéllas no están obligadas a seguir y que no las exime de la carga de interponer el recurso procedente cuando se encuentren asistidas de Letrado ( sentencias de 25 de marzo y 29 de septiembre de 1994 y de 12 de mayo de 1995 ). Ahora bien, no deben ser equiparados los supuestos de falta de indicación de los recursos procedentes, con la indicación de un recurso improcedente, que es lo que se ha producido en el presente supuesto. En esta situación, como hemos dicho en la sentencia de 8 de febrero de 2016 (rec. cas. núm. 2618/2015 ) resultaría desproporcionado y lesivo para el derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 de la CE ) rechazar por extemporáneo el recurso de casación para unificación de doctrina que ha sido interpuesto dentro del plazo de treinta días que establece el art. 97.1 de la LJCA , a contar desde la notificación del auto por el que se inadmitió el improcedente recurso de casación ordinario.

Entrando en el análisis de los requisitos de admisibilidad, no concurre en el presente recurso de casación para la unificación de doctrina el segundo requisito que mencionábamos en el primer párrafo del Razonamiento Jurídico segundo, esto es, no existe identidad sustancial de hechos, fundamentos y pretensiones entre la sentencia recurrida y las que se invocan como sentencias de contraste, pues la situación de hecho que contemplan una y otras sentencias son distintas y la doctrina sobre la que se sustentan las sentencias tampoco es contradictoria.

En efecto, la sentencia recurrida tiene por objeto la impugnación de una resolución que declaró la obligación de reintegro de las subvenciones percibidas por la recurrente, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, por incumplimiento de la obligación de someterse al control financiero que corresponde a la Intervención General de la Administración del Estado, obligación que la sentencia recurrida declara exigible según la normativa aplicable a la subvención obtenida, así como consecuencia de lo dispuesto con carácter general en el art. 81.4 del Real Decreto Legislativo 1091/1988, Ley General Presupuestaria .

Por el contrario, en la primera sentencia de contraste, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sentencia 2521/2014, de 4 de diciembre de 2014 (rec. cont-advo. núm. 172/2013 ) tiene por objeto la impugnación de la de la Orden AYG/776/2012, de 24 de agosto, que dejó sin efecto la convocatoria de ayuda temporal a los productores de remolacha azucarera efectuada mediante Orden AYG/71/2011. Por tanto, no concurre la identidad de hechos, ya que la sentencia de contraste no resuelve sobre una resolución de reintegro de subvención, sino sobre una disposición que dejo sin efecto otra previa disponiendo la convocatoria de ayudas.

Tampoco concurre la identidad necesaria con la segunda sentencia de contraste, Sentencia Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección 1ª, Sentencia de 3 de marzo de 2008 (rec. cont-advo. núm. 3983/2001 ) que tiene por objeto una resolución que ordenó el reintegro parcial de ayudas, por estimar que era imprescindible justificar el cumplimiento de la obligación mediante la aportación de las correspondientes facturas, razonando la sentencia de contraste que cabe admitir otras formas de justificación, argumentando, además, que en las normas reguladoras de la concesión no se establecía el plazo o forma de justificación por parte del beneficiario del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió una subvención y de la aplicación de los fondos percibidos.

Por el contrario, en la sentencia recurrida se declara expresamente que la normativa propia de la concesión sí establecía como una de las obligaciones de la beneficiaria de la subvención aceptar las actuaciones de control financiero de la IGAE, y además, la razón de decidir es precisamente que, a pesar de haber sido aportadas por la beneficiaria de la subvención las facturas y documentos relativas al empleo de las subvenciones percibidas -que era precisamente lo que no se había aportado en el caso de la sentencia de contraste- se considera exigible el sometimiento al control financiero de la IGAE, extremo que en absoluto es objeto de consideración en la sentencia de contraste.

Por consiguiente, no concurre identidad ni en los supuestos de hecho ni en los fundamentos de la sentencia recurrida y las sentencia aportadas de contraste, como exige el art. 96,1 de la LJCA , lo que determina que el recurso de casación para unificación de doctrina deba ser inadmitido, pues no se ha llegado a pronunciamientos distintos en base a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA , tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, al no haber lugar al recurso de casación para unificación de doctrina se hace imposición de costas a la parte recurrente, ANDE, cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de dos mil euros.