STS, 16 de Septiembre de 2002

En el recurso contencioso administrativo núm. 814/93 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional se dictó sentencia, con fecha 4 de junio de 1997, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "DESESTIMAMOS el recurso contencioso- administrativo interpuesto por DON Miguel , contra Orden del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 27 de abril de 1993, que estima en parte el recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de la Presidencia del Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario (IRYDA), de 17 de Junio de 1992, en el sentido de que se retrotraigan las actuaciones al mes de Mayo de 1992, momento en que se emitió informe por la Intervención General de la Administración del Estado denegando la subvención otorgada, anulándose la citada resolución, y, en consecuencia, se CONFIRMA la citada Orden del mencionado Ministro, de 27 de Abril de 1992, por ser ajustada a Derecho, en los extremos examinados".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de don Miguel , se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 24 de septiembre de 1997, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia que case y anule la recurrida y se pronuncie otra más ajustada a Derecho, en los términos que el recurrente interesa, de acuerdo con los motivos de casación que expone, "decretando al efecto todo lo demás que sea procedente en Derecho".

El Abogado del Estado formalizó, con fecha 8 de junio de 1998, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste y la confirmación de la sentencia recurrida.

Por providencia de 28 de junio de 2002, se señaló para votación y fallo el 10 de septiembre de 2002, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Mediante resolución de la Presidencia del Instituto Nacional de Reforma y Reforma y Desarrollo Agrario (IRYDA, en adelante), de fecha 17 de junio de 1992, se acordó dejar sin efecto la resolución de 29 de diciembre de 1989 y reclamar al recurrente, don Miguel , la devolución de 14.472.000 pts., cantidad fijada por la resolución de 14 de marzo de 1991, que también se dejaba sin efecto, como auxilio económico por inversiones colectivas en mejoras de fincas y adquisición de maquinarias.

Dicha resolución de la Presidencia del IRYDA fue recurrida en alzada por don Miguel alegando, en síntesis, que era nula de pleno derecho, en aplicación de lo establecido en el artículo 47.1. b) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA, en adelante) y por vulnerar el principio de seguridad jurídica reconocido en el artículo 9 de la Constitución, porque la Administración, sin previo expediente ni declaración de lesividad, después de existir un acto firme y definitivo, decide sancionar al recurrente con la devolución de la subvención concedida.

La Orden ministerial resolutoria del recurso de alzada, objeto directo de la pretensión de nulidad formulada en el proceso contencioso-administrativo, estima parcialmente dicho recurso administrativo y decide retrotraer las actuaciones administrativas al mes de mayo de 1992, momento en el que se emite el informe de la Intervención General de la Administración del Estado por el que "se recomienda al IRYDA, organismo encargado de la gestión y pago de las ayudas, iniciar los correspondientes expedientes para exigir el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas" por don Miguel al no haber cumplido una de las finalidades perseguidas por la legislación comunitaria y nacional aplicables, "consistente en racionalizar la ordenación y equipamiento de pastizales y pastos de montaña mediante la explotación colectiva de los mismos, toda vez que se ha [había] logrado evidencia de que no se trata de una inversión colectiva".

En la breve demanda formulada ente el Tribunal de instancia se aduce la necesidad de la declaración previa de lesividad, antes de acudir al expediente de reintegro de la subvención percibida, porque la Administración había concedido ésta de forma definitiva al recurrente con base en la documentación aportada, que había sido considerada suficiente para entender cumplida la finalidad perseguida por la subvención. Se solicita, por tanto, la nulidad de la Orden ministerial resolutoria del recurso de alzada que había acordado, en los términos expuestos, que se "retrotraigan las actuaciones" porque la Administración no puede ir contra sus propios actos.

La sentencia de instancia desestima la pretensión actora porque la subvención es un negocio jurídico modal en el que el reintegro o devolución [de lo percibido en tal concepto] no es sino la consecuencia del incumplimiento por el beneficiario de la carga jurídica con que se otorga la subvención, citando al efecto el artículo 81, apartados 9 y 10, de la Ley General Presupuestaria (LGP, en adelante).

Frente a dicha sentencia se formula el presente recurso de casación basado en seis motivos; todos ellos al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante).

