STS, 27 de Abril de 2005
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2005:2624 |
| Número de Recurso | 3160/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 27 de Abril de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Abril de dos mil cinco.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el nº 3160 de 2002, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Rodolfo González García, en nombre y representación de Don Aurelio , contra la sentencia pronunciada, con fecha 20 de febrero de 2002, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo nº 524 de 1999, sostenido por la representación procesal de Don Aurelio contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sanlucar de Barrameda, de fecha 19 de abril de 1999, por el que se aprobó definitivamente el Plan Parcial SUP-JA-1 (La Jara).
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Ayuntamiento de Sanlucar de Barrameda, representado por su Letrado-Asesor.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó, con fecha 20 de febrero de 2002, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 524 de 1999, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso, declarando la corrección jurídica del Plan Parcial SUP-JA-1 (La Jara). Sin costas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «Un examen exhaustivo de las actuaciones llevadas a cabo y tramitación del Plan Parcial que nos ocupa, evidencia que se ha seguido escrupulosamente el procedimiento legalmente determinado en la elaboración de los Planes Parciales, arts. 136 y ss del RP, en relación con los arts. 127 y ss del mismo texto. Respecto de los defectos invalidantes que denuncia la parte actora, en concreto la falta de información pública tras la aprobación provisional a la vista del cambio de calificación de las parcelas K y M, hemos de convenir, como advierte el acuerdo impugnado que las alegaciones de la parte actora fueron efectuadas fuera de plazo, pero en todo caso resulta evidente que el proceso de elaboración de los planes es un proceso esencialmente dinámico que posibilita la participación activa de los ciudadanos en su formación y en la persecución del interés público. Como todo procedimiento, más cuando en su seno reviste especial trascendencia e importancia la participación ciudadana, es esencialmente abierto de suerte que la solución final tienda a asegurar el acierto de la decisión; por ello, los distintos trámites, sobre todo los de participación ciudadana y resto de organismos interesados, tienen por finalidad adaptar y asegurar que las previsiones originarias se ajustan a la legalidad y al interés público, resultando factible y hasta conveniente que durante el desarrollo del procedimiento se vayan introduciendo las correcciones y cambios que respondan a las expresadas finalidades y necesidades. En principio, por tanto, resulta natural al procedimiento de elaboración de los planes que se produzcan cambios entre lo aprobado inicialmente y lo aprobado definitivamente. Ahora bien, si tras la aprobación inicial se introducen modificaciones sustanciales, se prevé legalmente que se someta el Plan a una nueva información pública; art° 130 del texto referido: "si dichas modificaciones significasen un cambio sustancial en los criterios y soluciones del Plan inicialmente aprobado, se abrirá, antes de someterlo a aprobación provisional, un nuevo trámite de información pública y audiencia a las Corporaciones por los mismos plazos". "Modificaciones sustanciales" constituye un concepto jurídico indeterminado que es necesario definir en cada caso concreto. Para ello es necesario atender a la entidad de la modificación y a la finalidad perseguida con la información pública en relación con la modificación realizada. Si los Planes Parciales son el instrumento de planeamiento idóneo para el desarrollo urbanístico del suelo urbanizable o apto para urbanizar, con nivel de ordenación análogo a los planes generales para el suelo urbanizable programado, limitado, lógicamente, al desarrollo del sector concreto que comprende, y su finalidad es la ordenación detallada y completa de éste; y el objetivo del presente Plan Parcial, según la propia Memoria, es la ordenación detallada del sector SUP-JA-1, desarrollando el Plan General, tanto en su estructura espacial apoyándose en los sistemas generales, como en las determinaciones de usos e intensidades, asignando los usos pormenorizados, delimitando zonas en función de aquéllos, señalando las reservas de suelo para dotaciones y fijando el trazado y características de la red de comunicaciones y de las infraestructuras. Nos resulta evidente que el mero cambio de calificación de una parcela a otra, que se limita al simple cambio de uso, dejando igual la estructura general sobre la articulación de los sistemas generales, sin variar el esquema básico y manteniendo inalteradas las líneas y criterios básicos del Plan Parcial en desarrollo del Plan General (posteriormente examinaremos las determinaciones