STS, 24 de Septiembre de 2013

PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó en fecha 31 de marzo de 2010, en su Recurso Contencioso- administrativo 4855/2003 , por medio de la cual se estimó parcialmente el recurso interpuesto por Dª. Jacinta contra el Acuerdo plenario, adoptado en sesión de 12 de mayo de 2003, del AYUNTAMIENTO DE XINZO DE LIMIA por el que se dio aprobación definitiva al Plan General de Ordenación Municipal.

SEGUNDO .- En ese recurso, la actora pretendió, según resume la Sala de instancia en su Fundamento de Derecho Segundo, como pretensión principal que se anule en su totalidad el PGOM y el Acuerdo que lo aprobó; y, como pretensiones subsidiarias: 1ª) Que se declare la nulidad del PGOM en cuanto incluye tres convenios urbanísticos, y 2ª) Que se declare que el solar de su propiedad debe clasificarse en su totalidad como suelo urbano consolidado.

Con tal finalidad alegó, en apoyó de su pretensión principal, que se introdujeron modificaciones sustanciales tras la aprobación inicial sin abrir una nueva fase de información pública; la discordancia entre los objetivos fijados en la Memoria y las determinaciones finales del PXOM; que se introdujeron modificaciones como consecuencia de indicaciones contenidas en el informe de la Consejería que excedían de sus competencias; la insuficiencia del Estudio Económico-financiero; la incorporación extemporánea de unos convenios urbanísticos; y que dichos convenios vulneran los más elementales principios del derecho urbanístico.

La Sala de instancia, procedió, en primer término, a rechazar la solicitud de inadmisión del recurso invocada por la entidad "Cerámica Ginzo , S. L." ---quien alegó defectos en la formulación de la demanda---, que motivó en que "(...) el defecto legal en el modo de proponer la demanda no figura entre las causas de inadmisión del recurso contencioso-administrativo que enumera el artículo 69 de la Ley jurisdiccional . En todo caso, la demanda contiene una relación de hechos, invoca determinados preceptos jurídicos y realiza unas peticiones concretas, por lo que cumple con lo exigido en el artículo 56.1 de dicha Ley . Por ello lo alegado al respecto en la contestación de "Cerámica Ginzo , S.l." tiene que ser desestimado" .

A continuación procedió a examinar los motivos de impugnación antes aludidos, estimando parcialmente el recurso, en síntesis, por las siguientes razones:

1. La alegada nulidad por introducir en la aprobación provisional modificaciones de las previstas en el artículo 85.6 de la Ley 9/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Galicia ---es decir, que significaron un cambio sustancial del documento inicialmente aprobado por la adopción de nuevos criterios respecto a la clasificación y calificación del suelo, cambio que se produjo, según sus alegaciones, porque desparecieron nueve de las trece áreas de suelo urbano no consolidado inicialmente previstas, que ocupaban una superficie total de 700.372 m2, y de cuyo desarrollo resultarían 363.809 m2 de zonas verdes y espacios libres así como 142.435 m2 de viales y aparcamientos---, es rechazada por las razones que recoge en el Fundamento de Derecho Tercero, al entender la Sala de instancia que "(...) Esta alegación no puede ser acogida, pues las áreas de suelo urbano consolidado (sic) inicialmente previstas se convierten en la aprobación definitiva en suelo urbanizable, por lo que en ellas, una vez ejecutados los correspondientes planes de desarrollo, existirá la ciudad, las zonas verdes, espacios libres y viales y aparcamientos cuya desaparición lamenta la recurrente en su demanda, pero con la particularidad de que todos estos últimos serán mayores, pues el PGOM litigioso fue aprobado por el Ayuntamiento de Xinzo de Limia al amparo de lo establecido en la primera de las opciones indicadas en la Disposición transitoria tercera de la Ley 9/2002 , por lo que resulta de aplicación lo previsto en su Disposición transitoria primera ; lo que determina que al suelo urbanizable se le apliquen íntegramente las previsiones de la Ley 9/2002 , ya que el anterior planeamiento municipal, al ser del año 1985, no estaba adaptado a la Ley 1/1997, y por lo tanto los límites de sostenibilidad y las normas de calidad de vida de los artículo 46 y 47 de aquélla. En consecuencia no cabe hablar de la alteración fundamental del modelo territorial elegido, de las líneas y criterios básicos del plan y de su propia estructura, o de que el aprobado definitivamente aparezca como distinto del que lo fue inicialmente, que es lo que exige la doctrina jurisprudencial, elaborada sobre preceptos de la normativa estatal de igual contenido que el artículo 85.6 de la Ley 9/2002 , para que quepa hablar de la modificación que denuncia la recurrente ( SSTS de 25-10-2006 , 28-12-05 , 20-9-05 , 27-4-05 , 26-1-05 , 13-10-99 , 27-4-99 y 19- 9-98)".

