STS, 3 de Marzo de 2015

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 1783/2012 promovido por la Entidad Mercantil ALCORCA, S.A., en el que han sido partes demandadas el AYUNTAMIENTO DE BOADILLA DEL MONTE y la COMUNIDAD DE MADRID, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, adoptado en su sesión de 27 de abril de 2012 por el que se aprueba definitivamente, el Plan Especial de Iniciativa Pública para parcelas destinadas a vivienda protegida en los Sectores Sur-9 "El Encinar" y Sur-11 "Valenoso", de Boadilla del Monte.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 22 de noviembre de 2013 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente:

"Que ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil ALCORCA, S. A., representada por la Procuradora de los Tribunales doña Cecilia Díaz-Caneja Rodríguez, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte de 27 de abril de 2012 por el que se prueba el Plan Especial de Iniciativa Pública para parcelas destinadas a vivienda protegida en los Sectores Sur-9 "El Encinar" y Sur-11 "Valenoso".

- Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE BOADILLA DEL MONTE y la Letrada de los Servicios Jurídicos de la COMUNIDAD DE MADRID, presentaron escrito preparando el recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante Diligencia de Ordenación de 17 de diciembre de 2013, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE BOADILLA DEL MONTE y la Letrada de los Servicios Jurídicos de la COMUNIDAD DE MADRID, comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formularon en fecha 3 de febrero de 2014 y 18 de febrero de 2014, respectivamente, escrito de interposición del recurso de casación, en los cuales, tras exponer los argumentos que consideraron oportunos, solicitaron a la Sala dicte Sentencia por la que se declare haber lugar al recurso de casación y case y anule la sentencia de instancia, desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la empresa ALCORCA, S. A..

Los recursos de casación fueron admitidos por Auto de fecha 18 de septiembre de 2014, ordenándose también por Diligencia de Ordenación de 16 de octubre de 2014 entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, declarándose caducado el trámite de oposición por Diligencia de Ordenación de fecha 10 de diciembre de 2014.

Por Providencia de 22 de enero de 2015, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 17 de febrero de 2015, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde,

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Primera) dictó en fecha 22 de noviembre de 2013, en su Recurso contencioso- administrativo 1783/2012 , contra el Acuerdo del Pleno de BOADILLA DEL MONTE , adoptado en su sesión de 27 de abril de 2012 por el que se aprueba, el Plan Especial de Iniciativa Pública para parcelas destinadas a vivienda protegida en los Sectores Sur-9 "El Encinar" y Sur-11 "Valenoso", de Boadilla del Monte.

Como decimos la sentencia de instancia procedió a la estimación del recurso con base, por lo que aquí interesa, en las siguientes consideraciones:

1. En primer lugar (Fundamentos Primero y Segundo) la sentencia impugnada concreta el Acuerdo impugnado, así como las alegaciones de la entidad recurrente en la instancia así como las opuestas por las Administraciones demandadas.

2. A continuación (Fundamento Tercero) la Sala de instancia rechaza las causas de inadmisibilidad propugnadas por el Ayuntamiento demandado de Boadilla del Monte, basadas en la ausencia de legitimación de la recurrente y en la existencia de cosa juzgada.

3. En relación con el fondo del asunto la sentencia recuerda los precedentes del objeto del recurso, en los siguientes términos:

   "En cuanto al fondo del asunto ya tuvimos ocasión de pronunciarnos respecto de la cuestión ahora suscitada en nuestro recurso 789/2010, Sentencia de 13 de julio de 2012 , en relación con la impugnación del Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de la Comunidad de Madrid de 25 de febrero de 2010 por el que se aprueba definitivamente el Plan Especial para la Ordenación de la Zona de viviendas públicas del Plan Parcial del Sector SUR-11 "Valenoso" en el término municipal de Boadilla del Monte y siendo el motivo alegado parte del allí resuelto procede reiterar los argumentos esgrimidos para estimar el recurso ya que los escritos de contestación no contiene elementos de juicio diferentes a los ya analizados".

   Por ello, a continuación, la sentencia que revisamos reproduce lo expuesto en la citada anterior sentencia de la Sala de 13 de julio de 2012 , en los siguientes términos:

   "... con ocasión de la impugnación del Plan Parcial en nuestra sentencia de 30 de marzo de 2011 (Recurso 1106/2007 ) dijimos que "si tenemos en cuenta que la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de 2010 declaró nulo el Plan General de Boadilla del Monte y lo que es más importante el propio Tribunal Supremo en sentencias de 25 de marzo de 2011, recurso de casación 2107/2007 , 15 de julio de 2011, recurso de casación 909/2008 , 30 de septiembre de 2011, recurso de casación 1688/2008 , y 18 de noviembre de 2011, recurso de casación 1852/2009 , todas ellas referidas al citado Plan General, ha declarado la pérdida sobrevenida de objeto de los correspondientes recursos de casación en base a que el Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte, aprobado definitivamente por los Acuerdos de la Comisión de Urbanismo de Urbanismo de Madrid de 7 de noviembre de 2001 y de 20 de febrero de 2002, había sido declarado nulo por Sentencia de dicha Sala y Sección del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de 2010 (casación 5515/2006 ). Y debe notarse que la nulidad declarada en dicha sentencia no viene referida a la ordenación de un área o ámbito territorial determinado, sino al Plan General en su conjunto y que en dichas sentencias se ha declarado que carece de sentido que, aunque sea por la vía de enjuiciar el contenido de la sentencia aquí recurrida, nos pronunciemos sobre la validez o nulidad de una norma urbanística ---tal es la naturaleza de los instrumentos de planeamiento--- que ya ha sido declarada nula por sentencia firme y que, por tanto, ha sido expulsada del ordenamiento jurídico. A tal efecto debe notarse que, según dispone el artículo 72.2 de la LRJCA , las sentencias firmes, cuando anulan una disposición general, tienen efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y los preceptos anulados, de manera que, o bien carece de interés abundar o insistir en una nulidad ya declarada, o bien resulta nocivo para la seguridad jurídica contradecir o alterar lo ya señalado por sentencia firme.

