STS, 20 de Abril de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 20 Abril 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Abril de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO por la Sala Tercera (Sección Tercera) de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de apelación nº. 7001/1991, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña María Dolores Girón Arjonilla (sustituida por el también Procurador Don Javier José de la Orden Gómez), en nombre y representación de "GANESH, S.A.", contra la sentencia dictada, con fecha 20 de diciembre de 1990, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso nº. 849/1989. Ha sido parte apelada LA GENERALITAT DE CATALUNYA, representada y defendida por su Letrado.
En el recurso contencioso-administrativo nº. 849/1989, la Sala de lo ContenciosoAdministrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictó sentencia, con fecha 20 de diciembre de 1990, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimamos el recurso interpuesto por la representación de la empresa GANESH, S.A. contra la resolución del Conseller de Cultura de la Generalitat de 19 de julio de 1989 y la desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la misma, de 13 de septiembre de 1989, que confirmamos íntegramente. No se hace especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales".
Contra la anterior sentencia ha interpuesto recurso de apelación nº. 7001/1991, la Procuradora de los Tribunales Doña María Dolores Girón Arjonilla, sustituida por Don Javier José de la Orden Gómez, en nombre y representación de GANESH, S.A. En su escrito de alegaciones, presentado en el R.G. del T.S. el día 26 de noviembre de 1991, suplica la Sala: "dicte sentencia por la que se anule la sentencia y resolución impugnada por los motivos expuestos en este escrito, y en caso de que la Sala estimase como dudosa la aplicabilidad del Derecho Comunitario, interpóngase conforme el art. 177 del Tratado recurso prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la C.E.E.".
Se ha opuesto al recurso de apelación el Letrado de la GENERALITAT DE CATALUNYA. En su escrito de alegaciones, presentado en el R.G. del T.S. el día 8 de enero de 1992, suplica a la Sala: "dicte sentencia desestimando la apelación y confirmando la sentencia apelada por ser ajustada a Derecho".
Mediante providencia de 27 de octubre de 1998 se señaló para votación y fallo del recurso el día 8 de abril de 1999, en cuya fecha tuvieron lugar ambos actos.
Fundamentos de Derecho de la sentencia apelada.- Se aceptan los fundamentos de derecho primero al cuarto de la sentencia apelada, que son del siguiente tenor literal:"
Mediante el presente recurso contencioso - administrativo se solicita por la recurrente Ganesh, S.A., la declaración de no estar ajustada a derecho la resolución de 19 de julio de 1989, del Conseller de Cultura de la Generalitat, por la que se revocaba la subvención de 25.000.000 de pesetas concedida a la citada empresa, recurso extensivo a la resolución de 13 de septiembre de 1989 por la cual se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la antedicha revocación.
Por Orden del Departament de Cultura de la Generalitat, de 8 de febrero de 1988 (DOG de 17 de febrero) se convocó concurso público para la concesión de subvenciones a largometrajes cinematográficos, cuyas bases se contenían en la propia Orden de convocatoria, y Ganesh, S.A., dedicada a la producción de películas cinematográficas, solicitó, al amparo de la citada normativa, una subvención equivalente al 25 por ciento del coste estimado como total de la producción. La Comisión técnica que valora las solicitudes de subvención a largometrajes, acordó proponer al Director General de Cinematografía, Video y Televisión que elevase la correspondiente propuesta de resolución aprobatoria de la concesión, concediendo a la solicitante un plazo de diez días para que manifestase expresamente la aceptación de la subvención y de todas las demás condiciones a la misma inherentes y que constaban en la Orden, a lo que la empresa solicitante respondió solicitando acogerse a la excepción prevista en la Orden del requisito de explotar la película exclusivamente en catalán en el territorio de Cataluña, petición que no fue acogida, a pesar de lo cual la solicitante aceptó en escrito presentado el 12 de mayo de 1988, la obligación de estrenar exclusivamente en versión catalana la película en el territorio de Cataluña, por lo que la subvención fue concedida, si bien la película fue exhibida en versión castellana.
