STS, 20 de Abril de 2005

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administratrivo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso nº 1958/96, promovido por D. Carlos María , D. Cosme , D. Benito y D. Rodrigo , y en el que han sido partes demandadas la COMUNIDAD DE MADRID, y el AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIÁN DE LOS REYES, y codemandada la entidad DESARROLLOS IKEA, S. A. sobre aprobación del Plan Parcial de la Zona de Ordenación nº 19, Actuación OP-3 "Moscatelares", del P.G.O.U. de San Sebastián de los Reyes.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 26 de febrero de 2002, en la que aparece el fallo del siguiente tenor literal: "FALLAMOS. Que estimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Letrado Don Juan Antonio Acitores Seseña, en nombre y representación de D. Rodrigo , D. Carlos María , D. Cosme y D. Benito , contra el Acuerdo del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes de fecha de 21 de marzo de 1996, por el que se aprobó provisional y definitivamente el del Plan Parcial de la Zona de Ordenación nº 19 (Actuación OP-3 "Moscatelares", del P.G.O.U. del expresado término municipal), declaramos la nulidad del expresado Acuerdo por no ser conforme a Derecho. Sin hacer expresa imposición de las costas causadas".

Contra dicha sentencia se prepararon ambos recursos de casación por la COMUNIDAD DE MADRID y la entidad MEGAPARK MADRID, S. A. (antes DESARROLLOS IKEA, S. A.), y elevados los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, por los recurrentes se interpusieron los mismos, siendo admitidos por Auto de la Sala de fecha 19 de febrero de 2004, exclusivamente el formulado por la COMUNIDAD DE MADRID, que se sustanció por sus trámites legales.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 6 de abril de 2005, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 26 de febrero de 2002, estimatoria del recurso formulado por D. Carlos María , D. Cosme , D. Benito y D. Rodrigo , contra el Acuerdo del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes de fecha de 21 de marzo de 1996, por el que se aprobó provisional y definitivamente el del Plan Parcial de la Zona de Ordenación nº 19 (Actuación OP-3 "Moscatelares", del P.G.O.U. del expresado término municipal).

La Sala de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo y anuló la resolución administrativa recurrida por entender que se había producido una impugnación indirecta de la modificación puntual OP/3 "Moscatelares" del citado Plan General de Ordenación Urbana, que había sido ya anulado en numerosas sentencias dictadas por la Sala de instancia, por lo que se limita a reproducir su contenido. Así se dice, en esencia, que bajo la apariencia de una modificación limitada del citado P.G.O.U. de San Sebastián de los Reyes, se había producido una auténtica revisión, toda vez que en las mismas fechas en que fueron aprobadas inicial y provisionalmente las actuaciones OP/1 "Dehesa Vieja" y OP/2 "Tempranales" y, las cuales fueron aprobadas definitivamente por la Comunidad de Madrid el 21 de abril de 1994 la primera y el 28 de abril del mismo año, la segunda, modificaciones todas ellas estrechamente relacionadas entre sí, y cuya aprobación supone, a juicio de la Sala de instancia, una alteración de la estructura general y orgánica del territorio de tal entidad que implica un cambio de criterio en el modelo territorial adoptado por el Plan vigente con anterioridad, lo que significa no una simple modificación sino una auténtica revisión. Y, se concluye señalando que, determinada así la nulidad de la modificación puntual, como quiera que en ella está sustentado el Plan Parcial ahora impugnado, la única consecuencia jurídica posible será también la declaración de nulidad de este último, al no haberse acreditado su apoyo en otro válido.

En el recurso de casación admitido a trámite la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid esgrime tres motivos de impugnación de la sentencia de instancia.

En el primer motivo, al amparo del artículo 88.1.c de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por quebrantamiento de las formas reguladoras de la sentencia, se expone que la sentencia de instancia adolece de incongruencia, pues, según se expresa, en el procedimiento en el que ha recaído la sentencia que ahora se recurre no tiene por objeto la Modificación del Plan General de San Sebastián de los Reyes en el ámbito de la Zona 19, OP-3 "Moscatelares" ---que sí ha sido el tema central de otros recursos--- sino la impugnación del Acuerdo de aprobación definitiva del Plan Parcial; y sin embargo, se concluye exponiendo, que la sentencia recurrida no dedica atención alguna ni analiza las argumentaciones de las partes, sino que se centra en las modificaciones del Plan, que no son, ciertamente, objeto del debate. Por ello se incide en incongruencia vulnerándose los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución.

