STS, 12 de Noviembre de 2010
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2010:6338 |
| Número de Recurso | 5515/2006 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 12 de Noviembre de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Noviembre de dos mil diez.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 5515/2006 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Alejandro González Salinas, en nombre y representación de D. Bruno, contra la Sentencia de 2 de junio de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en recurso contencioso-administrativo nº 160/2002, sobre aprobación de Plan General.
Se ha personado como parte recurrida la Letrada de la Comunidad de Madrid en la representación que legalmente ostenta.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte recurrente, D. Bruno, contra el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Madrid, de 7 de noviembre de 2001, que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte, así como el catálogo de bienes protegidos, excepto en determinados ámbitos, y el Acuerdo posterior de 20 de febrero de 2002 que daba por cumplidas las condiciones impuestas por el Acuerdo anterior de 7 de noviembre.
La Sentencia que se recurre, de 2 de junio de 2006, acuerda en el fallo lo siguiente:
>.
Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante el Tribunal "a quo", y se interpone, después y tras el emplazamiento a las partes, ante esta Sala, recurso de casación, en el que se invocan tres motivos.
Por su parte, la Comunidad Autónoma recurrida se opone al recurso de casación solicitando que se desestime el mismo, se confirme la sentencia y se impongan las costas a la recurrente. QUINTO .- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 10 de noviembre de 2010, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
La sentencia que se recurre desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra los Acuerdos de la Comisión de Urbanismo de Madrid, de 7 de noviembre de 2001 y de 20 de febrero de 2002, de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte (Madrid), en los términos recogidos en el antecedente primero.
Merece la pena recoger, antes de nada, la respuesta que los tres motivos impugnatorios alegados en la instancia han encontrado en la sentencia recurrida, toda vez que tales motivos han mutado ahora su naturaleza a motivos de casación.
Respecto de la incidencia que tiene la sentencia de 5 de febrero de 2003 dictada por la Sala de instancia, aunque de su sección novena, sobre el caso examinado se señala, en el fundamento de derecho tercero, que >. Respecto del cambio de calificación y su motivación se indica, en el fundamento cuarto, que constituye un ejercicio propio del "ius variandi", que no ha sido arbitrario y que >. Y, en fin, sobre la desviación de poder invocada se razona, en el fundamento quinto, que no concurre >.
Los motivos de casación aducen las tres infracciones antes relacionadas, pues el recurso se articula sobre tres motivos, todos invocados por el cauce del artículo 88.1.d) de la LJCA, en los que se denuncia la infracción de los artículos 64.1 de la Ley 30/1992 (motivo primero), 54.1 .a) de la misma Ley (motivo segundo), y, en fin, 63.1 de la mentada Ley y 70.2 de la LJCA (motivo tercero ).
Antes de examinar estos motivos conviene salir al paso de la invocación que se hace en el escrito de oposición presentado por la Administración recurrida, sobre la repetición que hace el recurrente en casación de lo alegado en el recurso contencioso administrativo.
El escrito de interposición de la casación se ajusta, en contra de lo alegado en dicha oposición, a la técnica procesal propia de este tipo de recursos, porque si bien, como ya hemos señalado, los motivos que se invocaron en el recurso contencioso administrativo eran de impugnación de la aprobación del plan general, y ahora han transformado su naturaleza a motivos de casación. Esta mutación no ha consistido, y esto es lo relevante, en una copia o reiteración ahora --en casación-- de lo alegado entonces --en el recurso contencioso administrativo--, sino que su formulación se ha adaptado a lo razonado por la sentencia que se recurre, haciendo del contenido de la misma el centro de las críticas deducidas en casación, como corresponde, por tanto, a esta clase de recursos llamados a depurar o corregir las infracciones que pueda haber incurrido la Sala de instancia.
El común denominador de los tres motivos invocados radica en la disconformidad de la parte recurrente respecto del cambio de calificación del suelo de su parcela CC-2, que tenía un uso comercial y ha pasado, por obra y gracia de la aprobación definitiva del Plan General que se recurría en la instancia, a zona verde pública.