Para determinar si la resolución impugnada se halla o no ajustada a derecho es preciso analizar la conducta de la empresa recurrente a la luz de las bases que contiene la Orden de convocatoria del concurso Público para la concesión de subvenciones a largometrajes cinematográficos, y la Base novena establece que la productora adjudicataria de una subvención se obliga, entre otras cosas, a explotar la película exclusivamente en su versión catalana en todo el territorio de Cataluña, condición esta que, aún siendo determinante de la concesión no de la subvención, fue abiertamente incumplida por la adjudicataria. El hecho de que se le denegase, antes de la resolución aprobatoria de la concesión, la posibilidad de acogerse a la excepción prevista en la misma base, -que prevé la exención de dicho requisito en aquellos casos excepcionales en que una película presente signos indiscutibles de indentidad cultural catalana pero por razones justificadas e inmanentes a la propia esencia del film el idioma utilizado sea mayoritariamente o totalmente otro distinto al catalán- es consecuencia de la discrecionalidad de la Administración a la hora de apreciar si la naturaleza del film le hace merecedor de acogerse a la excepción, más en la medida en que la subvención se condiciona al cumplimiento de determinados requisitos, estos han de ser cabalmente observados por la destinataria de aquella.
No puede eludirse la fiel observancia de las obligaciones que se imponen a la adjudicataria de la subvención tratando de interpretar el claro contenido de aquellas acudiendo a lo que establece la Base Primera,, cuando dice que "Esta convocatoria tiene por objeto impulsar la producción de largometrajes para consolidar la infraestructura del cine en Cataluña, propiciar su crecimiento y frenar la inmigración de los profesionales de esta industria que se ha ido observando en los últimos años" para reconducir tal interpretación, como pretende la recurrente, a fines no lingüísticos sino más bien relacionados con los profesionales de la cinematografía, pues es patente que la finalidad de la subvención, en cuanto técnica de dirección económica empleada por la Administración, no pretende en este caso otra cosa que, en la línea del artículo 3.3 de la Constitución y del artículo 23 de la Ley 7/1983, de la de 18 de abril, de normalización lingüística a Catalunya, estimular y fomentar la producción de cine en catalán.
Al no exhibir la película "El niño de la Luna" en versión catalana, la productora Ganesh, S.A. incumplió abiertamente el tenor literal de las Bases de convocatoria a las que expresamente mostró su conformidad, lo que determinó que, conforme al artículo 6 del Decreto número 458, de 18 de diciembre de 1981 (DOG de 21 de diciembre), se declarase la automática revocación de la subvención, sin que para ello haya de acudir, como alega la recurrente, al recurso de lesividad previsto en el artículo 110 LPA porque no se trata de un derecho subjetivo reconocido al administrado por el Departament de Cultura sino de un acto cuya plena eficacia queda resolutoriamente supeditado al cumplimiento de los requisitos que lo condicionan".
Fundamentos de Derecho de esta sentencia.-
Expuestos según un orden lógico jurídico, los motivos en que se funda este recurso de apelación son los siguientes: 1º) la arbitrariedad en que incurren los actos administrativos impugnados en la instancia por falta de motivación; 2º) la incongruencia omisiva de la sentencia al no examinar el argumento de la demanda sobre la incompatibilidad con el Derecho Comunitario (arts. 7, 48, 52, 56, 59 y 92 delT.C.E.E. y Directivas 63/607/CEE, 65/624/CEE y 68/369/CEE) de la obligación contenida en la Base 9 c) de la Orden del Departamento de Cultura de 8 de febrero de 1988, incompatibilidad que, siempre según la apelante, se desprende de las consideraciones recogidas en la Decisión de la Comisión de las Comunidades Europeas de 21 de diciembre de 1988; 3º) la improcedencia de la revocación acordada toda vez que la película subvencionada cumple las finalidades de la Orden de convocatoria; y 4º) la desviación de poder en que ha incurrido la actuación administrativa por haberse revocado la subvención con un fin distinto del previsto por el ordenamiento jurídico.