El primero, por infracción del artículo 1 LJ, en relación con el artículo 647 del Código Civil (CC, en adelante), en cuanto que admitiendo [la Administración], en resolución de 2 de abril de 1991, que el recurrente, don Miguel , había cumplido todas las condiciones del contrato, no se tiene en cuenta dicha resolución [por la sentencia recurrida] como acto administrativo plenamente válido.

El motivo se argumenta señalando que pese admitir como hecho probado [la sentencia de instancia] que el día 2 de abril de 1991, el Presidente del IRYDA considera cumplida en la forma en que se ha realizado la inversión la finalidad que se perseguía, sin embargo con cita implícita del artículo 647 CC entiende que existe una donación modal, sin hacer el más mínimo estudio de la citada resolución, pareciendo que se la priva del carácter de acto administrativo que tiene.

Con el referido desarrollo argumental parece, más bien, reprocharse a la sentencia un vicio de incongruencia omisiva o de incongruencia interna que debió hacerse valer por la vía casacional que proporciona el artículo 95.1.3º LJ: "infracción de las normas reguladoras de la sentencia". En todo caso, el Tribunal de instancia no parece mantener en su sentencia un criterio sobre el acto administrativo contrario a lo establecido en el artículo 1 LJ. Lo que de manera implícita parece subyacer en la argumentación de la sentencia que se revisa no es que la resolución administrativa de 2 de abril de 1991 no sea un acto administrativo, sino que tal acto administrativo no tiene el significado que pretende el recurrente. Pese a su manifestación literal, no sería el de reconocimiento de haberse cumplido definitivamente la finalidad o carga con que la subvención se otorga, sin posibilidad de una ulterior comprobación por parte de la Administración, sino la de la reducción de la cuantía de la subvención inicialmente asignada de conformidad con la certificación de la Consejería de Agricultura de la Junta de Extremadura. Pero, en todo caso, cualquiera que sean las dudas interpretativas, nada obsta a que, como resulta de la propia sentencia de instancia, se hicieran valer los argumentos sobre el significado y alcance de la resolución administrativa de 2 de abril de 1991 en el expediente que había de tramitarse como consecuencia de la estimación parcial del recurso de alzada.

Los motivos de casación alegado bajo los ordinales segundo y tercero son, uno, por infracción del artículo 110 LPA, en relación con la STS de 14 de abril de 1990, y, otro, por infracción del artículo 109, en relación 47.1.c) y 110, todos ellos de la LPA, y el artículo 22.10 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado en cuanto que, de una parte, la sentencia de instancia no considera necesaria y previa la declaración de lesividad y ulterior impugnación ante la Jurisdicción Contencioso- administrativa para dejar sin efecto la subvención de que se trata, y, de otra, la resolución de 27 de abril de 1993 se había dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para dejar sin efecto la resolución de 2 de abril de 1992.

En el desarrollo argumental del motivo segundo se vuelve a mencionar la indicada resolución de 2 de abril de 1991 y se reproduce el primero de sus puntos que literalmente dice: "considerar cumplida en la forma que se ha realizado la inversión, la finalidad perseguida". Según la representación procesal del recurrente, dicho acto administrativo contiene una verdadera declaración de derechos a favor de éste, puesto que supone la afirmación de que se ha realizado la inversión y cumplido la finalidad perseguida, por lo que, en todo caso, para su anulación era preciso observar lo dispuesto en el citado artículo 110 LPA. Y en el desarrollo argumental del motivo tercero se señala que se trata de un motivo subsidiario del anterior "toda vez que la tramitación exigida en los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo (1958) es de diferente naturaleza y habida cuenta que en el caso que nos ocupa se ha prescindido total y absolutamente, al menos de dictamen previo y favorable del Consejo de Estado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22.10 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que exige consulta previa a la Comisión Permanente de Consejo de Estado cuando se trata de la revisión de actos administrativos".

Se trata, pues, de motivos íntimamente relacionados porque parten de una misma premisa consistente en la existencia de un acto administrativo declarativo de derecho que se ha revocado sin seguir el procedimiento legalmente establecido al efecto, por lo que son susceptibles de un tratamiento conjunto.

La tesis mantenida por el recurrente en ambos motivos no puede compartirse. En primer lugar, porque contempla aisladamente uno de los puntos de la resolución administrativa invocada, sin tener en cuenta el procedimiento y condicionamiento con que se otorga la subvención de que se trata.