2. La contradicción entre las determinaciones finales del planeamiento y los objetivos fijados en la Memoria ---que la demandante apoyó en que estos objetivos y las soluciones que figuraban en su versión inicial no se modificaron ni en una coma--- y la extralimitación competencial de la Administración autonómica respecto de la clasificación del suelo, es, también, rechazada por las razones que recoge en el Fundamento de Derecho Cuarto, al considerar la Sala de instancia que "(...) Lo cierto es que la Memoria justificativa se concretan los objetivos perseguidos respecto a las distintas clases de suelo - urbano, urbanizable, de núcleo rural y rústico- y ninguno de los que indican en los correspondientes apartados se contradice con las determinaciones que el PXOM establece. Por ello tampoco esta alegación de la demanda puede ser acogida. Y lo mismo hay que decir en cuanto a la que se refiere a la supuesta falta de competencia de la Administración autonómica para informar sobre la improcedencia de que se clasificasen determinados suelos como urbanos, lo que dio lugar a la referida supresión de nueve áreas de suelo urbano no consolidado, pues le compete el control de los aspectos reglados de un plan general ( SSTS de 16-2- 98 y 25-10-95 ) y, como la propia parte actora sostiene en otro lugar de su demanda, la clasificación de un suelo como urbano, si lo es, o su no clasificación como tal, si no lo es, es uno de los aspectos reglados del planeamiento ".

3. La alegada insuficiencia del Estudio Económico Financiero (EEF) es igualmente rechazada por las razones que la Sala indica en el Fundamento de Derecho Quinto, ya que partiendo del contenido previsto en el artículo 60.3 de la Ley 9/2002, de 14 de marzo, para el EEF , conforme al cual los planes generales de ordenación municipal han de contener una evaluación del coste de ejecución de los sistemas generales y de las actuaciones previstas, con indicación del carácter público o privado de la iniciativa de financiación, justificando las previsiones que hayan de realizarse con recursos propios del ayuntamiento y que en el supuesto de que se atribuya la financiación a administraciones o entidades públicas distintas del municipio deberá acreditarse su conformidad, concluye que "(...) En el Estudio del PXOM litigioso se valora la ejecución de las zonas verdes y espacios libres, de sistemas generales o locales, de la red viaria, de los servicios, de los edificios dotacionales y de las expropiaciones en él previstos, y se hace una previsión de los futuros ingresos municipales partiendo de los datos de cuatro anualidades pasadas, con lo que se cumplen las exigencias legales en un principio referidas. Es cierto que no figura en el PXOM la conformidad expresa de otras Administraciones a las que se atribuyen aportaciones; pero la cooperación económica del Estado y de las Diputaciones Provinciales con las corporaciones locales es una obligación recogida, respectivamente, en el Real Decreto 1.328/97 (en la fecha en la que se aprobó el PGOM litigioso) y en el artículo 36 de la Ley de Bases de Régimen Local . En cuanto a la Xunta de Galicia, su informe favorable a la aprobación del PXOM supone su conformidad implícita con la financiación que le imputa. La documentación remitida por dichas Administraciones sobre las inversiones realizadas en el municipio antes y después de la aprobación del plan, que obra en el recurso Nº 5028/2003, corrobora esa conformidad. Por ello no cabe acoger lo alegado por la recurrente sobre el Estudio Económico-financiero ".

4. La incorporación extemporánea de convenios urbanísticos es examinada y rechazada en el Fundamento de Derecho Sexto, al considerar la Sala que "(...) la previsión de esos convenios en el artículo 41.1 de la Ley 1/1997 en relación con el avance del plan no excluía la posibilidad de su concertación en otros momentos. Es en el artículo 235 de la Ley 9/2002 en el que se establece la obligación de suscribir los convenios urbanísticos de planeamiento con anterioridad a la fase de información pública y de someterlos a ésta. Pero, como antes se indicó, el plan que se impugna fue aprobado por el Ayuntamiento de Xinzo de Limia al amparo de lo establecido en la primera de las opciones indicadas en la Disposición transitoria tercera de la Ley 9/2002 , y por lo tanto no le son de aplicables las normas de tramitación de esta Ley ".