Las resoluciones administrativas objeto del recurso seguido ante el Tribunal de instancia están suficientemente motivadas. La revocación se funda en el incumplimiento de la obligación impuesta por la Base 9 c) ("explotar la película exclusivamente en su versión catalana en todo el territorio de Cataluña"). En contra de lo aceptado expresa e incondicionadamente por la sociedad apelante, la película fue exhibida doblada al castellano en el territorio de Cataluña, como acredita el acta de inspección obrante en el expediente administrativo (f. 8 bis). En los cuatro apartados de las consideraciones jurídicas de la resolución revocatoria originaria se exponen las razones por las que se llega a tal pronunciamiento, satisfaciéndose así de modo pleno cuantas exigencias impone el mandato legal de motivar los actos administrativos limitativos de derechos subjetivos o intereses legítimos (arts. 43.1a) LPA y 54.1a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre). La resolución revocatoria invoca el art. 6 del D. Autonómico 458/1981, de 18 de diciembre, regulador de la concesión de las subvenciones previstas en el presupuesto de la Generalidad de Cataluña. Dice ese precepto que "el incumplimiento por el adjudicatario del destino o finalidad por la cual fue otorgada la subvención dará lugar a su revocación automática". No era preciso que aquellas consideraciones jurídicas se refirieran también a la inaplicación de la exención prevista en la propia Base 9 c). Habiendo solicitado la sociedad apelante el reconocimiento de dicha exención, ésta fue denegada expresamente por la Administración, aceptando aquélla con posterioridad estrenar exclusivamente en catalán en el territorio de Cataluña (f. 6 del expediente administrativo). Con otras palabras, habiendo admitido la apelante el no disfrute de la exención, ninguna razón reclamaba que el acto de revocación de la subvención incluyese entre sus motivaciones referencias a extremos que el peticionario y beneficiario de la subvención había previamente aceptado. Razonar en el sentido en que lo hace la sociedad apelante significa, lisa y llanamente, ir contra sus propios actos.
Para dejar sin efecto la subvención concedida y exigir la devolución de su importe no era legalmente procedente la previa declaración de lesividad del acto de concesión. La subvención quedó subordinada a la observancia por el beneficiario de determinadas condiciones, reservándose la Administración concedente la competencia para proceder a tal revocación en caso de incumplimiento de lo comprometido por quien recibió los fondos públicos. Tal competencia encuentra su reconocimiento en el artículo citado del D. autonómico 458/1981 e, implícitamente, en la Base 9 c) antes citada. En la actualidad, (ciertamente no en la fecha de los actos administrativos) y para el caso de subvenciones públicas cuya gestión corresponda al Estado (que no es el supuesto de este proceso) la obligación de reintegro de las cantidades percibidas por incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida viene exigida por el art. 81.9.c) de la Ley General Presupuestaria. Por último, las normas del Código Civil (arts. 647 y 1.124) sobre los efectos del incumplimiento en el supuesto de donaciones hechas con carga, modo o gravamen, y en el de las obligaciones recíprocas, juega en favor de la legalidad de la actuación administrativa.
Es cierto que la sentencia apelada no examinó los alegatos de la demandante sobre la vulneración del Derecho Comunitario que hemos citado en anterior fundamento de derecho. Abordamos ahora ese motivo de impugnación, que no conduce a la estimación del recurso. Por las siguientes razones: 1º) porque la Decisión de la Comisión de las Comunidades Europeas de 21 de diciembre de 1988 (relativa a las ayudas concedidas por el Gobierno griego a la industria cinematográfica para la producción de películas griegas) contempla unos supuestos de hecho, recogidos en su apartado I, distintos de los de este recurso, en el que no estamos, a diferencia de aquel supuesto, ante ninguna discriminación por razón de la nacionalidad ("regionalidad", como dice en sus alegaciones la Generalidad de Cataluña); 2º) porque esa misma Decisión reconoce textualmente (apartado II) que las ayudas a la cinematografía, dado el doble carácter económico y cultural de esta actividad, pueden acogerse a las excepciones previstas en la letra c) del apartado 3 del art. 92 del Tratado CEE con la condición, sin embargo, de que respeten todas las condiciones del Tratado, especialmente las relativas a la libre circulación de personas y a la libre prestación de servicios (arts. 7, 42, 52 y 59); 3º) porque no se ha acreditado en absoluto que la Base 9. c) conculque tales libertades, no estando fuera de lugar señalar, de un lado, que en la Decisión a que nos