   Estas consideraciones hace, incluso, que resulte inane cualquier consideración sobre una posible convalidación de dicho Plan General pues el Tribunal Supremo es rotundo en su determinación, dicho Plan General ha sido expulsado del ordenamiento jurídico, ya no existe por lo que no se puede convalidar lo que ya no existe.

   Es por ello que si los Planes Parciales son normas de desarrollo de un Plan General y el que les sirve de base ha sido desterrado del ordenamiento jurídico el que ahora se debe analizar carece de soporte legal y, en su consecuencia, debe ser declarado nulo sin necesidad de entra a resolver las cuestiones debatidas en el litigio".

   La Sala, de conformidad con lo anterior, recuerda que "Este criterio fue traído a colación en trámite de votación y fallo por la recurrente y en trámite de alegaciones fue atacado por las codemandadas lo que obliga a realizar una análisis de la cuestión partiendo de los antecedentes que se van a delimitar y que son los contenidos en la Resolución de 27 de abril de 2012, por la que se hace público el Acuerdo de 26 de abril de 2012, de la Comisión de Urbanismo, relativo a la publicación del Acuerdo de la Comisión de Urbanismo 234/2003, de 2 de octubre, en relación con la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte (BOCAM 18 de mayo de 2012".

4. Pues bien, la Sala procede a reproducir en su integridad dicho Acuerdo, cuya parte dispositiva era la siguiente :

   "Manifestar que el Acuerdo 234/2003, de 2 de octubre, de la Comisión de Urbanismo de Madrid, subsanó y ratificó el contenido íntegro de los anteriores Acuerdos de 7 de noviembre de 2001, 20 de febrero de 2002, 1 de agosto de 2002 y 11 de noviembre de 2002, por los que se aprobaba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte, y que, por tanto, el Plan General actualmente vigente en dicho municipio es el que se deriva del citado Acuerdo".

5. Partiendo de lo anterior la Sala concluye señalando:

   "La más reciente doctrina del Tribunal Supremo, baste citar a tales efectos la ST de 21 de mayo de 2010 (Recurso 2463/2006 ), y que ahora recordaremos por la pura constancia dado que presuponemos su conocimiento y que ya esta Sección ha aplicado asiduamente en los estrictos términos generales en los que habitualmente se venía incidiendo en la concepción de la nulidad de pleno derecho de disposiciones generales cual carácter se da a los Planes generales, que indica que "los planes de urbanismo son disposiciones de carácter general, esto es, son normas con rango reglamentario, de modo que no puede resultar de aplicación el artículo 67 de la Ley 30/1992 . En primer lugar, por tanto, porque está previsto para los actos administrativos y estamos ante una disposición general. En segundo lugar, porque los vicios de los que adolecen las disposiciones generales son vicios de nulidad plena respecto de los cuales carece de fundamento la convalidación invocada. Y, finalmente, y ligado al anterior, se hace preciso recordar que los vicios de invalidez en que pueden incurrir estas disposiciones generales son únicamente supuestos de nulidad plena, como revela el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 cuando sanciona que "serán nulas de pleno derecho la disposiciones administrativas que vulneran la Constitución, las Leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad (...)".

   A mayor abundamiento la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2012 (recurso 2025/2009 ) respecto del mismo planteamiento señala:

   "Tal Acuerdo no era, pues, susceptible,

   1) Ni de la conservación prevista en el artículo 65 de la LRJPA de 1992 , en virtud del cual "los actos nulos o anulables que sin embargo contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste", porque el Acuerdo de la Junta de Gobierno tenía por finalidad la aprobación definitiva del Plan Parcial y no contenía elementos de otro distinto cuya conservación y efectos no quedaran afectados por su anulación;

   2) Ni tampoco de la convalidación prevista en el artículo 67 de la misma LRJPA de 1992 , que únicamente afecta a actos anulables y no a actos nulos, como el presente, según jurisprudencia de esta Sala, pues como dijimos en la STS de 27 de noviembre de 1999, RC 7668/1995 los vicios de nulidad absoluta "... son insubsanables, conforme al principio recogido en las máximas quod nullum est, nullum producit effectum o quod ab initio vitiosum est, non potest tractu tempore convaleceré", o, como indicamos en la más reciente STS de 8 de abril de 2010, RC 1325 / 2006 , "... estamos en presencia de una nulidad de pleno derecho que, de conformidad con el precepto invocado como infringido, no admite convalidación, pues no se trata de un simple supuesto de anulabilidad, sino de nulidad con efectos ex tunc. No se está, pues, en presencia de los supuestos contemplados en los anteriores artículos 65 y 66 de la misma LRJPA , que regulan la conversión y conservación de los actos, y en los que se hace mención expresa tanto a los supuestos de nulidad como a los de anulabilidad, dualidad que no se contempla en el artículo 67, que se limita a los supuestos de anulabilidad. Y es que el principio de conservación de los actos administrativos no puede respaldar la pretensión de convalidación de un acto nulo, ya que un acto nulo ni siquiera se subsana por el transcurso del tiempo".