En efecto, la resolución reduce la ayuda económica, fijándola en la cifra de 14.472.000 pts y declara, "en lo demás subsistente el contrato inicial, que continuará por tanto en vigor con las modificaciones que se esteblecen en este documento". Y, dentro de las estipulaciones generales, se establece el mecanismo para la entrega de la cantidad, la ulterior inspección y, en su caso, el reintegro o devolución del capital por incumplimiento. Así, según tales previsiones, una vez efectuadas las inversiones necesarias para la percepción de las cantidades correspondientes, el propietario lo había de comunicar obligatoriamente por escrito a la Comunidad Autónoma. Esta, previas las visitas de inspección, informes y exigencias de documentación había de expedir las correspondientes certificaciones o liquidaciones y el IRYDA procedía al correspondiente abono. Pero ello sin perjuicio de la ulterior inspección de la que podía resultar acreditado que no se había cumplido la completa realización de las inversiones o que el peticionario no había mantenido el correcto estado de funcionamiento de las inversiones durante cinco años a que también se había comprometido en virtud de las condiciones particulares del otorgamiento, en cuyo caso el peticionario podía resultar obligado al reintegro de las cantidades percibidas.

Por tanto, no cabe atribuir a la resolución de 2 de abril de 1991 otro significado ni eficacia que el que resultaba de las previsiones o condiciones con que se otorgaba la subvención y en cuyo ámbito se inscribe, de manera que no puede suponer un reconocimiento definitivo e incondicionado de un derecho que excluyera la inspección de las inversiones a que se supedita el otorgamiento de la ayuda económica contemplada.

En segundo lugar, es reiterada doctrina de esta Sala (SSTS 20 de junio de 1997 y 20 de abril de 1999, entre otras) que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por recurrente en el actuación de éste. Las cantidades que se otorgaron al beneficiario estaban vinculadas al pleno cumplimiento de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla.

Por consiguiente, no puede considerarse que estemos ante un acto revocatorio de otro declarativo de derecho sin seguir el procedimiento establecido que supone la previa declaración de lesividad, como sostiene el recurrente, sino simplemente ante el cumplimiento de una condición resolutoria o ante las consecuencias de la inobservancia de los requisitos a los que precisamente se supeditaba el otorgamiento de la subvención. O, dicho en otros términos, para dejar sin efecto la subvención concedida y exigir la devolución de su importe por incumplimiento de la finalidad para la que se otorgó o por la que se otorgó no era legalmente necesaria la previa declaración de lesividad del acto de concesión. La subvención quedó subordinada a la constatación de la observancia por el beneficiario de determinadas condiciones, reservándose la Administración concedente la competencia para proceder a tal revocación en caso de incumplimiento de lo comprometido por quien recibió los fondos públicos o en el supuesto de que la inversión realizada no se adecuara a la esencia y finalidad de lo que se subvencionaba.

Conclusión a la que también se llega tanto sobre la base del artículo 81.9 de la Ley General Presupuestaria, en la redacción dada por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1991, según el cual procede el reintegro de las cantidades percibidas por: el incumplimiento de la obligación de justificación [apartado a)] y por el incumplimiento de las finalidades para la que la subvención fue concedida [apartado c)]; como sobre la base de lo dispuesto en las normas del Código Civil (arts. 647 y 1.124) en relación con los efectos del incumplimiento en el supuesto de donaciones hechas con carga, modo o gravamen, y en relación con el incumplimiento de las obligaciones recíprocas; régimen jurídico juega en favor de la legalidad de la actuación administrativa.

En el cuarto motivo se mantiene la infracción de los actos propios, al no atenerse la sentencia de instancia a la jurisprudencia aplicable representada por las sentencias de 5 y 25 de octubre de 1995 y 10 de febrero y 17 de mayo de 1988, entre otras.

En el desarrollo argumental se insiste en invocar la resolución de 2 de abril de 1991 y se alude al significado que la doctrina de los actos propios tiene en el ámbito del Derecho Administrativo.