El motivo, sobre cuyo contenido material se insistirá al resolver el motivo tercero, ha de ser rechazado por la Sala desde la mencionada perspectiva de la incongruencia omisiva de la sentencia de instancia. En relación el denunciado el vicio de incongruencia omisiva, y analizando por todas la reciente STC 8/2004, de 9 de febrero, podemos obtener las siguientes conclusiones:

1. Que la incongruencia omisiva «sólo tiene relevancia constitucional cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia».

2. Que existe un mecanismo para llevar a cabo la comprobación de la expresada denegación, ya que la misma «se comprueba examinando si existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes, sin que quepa la verificación de la lógica de los argumentos empleados por el Juzgador para fundamentar su fallo (SSTC 118/1989, de 3 de julio, FJ 3; 82/2001, de 26 de marzo, FJ 4)».

3. Que es doctrina consolidada «que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva» [desde la temprana STC 20/1982, de 5 de mayo, FJ 2, hasta las más próximas SSTC 158/2000, de 12 de junio, FJ 2; 309/2000, de 18 de diciembre, FJ 6; 82/2001, de 26 de mayo, FJ 4; 205/2001, de 15 de octubre, FJ 2; 141/2002, de 17 de junio, FJ 3); y también del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Sentencias Ruiz Torija c. España e Hiro Balani c. España, de 9 de diciembre de 1994)].

4. Que «tales supuestos no pueden resolverse de manera genérica, sino que es preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno (SSTC 1/2001, de 15 de enero, FJ 4; 5/2001, de 15 de enero, FJ 4), y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva».

5. Que «para ello debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas. Respecto de las alegaciones, y salvo que se trate de la invocación de un derecho fundamental (STC 189/2001, de 24 de septiembre, FJ 1), puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada de todas ellas, pudiendo bastar, en atención a las particulares circunstancias concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales. Respecto de las pretensiones, en cambio, la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo rigor, sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse, no ya que el órgano judicial ha valorado la pretensión, sino además los motivos de la respuesta tácita (por todas, STC 85/2000, de 27 de marzo, FJ 3)». Y,

6. Que tratándose la congruencia de una categoría legal y doctrinal, «la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables, alcanzando relevancia constitucional cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos o intereses legítimos sometidos a su jurisdicción, provocando una denegación de justicia (STC 169/2002, de 30 de septiembre, FJ 2)"». Pues bien, si se observa con detalle el contenido de la sentencia impugnada, como hemos señalado, en modo alguno podemos apreciar el vicio de incongruencia omisiva alegado; esto es, la sentencia no deja imprejuzgada la cuestión expuesta por la recurrente, relativa a la nulidad del Plan Parcial de precedente cita, sin que exista ausencia de respuesta a la pretensión anulatoria formulada respecto del mismo, ni desajuste alguno entre la citada pretensión anulatoria y la respuesta contenida en el fallo de la sentencia.

Así, debemos destacar como, en el párrafo 2º del Fundamento de Derecho Primero, la sentencia de instancia pone de manifiesto cual es el primer motivo de impugnación del Acuerdo aprobatorio del Plan Parcial, y que no es otro, en vía de recurso indirecto, que la nulidad de la Modificación Puntual 10/93 del PGOU, que sirve de sustento al Plan Parcial. A la vista de tal planteamiento la sentencia responde a la pretensión anulatoria del Plan Parcial impugnado y, para ello, argumenta --- como la Sala ya había hecho en múltiples ocasiones--- con los motivos utilizados para la anulación de la Modificación del PGOU (FJ 3º y 4º); insistiendo en el 5º ---como argumento complementario de la nulidad de la Modificación del PGOU--- en la infracción del artículo 125 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, al no haberse sometido ---la auténtica revisión--- al exigido trámite de información pública.