   Si volvemos a revisar los antecedentes veremos que la Comisión de Urbanismo en el año 2003 se limita a ordenar la incorporación del acuerdo del Pleno de 1 de agosto de 2003 con efectos legales desde el 27 de julio de 2001, en aplicación del artículo 57.3 en relación con el artículo 67.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común a la documentación del Plan General, aprobado definitivamente por la Comisión de Urbanismo en sesiones celebradas en fechas 7 de noviembre de 2001, 20 de febrero de 2002, 1 de agosto de 2002 y 11 de noviembre de 2002, ni siquiera se llega a dictar un Acuerdo de aprobación definitiva con su correspondiente publicación sino que meramente la Comisión se limita a informar que se ratificó un acuerdo de convalidación de actos nulos de pleno derecho lo que evidencia, conforme a la doctrina referida, que no puede sustentarse la teoría de las demandas en relación a que las sentencias del Tribunal Supremo que ratifican la nulidad de pleno derecho del PGOU de Boadilla carecen de eficacia en relación a una nueva situación jurídica que, como hemos visto, carece de eficacia alguna".

   Por último, se trae a colación por el Ayuntamiento, en el escrito de conclusiones, la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de julio de 2012 (recurso 4619/2010 ) pero basta una simple lectura de lo declarado hasta ahora para darse cuenta de su ni aplicación al supuesto de autos ya que no basta con convalidar sino que expulsada del ordenamiento la norma su tramitación exige el cumplimiento estricto del procedimiento en todos su términos pues no debe olvidarse la naturaleza de la aprobación provisional y el alcance de la misma en relación con el proceso planificador que no consta se haya realizado sino que meramente se ha producido un acto de sustitución de algo inexistente y ello por la vía de una convalidación imposible".

Contra la referida sentencia han interpuesto recursos de casación tanto el AYUNTAMIENTO DE BOADILLA DEL MONTE como la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID.

Por el Ayuntamiento se esgrimen tres motivos de impugnación, articulados, el primero, al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA) ---por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión---, y, los otros dos, al amparo del apartado d) del mismo artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

Por la Comunidad Autónoma se invocan dos motivos de casación, ambos también por el cauce del citado apartado d) del artículo 88.1 de la LRJCA .

Los motivos impugnatorios del Ayuntamiento de Boadilla del Monte son los siguientes:

1. Por vulneración de los artículos 73 , 103 y 107 de la LRJCA ---normas relativa a la ejecución de las sentencias---, por cuanto extiende "erga omnes" los efectos de la STS de 12 de noviembre de 2010 en contra de lo resuelto por la misma Sala y Sección.

2. Por aplicación contraria a derecho del artículo 9 de la CE cuando regula el principio de seguridad jurídica, en su vertiente de los derechos del ciudadano contemplados en el artículo 4 del TRLS08, que exige la publicación formal de los planes de urbanismo como condición necesaria de su eficacia "erga omnes", señalando que para que desaparezca un Plan del Ordenamiento jurídico ha de publicarse la anulación del mismo, en la misma forma en que lo ha sido la disposición anulada.

3. Por infracción de las normas reguladoras de la vigencia y efectos del planeamiento urbanístico, en particular los artículos 44, 45 y 56 del TRLS76, artículo 11 del TRLS08 y la jurisprudencia que los interpreta, insistiendo en que el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Madrid cumple con los requisitos legales de la aprobación definitiva de los planes e incorpora todas las nuevas actuaciones administrativas habidas en el expediente.

   Por su parte, los motivos de la Comunidad Autónoma de Madrid, fueron los siguientes:

1. Por vulneración de la potestad reglamentaria de planeamiento en caso de vivienda pública ( artículo 47 CE ), considerando infringido el artículo 3 del TRLS08, en relación con el principio de autonomía municipal prevista en el artículo 137 de la misma CE .

2. Infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre los actos dictados por las Administraciones públicas tras la sentencias de los tribunales anulando los planes.

Antes de afrontar el estudio de los anteriores motivos de impugnación hemos de señalar que con fecha de dos de marzo de dos mil quince hemos dictado Sentencia resolviendo el Recurso de Casación 3160/2013 interpuesto por las mismas partes aquí recurrentes ( AYUNTAMIENTO DE BOADILLA DEL MONTE y COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID) contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de julio de 2013 (Recurso Contencioso-administrativo 1552/2012 ), sobre aprobación del Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte. En el citado Recurso ---como en el presente--- también ha sido parte recurrida la entidad mercantil ALCORTA, S. A. ; Recurso, que hemos desestimado.

En la citada STS de 2 de marzo de 2015 (RC 3160/2013 ) hemos dejado constancia, de forma pormenorizada, de los Antecedentes de necesario conocimiento para la resolución de aquel asunto que, obviamente, son los mismos que los del presente recurso:

"1.- El Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, con fecha 27 de julio de 2001, aprobó provisionalmente el Plan General de Ordenación Urbana del municipio, y

2. - La Comisión de Urbanismo de la Comunidad de Madrid, con fechas 7 de noviembre de 2001 y 20 de febrero, 1 de agosto y 11 de noviembre de 2002, aprobó definitivamente el citado Plan General.