que al respecto recoge el PGOU), sin que ello suponga modificación de los usos globales, ni tampoco resulta afectado el aprovechamiento y la edificabilidad prevista, no merece la calificación de modificación sustancial, por lo que resultaba innecesario un nuevo trámite de información pública. Sin que pueda tener amparo jurídico la sorpresa, con la consiguiente indefensión, que según el actor le ha provocado la confianza de que las primitivas determinaciones en la aprobación inicial no irían a sufrir cambios, puesto que, como ya se ha dicho, las determinaciones de los planes durante el procedimiento de elaboración por su propia esencia son susceptibles de cambio luego no puede alegarse con éxito ni sorpresas ni indefensión, cuando la falta de alegaciones a los cambios no tiene otra causa que su propia voluntad o desinterés, más cuando, como se observa en este caso, deja pasar el plazo estatuido para hacer alegaciones tras la aprobación provisional».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del demandante presentó escrito ante la Sala de instancia solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 4 de abril de 2002, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Sanlucar de Barrameda, representado por su Letrado consistorial, y, como recurrente, Don Aurelio , representado por el Procurador Don Rodolfo González García, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en un solo motivo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por entender que la Sala de sentenciadora conculcó lo dispuesto en el artículo 130 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/78, ya que, tras la aprobación inicial del Plan Parcial SUP-JA-1 La Jara por el Ayuntamiento de Sanlucar de Barrameda, se introdujeron modificaciones sustanciales, cual fueron sustituir la calificación de la parcela K, con uso inicialmente de hostelería, atribuyéndole definitivamente un uso residencial unifamiliar adosado, mientras que las parcelas M y N, calificadas inicialmente de residencial unifamiliar adosado, se les agrupó en una sola y se le adjudicó el uso de hostelería, a pesar de que el Plan General de Ordenación Urbana había asignado concretamente la ubicación de dichos usos, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare que los terrenos propiedad del recurrente deben mantener la calificación de edificación unifamiliar adosada, que es la que apareció correctamente en el acto de aprobación inicial del Plan Parcial SUP-JA-1, La Jara, que es la que venía impuesta por el Plan General de Ordenación Urbana del municipio.
Admitido a trámite del recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal del Ayuntamiento de Sanlucar de Barrameda para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que no llevó a cabo, por lo que, mediante providencia de 24 de enero de 2005, se declaró caducado el expresado trámite, lo que se notificó oportunamente al citado Ayuntamiento, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 13 de abril de 2005, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,
A pesar de que en el único motivo de casación invocado se alega la infracción de lo dispuesto en el artículo 130 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, como defecto formal por falta de información pública, a pesar de haberse introducido modificaciones sustanciales en la aprobación definitiva del Plan Parcial, lo cierto es que se aduce también, aun sin citar precepto alguno como vulnerado, que el Plan General de Ordenación Urbana municipal contenía la determinación de los usos para las parcelas en cuestión que, respetados en la aprobación inicial, fueron alterados en la aprobación definitiva.
A ambas cuestiones, ya planteadas en la instancia, dio acertada respuesta la Sala sentenciadora, por lo que a ellas nos referiremos de forma sucinta.
En cuanto a la alteración de los usos previstos en el Plan General, de residencial unifamiliar adosado a hostelería en dos parcelas y a la inversa en otra, en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida se declara, y ello no lo discute el recurrente, que «en el apartado 2 del artículo 2.6 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana, la ordenación dada a sus respectivos ámbitos en el Plano de Calificación, Usos, Sistemas, Alineaciones y Rasantes tiene mero carácter orientativo, salvo que la ficha correspondiente determine otra cosa» y que «consta en la ficha correspondiente al desarrollo mediante actuación sistemática de la finca La Jara, con una edificabilidad de 10.000 m2, de uso hotelero, y 51.600 m2 de uso residencial con unidades adosadas, que se establece como determinaciones vinculantes: los sistemas de comunicaciones, espacios libres o equipamientos que se representen en el plano de estructura; los espacios libres o equipamientos que sean colindantes con otros existentes o previstos, y los viales que se representan en el plano de calificación en continuidad con otros existentes o previstos».