Mas tales argumentos no los proyecta la sentencia sobre la Modificación del PGOU, sino sobre el Acuerdo de aprobación del Plan Parcial, señalándose al respecto en el FJ 5º que, como antes hemos expresado, "determinada así la nulidad de la tan citada modificación puntual del PGOU, y como quiera que en ella está sustentado el Plan Parcial ahora impugnado, la única consecuencia jurídica posible será también la declaración de nulidad de este último, al no haberse acreditado su apoyo en otro válido".

Es pues, evidente, que la sentencia de instancia responde a la pretensión de nulidad del Plan Parcial, si bien utilizando al respecto los argumentos ya utilizados para declarar la nulidad de la Modificación del PGOU, que es lo determinante de la nulidad del mismo Plan Parcial.

En el segundo motivo de casación alegado, al amparo del artículo 88.1.d) de la LRJCA, por infracción de normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia, al aplicar, según se dice, indebidamente lo establecido en los artículos 126 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y 156 del Reglamento de Planeamiento, porque la alteración del Plan General de Ordenación Urbana de San Sebastián de los Reyes, tanto considerando exclusivamente la modificación puntual aprobada a que se refiere este proceso como conjuntamente con las demás modificaciones puntuales, objeto de impugnación en otros procesos, no afecta a la estructura general y orgánica del territorio, configurando un modelo territorial distinto, sino a concretas áreas, en las que se cambia la clasificación del suelo en virtud de la potestad de variar el planeamiento que tiene la Administración, por lo que no se trata, en contra de lo declarado en la sentencia recurrida, de una revisión de planeamiento general sino de modificaciones puntuales del mismo.

El presente recurso de casación es, pues, uno mas de los múltiples interpuestos por la Comunidad Autónoma de Madrid frente a otras tantas sentencias estimatorias de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, y que han sido resueltas por, entre otras, las sentencias de esta Sala y Sección de 14 (2) ---recursos nºs. 359/99 y 2144/99---, 19 ---recurso nº 2638/99--- y 20 (2) de mayo de 2003 ---recursos nºs. 2668/99 y 5352/99---, 16, 17 y 23 de junio de 2003 ---recursos nºs. 2676/99, 3010/99 y 5350/99---, y 30 de septiembre de 2003 ---recurso nº 3514/00---.

Si bien es cierto que anulada la modificación puntual del Plan General del que dimana la resolución administrativa recurrida en la instancia, esta resolución carece de apoyatura jurídica y se convierte, por sólo eso, en disconforme a Derecho, ello no obstante, no estará de mas reproducir lo dicho, entre otras, en las citadas sentencias de 14 de mayo ---recurso nº 359/99---, 16 de junio ---recurso nº 2676/99--- y 30 de septiembre de 2003 ---recurso nº 3514/00---.

"No existe infracción del artículo 156 del Reglamento de Planeamiento. (El artículo 126 del Texto Refundido no puede tomarse en consideración, ya que, si se refiere al Texto Refundido de 1992, se trata de un precepto declarado anticonstitucional por la STC 61/97, de 20 de Marzo; y si se refiere al Texto Refundido de 1976, es un precepto referido al sistema de compensación, que nada tiene que ver con la cuestión aquí debatida).

Las modificaciones operadas en el Plan General de San Sebastián de los Reyes (OP/1, OP/2 y OP/3) constituyen una auténtica revisión de ese Plan General y no meras modificaciones. En ellas se ha variado la clasificación de suelo en una extensión de 319'25 hectáreas, que de suelo no urbanizable de especial protección (la mayoría, y el resto suelo no urbanizable común) pasa a ser suelo urbanizable con uso de residencia (7.800 nuevas viviendas) y comercial, siendo ese suelo nuevo urbanizable mayor que el que total suelo urbanizable que proponía el Plan de 1985, y el porcentaje de incremento de usos para viviendas en las modificaciones OP/1 y OP/2 muy superior al previsto en el Plan de 1985. A ello se une la creación de un gran parque urbano de protección de la Dehesa Royal en las OP/1 y OP/2, la reestructuración de las infraestructuras en un gran pasillo al Norte de la OP/1, OP/2 y OP/3, la construcción de un ramal ferroviario para el servicio de la población de las OP/1, 2 y 3, la instalación de la estación terminal en la OP/3, y la creación de un gran parque lineal entre la autovía A-1 y los desarrollos urbanos de la OP/3.