Ambas aprobaciones fueron recurridas en vía jurisdiccional. La aprobación provisional dio lugar al recurso contencioso- administrativo número 619/2001, seguido por los trámites del proceso especial de protección jurisdiccional de derechos fundamentales de la persona, que finalizó por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 5 de febrero de 2003 , que declaró, en lo que ahora interesa, la nulidad del referido Acuerdo de aprobación provisional por vulneración del artículo 23 de la Constitución .

La aprobación definitiva del P.G.O.U. también fue recurrida, dando lugar al recurso contencioso-administrativo número 160/2007, seguido ante el mismo órgano jurisdiccional, que finalizó por sentencia desestimatoria de 2 de junio de 2006 . No obstante, interpuesto recurso de casación (número 5515/2006), éste Tribunal Supremo por sentencia de 12 de noviembre de 2010 casó y anuló dicha resolución y, con estimación del recurso contencioso-administrativo declaró la nulidad del P.G.O.U., objeto de impugnación.

En esa sentencia el T.S. declara que "la nulidad de la aprobación provisional del plan haya sido declarada en un procedimiento especial de protección de derechos fundamentales no hace sino agravar el vicio de invalidez apreciado. No es posible una invalidez más grave que aquella que vulnera un derecho fundamental. Téngase en cuenta que dentro de la teoría general sobre la invalidez de los actos administrativos el grado superior viene representado por la nulidad plena, reservada para actos, como el acuerdo del Pleno de Ayuntamiento de aprobación provisional, que, por lo que hace al caso, han lesionado un derecho fundamental -- artículo 23 de la CE -- que da lugar a amparo constitucional, ex artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992 ". Nos encontramos, por tanto, ante una aprobación provisional nula por infracción del citado artículo, cuyo vicio, continua indicando la citada sentencia, "se proyecta sobre los actos posteriores a los que contagia del vicio de invalidez. No puede aprobarse definitivamente el plan que carece de aprobación provisional, porque al ser nulo hemos de considerarlo inexistente".

Con base, precisamente, en esta nuestra sentencia de fecha 12 de noviembre de 2010 declaramos, en sentencias de 25 de marzo, 15 de julio, 30 de septiembre y 18 de noviembre de 2011, la perdida sobrevenida de objeto de los recursos de casación 2107/2007, 909/2008, 1688/2008 y 1825/2009, interpuestos contra otras tantas resoluciones del Tribunal Superior de Justicia de Madrid relativas a la aprobación definitiva del tan citado P.G.O.U., de Boadilla del Monte y ello por carecer de sentido el pronunciamiento sobre la validez o nulidad de una norma urbanística -tal es la naturaleza de los instrumentos de planeamiento- que ya ha sido declarado nulo por sentencia firme y que, por tanto, ha sido expulsado del Ordenamiento Jurídico, toda vez que, según dispone el artículo 72.2 de la Ley de esta Jurisdicción , las sentencias firmes, cuando anulan una disposición general, tienen efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo, de manera que, o bien carece de interés ahondar o insistir en una nulidad ya declarada, o bien resulta nocivo para la seguridad jurídica contradecir o alterar lo ya señalado por sentencia firme.

TERCERO.- No obstante todo lo anterior, el Ayuntamiento de Boadilla del Monte, y en relación con la primera de las sentencias citadas, esto es la de 5 de febrero de 2003 , que anuló el acuerdo de aprobación provisional, dictó resolución, con fecha 1 de agosto de 2003 en la que acordó "ratificar y convalidar en sus propios términos y fecha el contenido íntegro del Acuerdo de Aprobación Provisional del Plan General de Ordenación Urbana de 27 de julio de 2001 y su remisión a la Comunidad de Madrid".

Por su parte la Comisión de Urbanismo de Madrid acordó, con fecha 2 de octubre de 2003, y previos informes de sus órganos técnicos, en los que se alude a los principios de conservación de los actos jurídicos y de economía procesal, así como a los artículos 57.3 -eficacia retroactiva de actos dictados, en sustitución de actos anulados- y 67.2 -convalidación de actos-.

"Primero: Quedar enterada del acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte en su sesión extraordinaria celebrada el día 1 de agosto de 2003, en el sentido de ratificar y convalidar en sus propios términos y fecha, el contenido íntegro del acuerdo de Aprobación Provisional del Plan General de Ordenación Urbana de fecha 27 de julio de 2001.

Segundo: Ordenar la incorporación de dicho acuerdo a la documentación del Plan General, aprobado definitivamente por la Comisión de Urbanismo en sesiones celebradas en fechas 7 de noviembre de 2001, 20 de febrero de 2002, 1 de agosto de 2002 y 11 de noviembre de 2002".

CUARTO.- Así las cosas, la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid dicta resolución, con fecha 26 de abril de 2012, por la que se acordó:

"Primero. Manifestar que el Acuerdo 234/2003, de 2 de octubre, de la Comisión de Urbanismo de Madrid, subsanó y ratificó el contenido íntegro de los anteriores Acuerdos de 7 de noviembre de 2001, 20 de febrero de 2002, 1 de agosto de 2002 y 11 de noviembre de 2002, por los que se aprobaba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte, y que, por tanto, el Plan General actualmente vigente en dicho municipio es el que se deriva del citado Acuerdo.