5. La alegación sobre el contenido ilegal de los convenios urbanísticos incorporados al PGOU es examinada en el Fundamento de Derecho Séptimo, partiendo de la premisa previa de que la posible ilegalidad de los convenios "(...) no podría dar lugar a la anulación de todo el plan sino a la de dicha incorporación y a la de las determinaciones de ella derivadas. Por lo tanto debe ser rechazada la pretensión principal de la demanda" , y, examinando ya la pretensión subsidiaria que afecta a tres convenios urbanísticos, la Sala rechaza la ilegalidad del tercero de ellos, el suscrito con el Sr. Carlos "(...) porque no se explica por qué es contrario a derecho, y el informe pericial aportado para avalar lo sostenido en la demanda no se refiere a él." , estimando en cambio las pretensiones de la demandante sobre los otros dos convenios, pues según razona la Sala "(...) las fotografías unidas a los autos ponen claramente de manifiesto que los terrenos incluidos en la antigua área de reparto Nº 13 tienen una urbanización deficiente, lo que hace necesario un verdadero proceso de urbanización, y su comparación con lo que aparece en los planos de ordenación Nº 40, hojas 9 y 11, hace patente que la urbanización existente es totalmente distinta de la prevista en el plan, por lo que no les corresponde la calificación de suelo urbano consolidado de acuerdo con lo establecido en el artículo 12 de la Ley 9/2002 , que es la norma a aplicar por las razones antes expresadas. La entidad de las obras de urbanización incluidas en el proyecto aprobado con posterioridad ratifica tal conclusión. La estimación de la nulidad de dicha incorporación por la causa indicada hace innecesario el examen de aquellas otras causas asimismo invocadas por la recurrente (infracción de los principios de legalidad, de interdicción de la arbitrariedad, del derecho a la información pública, de la necesidad de motivación, del principio de igualdad y desviación de poder)" .

6. Finalmente, en el Fundamento de Derecho Octavo la Sala examina y acoge la segunda de las pretensiones subsidiarias de la demanda ---el carácter de suelo urbano consolidado de toda la finca de la recurrente---, concluyendo que esta clasificación y categorización "(...) resulta de la documentación gráfica unida a los autos y es aceptado en el informe pericial aportado por el Ayuntamiento en la fase de prueba. Si el suelo es urbano el planificador no goza de discrecionalidad alguna para clasificarlo de otro modo, como reiteradamente ha declarado la Jurisprudencia ( SSTS de 2-11-05 , 12-9-05 , 27-4-04 y 17-11-03 ). Y si es consolidado, a su titular no se le puede imponer ninguna cesión -con la salvedad prevista en el artículo 19.b) de la Ley 9/2002 - ni la integración en polígono o área de reparto alguna para la equidistribución de beneficios o cargas, como se desprende de dicho artículo 19 y del 14 de la Ley 6/1998 , vigente cuando se aprobó el PXOM litigioso ".

TERCERO .- Contra esa sentencia "CERAMICA GINZO, S. L." ha interpuesto Recurso de casación en el que, al amparo del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), desarrolla dos motivos, si bien por Auto de esta Sala de 19 de mayo 2011 se acordó la inadmisión del motivo primero y la admisión del motivo segundo, siendo su enunciado el siguiente:

Motivo segundo , por quebrantamiento de las formas procesales y garantías, con la consiguiente indefensión, ya que, según se expresa, se ha vulnerado el artículo 21 de la LRJCA ya que, existiendo interesados ---en concreto las firmante de los convenios de D. Tomás y ocho más y la Comunidad de Bienes DIRECCION000 ---, no fueron llamados al proceso, lo que supone infracción del articulo 24 de la CE y del articulo 49 de la LRJCA según el cual el Juzgado debe citar a todas aquellas personas que pudieran verse afectos por el proceso de forma directa, añadiendo que, además, la sentencia infringe las normas de motivación de las resoluciones judiciales en relación con la apreciación de la prueba, ya que se basa para concluir el carácter no urbano de los terrenos en fotografías incorporada al informe pericial ---sin concretar a qué fotografía se refiere--- lo cual resultaba insuficiente al carecer de la naturaleza de prueba pericial por incumplir los requisitos del articulo 335.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ) ---pues el perito no prestó juramento de objetividad--- y fundarse la Sala en el articulo 12 de la Ley 9/2002, de 14 de marzo , entrando así en contradicción con lo anteriormente declarado de que el PGOM impugnado se tramita conforme a las disposiciones de la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia, Ley ésta que resultaba aplicable porque el convenio se firmó el 26 de septiembre de 2001, antes de la Ley 9/2002, de 14 de marzo.