Todo ello indica que nos encontramos ante una variación del modelo territorial del Plan General de 1985, aunque la ordenación modificada no afecte directamente a todo el término municipal, pues el modelo territorial de la clasificación del suelo, conforme a lo dicho, resulta modificado de raíz.

Así que esas modificaciones, tal como acertadamente dice la sentencia de instancia, debieron hacerse mediante una revisión, y no troceando el Plan General en varias modificaciones parciales, como se ha hecho".

En el tercer motivo de casación alegado, al amparo del artículo 88.1.d) de la LRJCA, por infracción de normas del ordenamiento jurídico, por cuanto la sentencia recurrida infringe lo establecido en los artículos 62, 64.1 y 66 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), considerando la indebida aplicación del primero (y, por tanto, la inexistencia de nulidad de pleno derecho), así como la de los otros dos, ya que el principio de conservación de los actos administrativos nos ha de llevar a un resultado distinto del determinado por la sentencia de instancia (nulidad del Plan Parcial) ya que ello supondría vulnerar el principio de seguridad jurídica establecido en el artículo 9.3 de la Constitución.

El motivo ha de ser rechazado pues esta argumentación es equivocada. Y lo es porque los Planes de Urbanismo tienen la consideración de disposiciones de carácter general ---por todas SSTS de 26 de junio de 1974, 27 de junio de 1975 y 6 de octubre de 1975---, de suerte que, por aplicación de los artículos 51, 52 y 62.2 de la LRJPA, resultan ser nulos de pleno Derecho (y no meramente anulables) cuando son contrarios a las Leyes o infringen el principio de jerarquía normativa, como en el presente caso ocurre con el Plan Parcial impugnado y anulado por la sentencia de instancia. Aquí, en efecto, el Plan Parcial impugnado era contrario al Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, pues éste exige que los Planes Parciales tengan su apoyo necesariamente en un Plan General (artículo 13), que, en este caso, por haber sido indebidamente modificado, era ineficaz, es decir, inhábil a esos fines. De forma que el Plan Parcial era nulo de pleno Derecho, y no podía ser convalidado, "al no haberse acreditado su apoyo en otro válido", tal como dijo la sentencia de instancia.

El vicio que aqueja al Plan Parcial impugnado no es el mismo que afecta al Plan General cuya Modificación ha sido anulada, ---a saber, su defectuosa tramitación como una puntual modificación---, sino el no tener un Plan General que le sirva de cobertura debido a su expresada nulidad. No se trata, por lo tanto, de una disposición (como en el caso del Plan General), sino de un Plan Parcial nulo de pleno Derecho por carecer del necesario soporte normativo. La aceptación de la tesis de la recurrente significaría dar por bueno (al menos como válido) un Plan Parcial que es nulo de pleno Derecho por infracción del principio de jerarquía normativa.

Obvias razones de seguridad jurídica, principio al que apela la recurrente, consagrado en el artículo 9.3 de nuestra Norma Fundamental, impiden admitir en nuestro Estado de Derecho que se aprueben y cobren existencia actos subordinados a normas nulas de pleno derecho. Admitir tal posibilidad implicaría necesariamente dotar de eficacia a dichas normas, ya que aprobar un acto subordinado a ellas constituye, en definitiva, una forma de ejecución de las normas nulas. Dicha posibilidad no puede ser admitida. Un plan, o normas subsidiarias de planeamiento, anuladas como fue la Modificación del PGOU de San Sebastián de los Reyes, devienen ineficaces y, por ello, inhábiles para servir de soporte a actos derivados de ellos, como ocurre con el Plan Parcial.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 600'00 euros, (artículo 139.3), a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.