Segundo. Publicar el presente Acuerdo en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid."

Este es el Acuerdo recurrido, al que da respuesta la sentencia de la que dimana el presente recurso de casación. Esta sentencia estima el contencioso-administrativo con base en reiterada jurisprudencia de esta Sala -así sentencias de 8 de abril y 21 de mayo de 2010 y 15 de junio de 2012 - que en esencia, declararon que (1) los planes de urbanismo son disposiciones de carácter general, esto es, son normas con rango reglamentario, de modo que no puede resultar de aplicación el artículo 67 de la Ley 30/1992 , (2) los vicios de los que adolecen las disposiciones generales son vicios de nulidad plena, respecto de los cuales carece de fundamento la convalidación, (3) los vicios de invalidez en que pueden incurrir las disposiciones generales son únicamente supuestos de nulidad plena, y (4) la nulidad de pleno derecho no admite convalidación, pues no se trata de un simple supuesto de anulación sino de nulidad con efectos ex tunc. En definitiva, se trata de los efectos lógicos de la declaración de nulidad de pleno derecho de una disposición reglamentaria.

Por último, concluye la sentencia en los siguientes términos "si volvemos a revisar los antecedentes veremos que la Comisión de Urbanismo en el año 2003 se limita a ordenar la incorporación del Acuerdo del Pleno de 1 de agosto de 2003 con efectos legales desde el 27 de julio de 2001, en aplicación del artículo 57.3 en relación con el artículo 67.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común a la documentación del Plan General, aprobado definitivamente por la Comisión de Urbanismo en sesiones celebradas en fechas 7 de noviembre de 2001, 20 de febrero de 2002, 1 de agosto de 2002 y 11 de noviembre de 2002, ni siquiera se llega a dictar un Acuerdo de aprobación definitiva con su correspondiente publicación sino que meramente la Comisión se limita a informar que se ratificó un acuerdo de convalidación de actos nulos de pleno derecho lo que evidencia, conforme a la doctrina referida, que no puede sustentarse la teoría de las deman (da)das en relación a que las sentencias del Tribunal Supremo que ratifican la nulidad de pleno derecho del PGOU de Boadilla carecen de eficacia en relación a una nueva situación jurídica que, como hemos visto, carece de eficacia alguna".

En relación con el primer motivo del Ayuntamiento de Boadilla del Monte debe recordarse que por el mismo se consideran vulnerados los artículos 73 , 103 y 107 de la LRJCA ---normas relativa a la ejecución de las sentencias---, por cuanto extiende "erga omnes" los efectos de la STS de 12 de noviembre de 2010 en contra de lo resuelto por la misma Sala y Sección.

Señala que el derecho a la tutela judicial efectiva exige que los fallos judiciales se cumplan, siendo el contenido de los mismos inalterable, de conformidad con la regulación, que sintetiza, de la normativa en materia de ejecución de sentencias. En concreto, se alega que en el supuesto de autos, en ejecución de la sentencia dictada por el Tribunal Supremo, de fecha 12 de noviembre de 2010 , que anuló el P.G.O.U cuestionado, se dictó por el Secretario Judicial Diligencia de Ordenación, de fecha 4 de abril de 2011, por la que se tiene por ejecutada la referida sentencia y se decreta el archivo de las actuaciones. Por ello, el efecto "erga omnes" que se da a STS de 12 de noviembre de 2010 vulnera el principio de inalterabilidad de las resoluciones judiciales firmes en conexión con el principio de seguridad jurídica que consagra el artículo 9.3 de la CE . En consecuencia, habrá de partirse de la plena conformidad a derecho de la actuación enjuiciada por la Sala de instancia en el Incidente de ejecución provisional de la sentencia de 5 de febrero de 2003 ---mediante Auto de 2 de octubre de 2003---, que constituye, según se expresa, "una nueva tramitación completa de un nuevo acuerdo de aprobación provisional del Plan General de Ordenación Urbana, que lo sustituye con plena validez y vigencia retroactiva". Por todo ello considera que el PGOU de Boadilla del Monte está plenamente vigente por la aprobación definitiva acordada por la Comisión de Urbanismo de Madrid mediante Acuerdo 234/2003, de 2 de octubre, que ha sido reproducido por Acuerdo del mismo órgano 63/2012, de 26 de abril, que es un instrumento de planeamiento independiente y autónomo, que ha tenido una nueva tramitación y aprobación, provisional y definitiva, que ha sido íntegramente reproducidos en sus determinaciones con la nueva aprobación definitiva, debiendo, por ello, considerarse vigente a todos los efectos.

El motivo no puede prosperar, al margen de la defectuosa vía utilizada para el encauzamiento procesal del mismo, por las razones que expresamos, y en las que luego abundaremos:

1. El Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte fue provisionalmente aprobado por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, adoptado en su sesión de fecha 27 de julio de 2001.

2. La Comisión de Urbanismo de la Comunidad de Madrid, con fechas 7 de noviembre de 2001 y 20 de febrero, 1 de agosto y 11 de noviembre de 2002, aprobó definitivamente el citado Plan General.

3. La aprobación provisional fue anulada por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 5 de febrero de 2003 , por vulneración del artículo 23 de la Constitución , en el RCA 619/2001, seguido por los trámites del proceso especial de protección jurisdiccional de derechos fundamentales de la persona.