venimos refiriendo se recuerda que "la obligación de realizar una versión original de la película en griego responde a una preocupación legítima de proteger la lengua nacional" (apartado IV, párrafo 9º) y, de otro, que, en nuestro caso, la película puede ser doblada al castellano fuera del territorio de Cataluña; 4º) porque la consecuencia del planteamiento jurídico que lleva a cabo la apelante no sería la anulación del acto derevocación y mantenimiento simultáneo de la subvención percibida, sino la expulsión del ordenamiento jurídico de la Orden de convalidación de las subvenciones por su incompatibilidad con aquellas normas comunitarias, debiendo recordarse ahora que el art. 1.3 de la Decisión cuya aplicación analógica se invoca dispone que "si el Gobierno griego no cumpliera las obligaciones establecidas en el apartado II (del mismo artículo) las ayudas concedidas (después de la fecha que indica) serán ilegales y deberán ser suprimidas y reembolsadas", mostrándose así este alegato apelatorio como contrario e incompatible con la pretensión de que se deje sin efecto la sentencia que reconoce la conformidad a Derecho de los actos administrativos revocatorios de la subvención; y 5º) porque la Base 9.c) debe ser entendida como la expresión de un legítimo propósito de fomentar al propio tiempo la producción cinematográfica de largometrajes en el territorio de Cataluña y la difusión del conocimiento y uso de la lengua catalana dentro de idéntico ámbito territorial, lo que es conforme con el art. 3.3 de la CE, que recoge un "principio de especial respeto y protección" de, entre otras, la lengua catalana, y con el art. 23 de la Ley 7/1983, de Normalización Lingüística de Cataluña, y no se opone al Derecho Comunitario, que considera compatibles con el mercado común "las ayudas destinadas a promover la cultura cuando no alteren las condiciones de los intercambios y de la competencia en la Comunidad en contra del interés común", alteraciones que no se producen, a juicio de esta Sala, en el caso que enjuiciamos, en el que no se plantea un problema de interpretación del Derecho Comunitario que este Tribunal no pueda resolver por sus propios medios, razón por la cual, respondiendo así a la pretensión que se deduce en el suplico de las alegaciones de la apelante, no procede el planteamiento de la cuestión prejudicial regulada por el art. 177 del TCEE, (SSTS de 6 de febrero y 27 de abril de 1998).
Partiendo de la doble finalidad que la Orden de convocatoria se propone alcanzar - cuya legitimidad acabamos de afirmar, como también la hemos afirmado en anteriores sentencias de esta misma Sala, entre ellas, las de 25 de marzo y 2 de junio de 1998- podemos rechazar tanto el alegato sobre la improcedencia de la revocación por realización de los objetivos propios de la subvención como el referente a la existencia de un supuesto de desviación de poder. Se ha revocado porque el beneficiario incumplió una de las obligaciones contraidas. Al actuar así, la Administración ha ejercido sus potestades para fines que el ordenamiento jurídico ampara. No aprecia la Sala que nos hallemos ante un acto aparentemente ajustado a la legalidad, pero que en el fondo persiga un fin distinto del interés público querido por el legislador, que en esto consiste la desviación de poder (arts. 106.1 CE, 40.2 y 48.1 LPA, 53.2 y 63.1 de la Ley 30/1992, 83.3
L.J. de 1956 y, entre otras, la STS de 16 de junio de 1997). Por el contrario, los órganos competentes de la Administración autonómica, apreciando correctamente la concurrencia del presupuesto de hecho previsto en el D. autonómico 458/1981, de 18 de diciembre, han resuelto conforme a lo que en ese precepto se establece. De no haberlo hecho así, consintiendo que el beneficiario retuviese la subvención no obstante el incumplimiento de las condiciones a que aquélla estaba sometida, se estaría en presencia de una actuación disconforme con el sistema normativo que hemos dejado expuesto en el fundamento de derecho tercero de esta sentencia.
No procede la imposición de costas por no apreciarse mala fe o temeridad.
En atención a tolo lo expuersto, en nombre de Su Majestad El Rey,
Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña María Dolores Girón Arjonilla, sustituida por el también Procurador Don Javier José de la Orden Gómez, en nombre y representación de GANESH, S.A., contra la sentencia dictada, con fecha 20 de diciembre de 1990, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso nº 849/1989, sentencia que declaramos ajustada a Derecho, todo ello sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado y se insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. DON FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como SECRETARIA, certifico.
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