CUARTO .- Procede examinar, en primer lugar, la pérdida de objeto del recurso invocada por la parte recurrida en su escrito de oposición y que fundamenta en que la Sala de instancia también dictó otra sentencia, en la misma fecha de 31 de marzo de 2010, en su Recurso Contencioso-administrativo 5028/2003 , con idéntico fallo, ya que anuló los dos convenios urbanísticos suscritos el 26 de septiembre de 2001: 1) el suscrito con la entidad Cerámica Ginzo S. L., y 2) el suscrito con D. Tomás y otros, en relación con parte de los terrenos incluidos en la antigua Área de Reparto nº 13; y esa ---otra--- sentencia ha devenido firme ya que por Auto de esta Sala de 30 de junio de 2011, dictado en el Recurso de Casación 6517/2010 , se ha inadmitido el recurso de casación interpuesto por Cerámica Ginzo S. L. contra aquella que, por ello, ha devenido firme.

Efectivamente, en el Auto de esta Sala de 30 de junio de 2011 se resolvió "Declarar la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil CERÁMICA GINZO, S. L. contra la Sentencia de 31 de marzo de 2010, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso número 5028/2003 ; resolución que se declara firme ", por lo cual la controversia se traslada a la posible pérdida de objeto del presente recurso alegada por el Ayuntamiento recurrido, que concurre como seguidamente razonamos.

1. La sentencia ahora recurrida tienen el mismo contenido que la declarada firme en el punto concreto en que anulan las determinaciones del PGOM aprobado definitivamente el 12 de mayo de 2003 en cuanto incorpora la ordenación prevista de esos dos convenios. Estamos por tanto ante la anulación parcial del PGOM en cuanto afecta únicamente al ámbito territorial incluidos en los dos convenios.

2. Disponiendo el PGOM de la naturaleza de disposición general, la cuestión se traslada a los efectos que produce en los recursos pendientes la adquisición de firmeza de sentencias que anulan esa misma disposición, bien en su totalidad, o en una parte, como es el caso que ahora enjuiciamos.

3. Es consolidada la jurisprudencia de esta Sala conforme a la cual se procede la terminación del proceso pendiente por pérdida de objeto, toda vez que la firmeza de sentencia anulatoria de una disposición general comporta la expulsión del ordenamiento jurídico de la ordenación urbanística cuya nulidad ha sido declarada por los Tribunales, de manera que carece de sentido que, por la vía de enjuiciar el contenido de la sentencia aquí impugnada en casación, entremos a pronunciarnos sobre la legalidad de una determinación de un instrumento de planeamiento ---esto es, una disposición de carácter general--- que ya ha sido declarado nulo por sentencia firme y que, por tanto, ha quedado expulsado del ordenamiento jurídico.

A tal efecto debe recordarse que, como hemos señalado reiteradamente, las sentencias firmes, al margen de las exigencias de la cosa juzgada, cuando anulan una disposición general tienen efectos generales ( artículo 72.2 de la LRJCA ), de manera que carece de interés abundar o insistir en una nulidad ya declarada; y, desde luego, resultaría nocivo para la seguridad jurídica contradecir o alterar lo ya declarado por sentencia firme. (Entre otras, SSTS de 14 de abril de 2011, RC 3615 / 2007 ; 11 de diciembre de 2012, RC 1323/2010 y 11 de enero de 2013, RC 392/2010 ).

QUINTO . - De conformidad con lo establecido en el artículo 139.2, segundo párrafo, de la Ley de la Jurisdicción , no procede la imposición de costas al no resultar necesario resolver sobre el fondo del asunto, dadas las circunstancias expuestas.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. Que DECLARAMOS LA PÉRDIDA SOBREVENIDA DE OBJETO del Recurso de Casación 4676/2010 interpuesto por la entidad "CERAMICA GINZO, S. L." contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 31 de marzo de 2010 (Recurso Contencioso-administrativo 4855/2003 ).

2. Que no imponemos las costas procesales causadas en casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.