4. La aprobación definitiva del PGOU también fue anulado por STS de 12 de noviembre de 2010 (RC 5515/2006 ), tras casar la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 2 de junio de 2006 (RCA 160/2007 ); en síntesis, por la previa nulidad de pleno derecho de la aprobación provisional.

5. En ejecución de la primera sentencia (de 5 de febrero de 2003 ) ---anulatoria del Acuerdo municipal de aprobación provisional, y, luego, determinante de la nulidad del PGOU en la segunda sentencia---, debe destacarse una triple actuación administrativa:

   1. Acuerdo de fecha 1 de agosto de 2003 en la que acordó "ratificar y convalidar en sus propios términos y fecha el contenido íntegro del Acuerdo de Aprobación Provisional del Plan General de Ordenación Urbana de 27 de julio de 2001 y su remisión a la Comunidad de Madrid".

   2. Acuerdo 234/2003, de la Comisión de Urbanismo de Madrid acordó, de fecha 2 de octubre de 2003, en el que se decidió:

      "Primero: Quedar enterada del acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte en su sesión extraordinaria celebrada el día 1 de agosto de 2003, en el sentido de ratificar y convalidar en sus propios términos y fecha, el contenido íntegro del acuerdo de Aprobación Provisional del Plan General de Ordenación Urbana de fecha 27 de julio de 2001.

      Segundo: Ordenar la incorporación de dicho acuerdo a la documentación del Plan General, aprobado definitivamente por la Comisión de Urbanismo en sesiones celebradas en fechas 7 de noviembre de 2001, 20 de febrero de 2002, 1 de agosto de 2002 y 11 de noviembre de 2002".

   3. Resolución, con fecha 26 de abril de 2012 de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, por la que se acordó:

      "Primero. Manifestar que el Acuerdo 234/2003, de 2 de octubre, de la Comisión de Urbanismo de Madrid, subsanó y ratificó el contenido íntegro de los anteriores Acuerdos de 7 de noviembre de 2001, 20 de febrero de 2002, 1 de agosto de 2002 y 11 de noviembre de 2002, por los que se aprobaba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte, y que, por tanto, el Plan General actualmente vigente en dicho municipio es el que se deriva del citado Acuerdo.

      Segundo. Publicar el presente Acuerdo en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid".

6. Mediante Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Primera) de fecha 22 de julio de 2013 (RCA 1525/2012 ) fue anulada la citada Resolución de 26 de abril de 2012, por el que se ratifica el citado Acuerdo 234/2003, de 2 de octubre.

7. Contra la misma se formuló el RC 3160/2013, que hemos desestimado por STS de 2 de marzo de 2015 .

8. En consecuencia, ha devenido firme la Sentencia de Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de julio de 2013 , que procedió a anular el Acuerdo 234/2003, de 2 de octubre, de la Comisión de Urbanismo de Madrid, que había prendido subsanar y ratificar el contenido íntegro de los anteriores Acuerdos de por los que se aprobaba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte, declarando la vigencia del mismo.

9. Pues bien, el Acuerdo impugnado en la sentencia que revisamos, de 27 de abril de 2012 , del Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, en desarrollo del PGOU ---hoy definitivamente anulado--- aprobaba el Plan Especial de Iniciativa Pública para parcelas destinadas a vivienda protegida en los Sectores Sur-9 "El Encinar" y Sur-11 "Valenoso".

   Desaparecido el Plan General, obvio es que el Plan Especial impugnado carece de soporte jurídico; así, entre otras muchas, lo hemos dicho en las SSTS de 28 de septiembre de 2012 (RC 1009/2011 ), 15 de octubre de 2013 (RC 3765/2010 ) y 13 de diciembre de 2013 (RC 1003/2011 ):

   "Los efectos propios de la nulidad plena impiden igualmente que el ordenamiento derivado, planes parciales y de sectorización, puedan tener cobertura en las concretas normas declaradas nulas, como venimos señalando de modo profuso y uniforme en el ámbito urbanístico. En efecto, la nulidad de pleno derecho de la norma de cobertura, es decir, de la norma que es presupuesto necesario de las normas sucesivas derivadas de la misma, acarrea la invalidez de estas, al tratarse de una nulidad "ad initio".

   Aunque ello sería suficiente para rechazar aquí el recurso de casación, al existir una gran coincidencia en los motivos del presente recurso con los rechazados en la STS de 2 de marzo de 2015 (RC 3160/2013 ) no está de más responder a los mismos, en concordancia con dicha sentencia.

En el segundo motivo de casación del Ayuntamiento de Boadilla del Monte se considera infringido el artículo 9 de la Constitución cuando regula el principio de seguridad jurídica, en la vertiente de los derechos del ciudadano contemplados en el artículo 4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 , y que garantiza la exigencia de publicación formal de los planes de urbanismo como condición necesaria de su eficacia erga omnes , en el sentido de que la interpretación leal y jurisprudencial en orden a la publicación "determina que si cualquiera de los planes urbanísticos ha entrado en vigor y alcanzada eficacia jurídica, para que desaparezca del ordenamiento jurídico habrá de publicarse la anulación de la misma forma que lo ha sido la disposición anulada, pues de esta forma se conculcarían los derechos de los ciudadanos y se vulnera el proceso de ejecución de sentencia previsto en los artículos 72.2 , 73 y 107 de la LRJCA " .