Pero este motivo tampoco puede ser acogido porque la tesis sustentadora de este motivo adolece, en su premisa, de la misma debilidad que los anteriores motivos ya rechazados. Es más puede decirse que se trata de la misma premisa. Esto es, atribuye a la resolución de 2 de abril de 1991 una trascendencia o eficacia que no tiene. Como ha quedado expuesto, dicha resolución reconoce, conforme a las estipulaciones generales del otorgamiento, el cumplimiento de las finalidades o la realización de la inversión, después de la intervención de la Administración de la Comunidad Autónoma, para la fijación definitiva de la cantidad con que se subvenciona al peticionario y para la consecuente entrega de la misma, pero no comporta ni la renuncia a la ulterior inspección para la comprobación prevista en el mismo otorgamiento ni el olvido de las demás exigencias contempladas en el condicionamiento de la subvención, como es, por ejemplo, el compromiso del peticionario al mantenimiento en correcto estado de funcionamiento de las inversiones durante cinco años siguientes a la realización de las mismas.

Además, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos que sean realmente declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley (arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos.

En definitiva, sobre la base de la doctrina expuesta no puede acogerse el motivo de casación esgrimido por dos razones. En primer lugar, porque el "acto propio" de la Administración que invoca el recurrente no tiene el sentido que éste le atribuye. Y, en segundo lugar, porque ni siquiera podía decirse que fuera legítima la confianza que se deposita en un acto o precedente que resultaba contrario a norma imperativa si se entendía que implicaba la renuncia de la Administración a la comprobación del efectivo cumplimiento y mantenimiento de las inversiones para las que se otorga la subvención.

El Quinto motivo es por infracción del artículo 24.1 de la Constitución que reconoce el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, porque, según el recurrente, la sentencia de instancia se limita a la desestimación del recurso sin fundamentación de naturaleza alguna.

El motivo no puede ser acogido, pues la sentencia de instancia razona el rechazo de la pretensión actora atendiendo, de una parte, a la naturaleza de la subvención como negocio jurídico modal y a lo establecido en el artículo 81.9 y 10 de la Ley General Presupuestaria lo que hace que no pueda considerarse el acto administrativo contemplado como un acto de reconocimiento [incondicionado] de derecho subjetivo, y, de otra, a que el defecto apreciado en el procedimiento es lo que determina la anulación de la inicial resolución impugnada en vía administrativa y la retroacción del expediente al momento en que se produce dicho defecto. Esto es, existe una ratio decidendi explícita en el fallo que resulta así motivado, con lo que se cumple, en este extremo, la exigencia derivada del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que reconoce el artículo 24.1 de la Constitución.

El último de los motivos, ordinal sexto, es por infracción del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988 porque, según el recurrente, no procede el reintegro de las cantidades percibidas ya que no se dan ninguno de los supuestos contemplados en dicho texto normativo, si se tiene en cuenta que la resolución de 2 de abril de 1991 considera cumplidas las obligaciones exigidas para su otorgamiento.

Una vez más hemos de señalar que las condiciones que dicha resolución declara cumplidas son las que se requiere para la liquidación o fijación de la cuantía de la subvención y para la efectiva entrega de la correspondiente cantidad, pero no la observancia de "la completa realización" de las inversiones, después de la inspección que se practique, y menos el correcto estado de su funcionamiento durante cinco años cuyo incumplimiento, como condición particular del otorgamiento, también determinaría la obligación de reintegro según la estipulación general decimoquinta.

Pero es que, además, el acto administrativo impugnado en el proceso seguido en instancia que es el que confirma la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional recurrida en casación no acuerda el reintegro o devolución de la subvención, sino tan sólo que se retrotraigan las actuaciones al mes de mayo de 1992, momento en el que se emite el informe de la Intervención General de la Administración del Estado. Y será después de sustanciado el correspondiente procedimiento cuando se determine si procede dicho reintegro por incumplimiento de las condiciones con que otorgó la ayuda económica. O, dicho en otros términos, lo que rechaza la sentencia de instancia es que no pueda siquiera seguirse el procedimiento para determinar la procedencia de la devolución porque la Administración haya declarado irreversiblemente el cumplimiento definitivo del condicionamiento impuesto.

Los razonamientos expuestos justifican la desestimación de todos los motivos de casación aducidos y obligan a declarar no haber al recurso de casación interpuesto, con expresa imposición de las costas a la parte que recurre en casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,