Ahora bien, los motivos alegados difieren sustancialmente respecto de la naturaleza y el alcance de las infracciones que se denuncian y que hemos citado al inicio del fundamento anterior. Así es, en el primer motivo se aduce que la declaración de nulidad, por sentencia judicial firme, del acuerdo de aprobación provisional del plan general acarrea la nulidad del posterior acuerdo de aprobación definitiva. En el segundo, se alega la falta de motivación del citado instrumento de ordenación. Y, en fin, en el tercero, se alega la desviación de poder.
El primer motivo, que se construye, como ya anunciamos, sobre la infracción del artículo
64.1 de la Ley 30/1992, se concreta en la nulidad de la aprobación definitiva cuando la aprobación provisional ha sido declarada nula, pues --se arguye-- la nulidad de un acto de aprobación provisional implica la de los sucesivos en el procedimiento que sean dependientes del primero.
El motivo de casación ha de ser estimado por las razones que seguidamente exponemos y que nos hacen remontarnos a lo acaecido con motivo de la aprobación provisional del plan.
Mediante sentencia de la Sala de instancia, sección novena, de 5 de febrero de 2003, se estimó el recurso contencioso administrativo nº 619/2001 deducido por varios concejales, por el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales, contra la denegación de diferentes peticiones de información hechas por los allí recurrentes y se declara la nulidad de la convocatoria de la Comisión Informativa de Urbanismo del Ayuntamiento de Boadilla del Monte celebrada el 23 de julio de 2001 y del dictamen de la misma, así como de la convocatoria del Pleno de 27 de julio de 2001, y el acuerdo tomado en dicho Pleno, por vulneración del artículo 23 de la Constitución .
Esta sentencia ha devenido firme porque ya declaramos, en sentencia de esta Sala, sección séptima, de 2 de julio de 2007, que no había lugar al recurso de casación nº 4338/2003, interpuesto por el Ayuntamiento de Boadilla del Monte contra la citada sentencia de 5 de febrero de 2003 .
Nos encontramos, por tanto, ante una sentencia firme que declaró la nulidad de la aprobación provisional del plan general, porque se había producido una vulneración del artículo 23 de la CE al haberse sustraído a determinados concejales el acceso a una documentación e información tan relevante que se les había impedido el normal ejercicio de su labor de control y fiscalización de la actividad municipal (fundamento cuarto "in fine" en la sentencia de esta Sala Tercera de 2 de junio de 2007 ).
Acorde con los expresados antecedentes no podemos compartir cuánto se razona en el fundamento tercero de la sentencia recurrida porque, aunque se reconoce que la sentencia de la sección novena de la Sala de instancia había declarado nula la aprobación provisional, sin embargo considera --repárese en la transcripción parcial de la sentencia que hemos hecho en el primer fundamento-- que al haberse dictado en un recurso interpuesto por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, por referirse la documentación al ámbito de "El Pastel", y que se trata de un acto de trámite, no puede considerarse que la impugnación de la aprobación definitiva adolezca de vicio alguno de nulidad.
Pues bien, que la nulidad de la aprobación provisional del plan haya sido declarada en un procedimiento especial de protección de derechos fundamentales no hace sino agravar el vicio de invalidez apreciado. No es posible una invalidez mas grave que aquella que vulnera un derecho fundamental. Téngase en cuenta que dentro de la teoría general sobre la invalidez de los actos administrativos el grado superior viene representado por la nulidad plena, reservada para actos, como el acuerdo del Pleno de Ayuntamiento de aprobación provisional, que, por lo que hace al caso, han lesionado un derecho fundamental --artículo 23 de la CE -- que da lugar a amparo constitucional, ex artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992 .
Por otro lado, el fraccionamiento y separación que se infiere de lo razonado por la sentencia que se recurre sobre si la información y documentación de los concejales entonces recurrentes se refería, o no, a un determinado ámbito resulta irrelevante y, en todo caso, contrario a las exigencias derivadas del principio de seguridad jurídica que proclama el artículo 9.3 de la CE . Así es, cuando se sustrae determinada documentación al conocimiento de los concejales municipales que vicia de nulidad plena el acuerdo de aprobación provisional ello afecta y comunica a la aprobación definitiva posterior. Sin que puedan idearse compartimentos separados por ámbitos sectoriales, pues la aprobación provisional se refería al plan general, sin distinción, y la nulidad afecta, en consecuencia, en su integridad al citado acto de aprobación.