Pues bien, a tal motivo hemos de dar la misma respuesta que hemos dado al también segundo motivo del mismo Ayuntamiento de Boadilla del Monte en nuestra sentencia de 2 de marzo de 2015 (RC 3160/2013 ):

"Interesa, ante todo, recordar que una jurisprudencia de esta Sala niega la posibilidad de que en sede de un recurso de casación se introduzcan cuestiones nuevas que no hayan sido suscitadas en la instancia, y ello porque el recurso de casación tiene como finalidad propia valorar sí se infringieron por el Tribunal «a quo» normas o jurisprudencia aplicables, y resulta imposible que pueda producirse una infracción en relación con una cuestión que ni siquiera fue considerada y sobre la que, por tanto, no hubo pronunciamiento en la sentencia; omisión que, en su caso, de entenderse improcedente, tendría su adecuado cauce revisor por la vía del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción .

En todo caso, sí interesa recordar que si bien el artículo 72.2 de la Ley de ésta Jurisdicción no establece plazo para la publicación en el periódico oficial del fallo anulatorio de una disposición de carácter general, su retraso no es relevante para quienes hayan sido parte en el proceso, pues esta Sala tiene reiterado, en éste sentido, que "la firmeza constituye un requisito referido, a los incisos segundo y tercero del citado artículo 72.2, sobre los efectos erga omnes de la sentencia estimatoria de recursos interpuestos contra disposiciones generales ... no así ... respecto de las partes afectadas que, además, fueron partes procesales en el recurso que concluyó en la nulidad ... ( STS de 6 de octubre de 2011 ".

Por otra parte no está de más recordar que la sentencia anulatoria obliga a la Administración a abstenerse de aplicar la norma anulada, así como que el propio Ayuntamiento ahora recurrente pudo y debió interesar, al amparo del artículo 104 de la Ley de ésta Jurisdicción , que el contenido del fallo anulatorio fuera llevado a puro y debido, dado que fue parte procesal en los autos que concluyeron con la sentencia cuya eficacia ahora discute" .

La misma técnica de remisión a la STS de 2 de marzo de 2015 (RC 3160/2013 ) hemos de seguir para responder al motivo tercero del Ayuntamiento recurrente en el que, en síntesis, se alega que en ejecución de la sentencia dictada por el Tribunal Supremo, de fecha 12 de noviembre de 2010 , que anuló el P.G.O.U cuestionado, se dictó por el Secretario Judicial Diligencia de Ordenación, de fecha 4 de abril de 2011, por la que se tiene por ejecutada la referida sentencia y se decreta el archivo de las actuaciones.

Pues bien, como en aquella STS decíamos "Ya hemos dicho que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 72.2 de la Ley de ésta Jurisdicción , el fallo de las sentencias firmes que anulen una disposición de carácter general, por los efectos generados que producen, ha de ser publicado en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada.

En el presente caso, el fallo de nuestra sentencia de 12 de noviembre de 2010 deja pocas dudas al respecto, desde el momento en que su parte dispositiva declara "nulo también el citado Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte". Y tal declaración de nulidad fue determinante de que, como hemos señalado en el fundamento segundo, declarásemos la pérdida sobrevenida de objeto de diversos recursos de casación interpuestos contra otras tantas sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en los que precisamente se cuestionaba la validez de dicho Plan de Ordenación.

Los recurrentes pretenden cuestionar la declaración de nulidad decretada en sentencia con base en una diligencia de ordenación, dictada en fase de ejecución, por el Secretario Judicial del siguiente tenor:

"Por recibidos los anteriores escritos presentados por la Letrada de la Comunidad de Madrid, únanse a los autos de su razón, y visto el contenido de los mismos, y no habiendo realizado alegaciones la parte actora, se tiene por ejecutada la sentencia dictada recaída en las presentes actuaciones y procédase al archivo de las mismas".

La declaración de nulidad de una disposición de carácter general, por los efectos generales que produce, no puede depender ni desaparecer por el simple hecho de que la parte que ha obtenido sentencia favorable no formule alegaciones o entienda que la sentencia está ejecutada, a pesar de que su fallo no haya sido publicado en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada. Tal declaración de nulidad trasciende de la actuación procesal de las partes e incluso del propio Secretario Judicial.

Se alega, asimismo, que el Secretario Judicial tuvo por ejecutada la sentencia "a la luz del Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de 2 de octubre de 2003". Este acuerdo, reproducido íntegramente en el fundamento tercero de nuestra sentencia, y al cual ahora nos remitimos, se limita, de una parte, a "quedar enterada" del Anexo del Ayuntamiento de Boadilla, de 1 de agosto de 2003 , en el sentido de ratificar y convalidar el acuerdo de aprobación: provisional del Plan de Ordenación de dicha localidad de 2001, y de otra, a "ordenar la incorporación de dicho acuerdo a la documentación del Plan General". Pues bien, ésta decisión de unir un acuerdo de ratificación de una aprobación provisional a un expediente, dista mucho, con independencia de otras consideraciones, de lo que se viene entendiendo por aprobar definitivamente un Plan de Ordenación Urbana.

Así lo ha entendido la Sala de instancia y así lo debió también entender la Comunidad Autónoma, como se deriva no sólo del contenido del acuerdo sino de su falta de publicación en el periódico oficial correspondiente, al que debió acudir si, como ahora sostiene, consideraba que se trataba de un Acuerdo de aprobación definitiva de un P.G.O.U.".