Termina el Tribunal sentenciador, a la vista de tales determinaciones urbanísticas, asegurando que las previsiones del Plan General de Ordenación Urbana para la finca en cuestión poseían sólo carácter orientativo.
Esta conclusión no es combatida en el recurso de casación, por lo que, a pesar de indicarse, al articularlo, que el Plan General había asignado la ubicación de los usos, hemos de entender con la Sala de instancia que tal asignación era meramente orientativa, de manera que no existe contradicción alguna ni desacuerdo entre el Plan General de Ordenación Urbana y el Plan Parcial, definitivamente aprobado, en lo que a la calificación de las parcelas concierne.
La infracción en la que el motivo de casación hace especial hincapié, cual es el defecto de nueva información pública, a pesar de haberse introducido en la aprobación definitiva modificaciones sustanciales respecto de la aprobación inicial, cual fue el cambio de calificación de las parcelas, de residencial unifamiliar adosado a hotelero y viceversa, tampoco existe por cuanto, como expresa la sentencia recurrida en el fundamento jurídico que hemos transcrito en el segundo antecedente de esta nuestra sentencia, tal cambio no constituye una modificación sustancial, que sólo merecería ese calificativo de configurar un modelo distinto de ordenación urbanística, inexistente cuando lo pretendido con el cambio, según afirma la Sala a quo, fue una mejor localización de la zona destinada a usos hoteleros al existir un incipiente uso terciario sobre la banda de playa, por lo que la ubicación del uso hotelero y de servicios más cercano a la playa sería más acertada.
En definitiva, como también asegura dicho Tribunal sentenciador, «el nuevo cambio de calificación de una parcela a otra, que se limita al simple cambio de uso, dejando igual la estructura general sobre la articulación de los sistemas generales, sin variar el esquema básico y manteniendo inalteradas la líneas y criterios básicos del Plan Parcial en desarrollo del Plan General, sin que ello suponga modificación de los usos globales, ni tampoco resulta afectado el aprovechamiento y la edificabilidad prevista, no merece la calificación de modificación sustancial, por lo que resultaba innecesario un nuevo trámite de información pública».
Esta es la tesis mantenida en las Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, de fechas 27 de febrero, 22 de mayo, 5 de junio, 3 de julio y 11 de octubre de 1995 y 19 de abril de 2005, según la que el nuevo trámite de información pública, previsto en el artículo 130 del Reglamento de Planeamiento, sólo ha de llevarse a cabo cuando, después de la aprobación inicial, se hubiese producido una alteración que defina un modelo de planeamiento diferente en un grado tal que permita entender que se está ante un nuevo Plan Parcial distinto del que fue sometido a la participación ciudadana.
Al no encontrarnos en este caso ante dicho supuesto de alteración configuradora de un modelo de planeamiento diferente, el motivo de casación alegado no puede prosperar.
La declaración de no haber lugar al recurso de casación comporta la imposición al recurrente de las costas procesales causadas, según establece el apartado segundo del artículo 139 de la vigente Ley Jurisdiccional, que habrán de limitarse para el Ayuntamiento recurrido a las señaladas en el Arancel de Procuradores por la mera personación en la casación.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
Que, desestimando el motivo de casación alegado, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto por el Procurador Don Rodolfo González García, en nombre y representación de Don Aurelio , contra la sentencia pronunciada, con fecha 20 de febrero de 2002, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo nº 524 de 1999, con imposición al referido recurrente Don Aurelio de las costas procesales causadas, que habrán de limitarse para el Ayuntamiento recurrido a las señaladas en el Arancel de Procuradores por la mera personación en la casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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