No existe independencia o autonomía de trámites en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales, en los términos que se deducen de la sentencia, sino interconexión y sucesión propia de los vínculos que enlazan unos trámites con otros dentro de dicho procedimiento establecido. Téngase en cuenta, además, las peculiaridades propias de la naturaleza de los planes de urbanismo, pues al respecto hemos distinguido entre acto y disposición general, según se aluda al acto aprobatorio del plan por el órgano administrativo, o al contenido y las determinaciones que establece dicha norma general de rango reglamentario. Nos encontramos ahora, en definitiva, ante una aprobación provisional nula por la infracción del derecho fundamental del artículo 23 de la CE que impide realizar la labor de control y fiscalización de la actividad municipal, obstruye la informada constitución del órgano colegiado, y la concurrencia de tal vicio se proyecta sobre los actos posteriores a los que contagia del vicio de invalidez. No puede aprobarse definitivamente el plan que carece de aprobación provisional, porque al ser nulo hemos de considerarlo inexistente.
Pero es que además, la documentación citada no sólo se refiere al ámbito El Pastel, sino que, como señala la sentencia firme de 5 de febrero de 2003, los datos "no figuran en la ficha resumen de ordenación y gestión del ámbito "El Pastel", y, en todo caso, sus datos pueden ser de interés para la valuación total del Plan".
Acorde las razones expuestas, lo razonado por la sentencia lesiona, en consecuencia, el artículo 64.1 de la Ley 30/1992, sobre la transmisibilidad del vicio de nulidad, en la medida que considera, o se infiere de la misma, que la aprobación definitiva del plan se encuentra desvinculada y es independiente de una aprobación provisional declarada nula por lesión de un derecho fundamental.
No se trata de actos independientes, como exige el artículo 64 citado, ni tienen una naturaleza autónoma y desvinculada de la posterior tramitación, sino que estamos ante actos vinculados y ligados que constituyen el antecedente necesario e ineludible del acto posterior, que resulta irremediablemente contaminado por la nulidad plena original de la aprobación provisional. De manera que se produce la comunicabilidad del vicio de invalidez, que afecta tanto a los anulables como nulos, toda vez que la norma comienza señalando que " la nulidad o anulabilidad de un acto ", y desde luego no acarrea la de los posteriores, siempre que sean independientes del primero, lo que como hemos visto no acontece en el caso examinado.
En nada obsta a lo expuesto la naturaleza de acto de trámite que, a otros efectos, tiene la aprobación provisional, toda vez que lo que se impugnaba en el recurso contencioso administrativo era la aprobación definitiva del plan general, es decir, un acto que puso fin al procedimiento, si atendemos únicamente a la aprobación, o una disposición general si atendemos a su contenido. En todo caso hasta dicho acto se propaga el contagio del vicio de nulidad plena.
Por cuanto antecede, procede la estimación del motivo primero, lo que nos releva del análisis de los demás invocados, y debemos declarar que ha lugar al recurso de casación y ya situados en la posición que nos coloca el artículo 95.2.d) de la LJCA, en los términos expuestos, procede estimar el recurso contencioso administrativo.
Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede imponer las costas procesales del recurso de casación ni del recurso contencioso administrativo (artículo 139.1 y 2 de la LRJCA ).
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Bruno, contra la Sentencia de 2 de junio de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en recurso contencioso-administrativo nº 160/2002, por lo que acordamos
-
- Casar y anular la sentencia citada.
-
- Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el citado recurrente contra los Acuerdos de la Comisión de Urbanismo de Madrid, de 7 de noviembre de 2001 y de 20 de febrero de 2002, de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte, que se declaran nulos. Y, en consecuencia, se declara nulo también el citado Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte.
-
- No hace imposición de las costas procesales ocasionadas en casación ni en el recurso contencioso administrativo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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