Procede, pues, como en el asunto de referencia, rechazar el motivo de casación.

Tampoco pueden tener acogida los motivos formulados por la Comunidad Autónoma de Madrid :

En relación con el primero , la argumentación ---no obstante sus referencias al artículo 3 del TRLS08 y al 137 de la CE --- parte de la aceptación de la nulidad del PGOU de Boadilla del Monte decretada por la STS de 12 de noviembre de 2010 , pero considera que la sentencia anulatoria del Plan Parcial no es firme, encontrándose recurrida en casación, sin que, por otra parte, la misma haya analizado el contenido del Plan Especial impugnado, limitándose a una remisión a lo ya sentenciado en otros recursos y desentendiéndose del objeto del enjuiciado.

Basta con reiterar lo expuesto con anterioridad, ya que la concurrencia de la causa de nulidad dada por la Sala de instancia le eximía del análisis de las restantes.

Por último, en el segundo motivo la Comunidad Autónoma considera vulnerada la jurisprudencia que cita en relación con la viabilidad jurídica de los actos dictados por las Administraciones públicas tras la anulación jurisdiccional de los planes de urbanismo, que relaciona con producida sobre el ius variandi.

Para rechazar el motivo baste con señalar que la jurisprudencia de la Sala es constante y uniforme. En tal sentido debemos recordar:

En la STS de 20 de abril de 2005 (RC 3377/2002 ) señalamos que "El presente recurso de casación es, pues, uno más de los múltiples interpuestos por la Comunidad Autónoma de Madrid frente a otras tantas sentencias estimatorias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, y que han sido resueltas por, entre otras, las sentencias de esta Sala y Sección de 14 (2) -recursos nºs. 359/99 y 2144/99 -, 19 -recurso núm. 2638/99- y 20 (2) de mayo de 2003 - recursos nºs. 2668/99 y 5352/99-, 16 , 17 y 23 de junio de 2003 - recursos nºs. 2676/99 , 3010/99 y 5350/99) -, y 30 de septiembre de 2003 - recurso núm. 3514/00 .

Si bien es cierto que anulada la modificación puntual del Plan General del que dimana la resolución administrativa recurrida en la instancia, esta resolución carece de apoyatura jurídica y se convierte, por sólo eso, en disconforme a Derecho".

Y en la misma STS, añadíamos:

"... los Planes de Urbanismo tienen la consideración de disposiciones de carácter general -por todas SSTS de 26 de junio de 1974 , 27 de junio de 1975 y 6 de octubre de 1975 -, de suerte que, por aplicación de los artículos 51 , 52 y 62.2 de la LRJPA , resultan ser nulos de pleno Derecho (y no meramente anulables) cuando son contrarios a las Leyes o infringen el principio de jerarquía normativa, como en el presente caso ocurre con el Plan Parcial impugnado y anulado por la sentencia de instancia. Aquí, en efecto, el Plan Parcial impugnado era contrario al Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 , pues éste exige que los Planes Parciales tengan su apoyo necesariamente en un Plan General (artículo 13 ), que, en este caso, por haber sido indebidamente modificado, era ineficaz, es decir, inhábil a esos fines. De forma que el Plan Parcial era nulo de pleno Derecho, y no podía ser convalidado, «al no haberse acreditado su apoyo en otro válido», tal como dijo la sentencia de instancia.

El vicio que aqueja al Plan Parcial impugnado no es el mismo que afecta al Plan General cuya Modificación ha sido anulada, -a saber, su defectuosa tramitación como una puntual modificación-, sino el no tener un Plan General que le sirva de cobertura debido a su expresada nulidad. No se trata, por lo tanto, de una disposición (como en el caso del Plan General), sino de un Plan Parcial nulo de pleno Derecho por carecer del necesario soporte normativo. La aceptación de la tesis de la recurrente significaría dar por bueno (al menos como válido) un Plan Parcial que es nulo de pleno Derecho por infracción del principio de jerarquía normativa.

Obvias razones de seguridad jurídica, principio al que apela la recurrente, consagrado en el artículo 9.3 de nuestra Norma Fundamental , impiden admitir en nuestro Estado de Derecho que se aprueben y cobren existencia actos subordinados a normas nulas de pleno derecho. Admitir tal posibilidad implicaría necesariamente dotar de eficacia a dichas normas, ya que aprobar un acto subordinado a ellas constituye, en definitiva, una forma de ejecución de las normas nulas. Dicha posibilidad no puede ser admitida. Un plan, o normas subsidiarias de planeamiento, anuladas como fue la Modificación del PGOU de San Sebastián de los Reyes, devienen ineficaces y, por ello, inhábiles para servir de soporte a actos derivados de ellos, como ocurre con el Plan Parcial".

Por su parte, en la STS de 28 de diciembre de 2006 (RC 4153/2003 ) decíamos:

"En principio, este precepto invocado resulta aplicable exclusivamente a los actos administrativos y no a las disposiciones de carácter general, para las que rigen los principios de jerarquía y de inderogabilidad singular (artículos 51 y 52 de la misma Ley), y en este caso estamos ante esta clase de disposiciones por tratarse de dos instrumentos de planeamiento, cual son un Plan General de ordenación urbana y un Plan Parcial que lo desarrolla, de modo que, declarado nulo de pleno derecho aquél, el Plan Parcial, que trae causa de la norma de rango superior, pierde su validez".

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a los recurrentes en las costas del mismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción .

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.