STS, 14 de Octubre de 2014

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó, con fecha 8 de marzo de 2012, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 4388 de 2010 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Isidoro , D. Pio , D. Jose Ángel , Dª. Palmira , D. Ambrosio , D. Edmundo , D. Ildefonso , D. Pablo , D. Jose Antonio , D. Alexander , Dª. Belen , D. Diego , D. Horacio , Dª. Juana , Don Pelayo y Doña Sonia , Dª. Constanza , D. Luis Francisco y D. Clemente contra la Orden de 4-6-2010 de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes por la que se dio aprobación definitiva al Plan General de Ordenación Municipal de Teo, y la anulamos, por ser contraria a derecho, en cuanto el PXOM clasifica como rústicos de especial protección forestal los terrenos referidos en el cuarto fundamento de esta sentencia, de modo que deberá procederse como en él se indica. En lo demás desestimamos el recurso. No se hace imposición de costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «En su contestación a la demanda la Administración autonómica interesa la desestimación de sus pretensiones porque no se produjeron las modificaciones sustanciales que exigirían una nueva información pública según el art 85.6 de la Ley 9/2002 , y porque las parcelas litigiosas no disponen a pie de parcela de los servicios urbanísticos requeridos legalmente, no existe consolidación edificatoria ni inserción en malla urbana alguna, y el entorno presenta una clara apariencia de rústico. La Administración codemandada manifiesta en su contestación a la demanda que la clasificación que en definitiva se atribuyó a los terrenos litigiosos fue impuesta por la Administración autonómica. La primera de las referidas alegaciones de la Administración autonómica tiene que ser acogida. El artículo 85.6 de la Ley 9/2002 define las alteraciones sustanciales que requieren una nueva información pública como aquellas que signifiquen un cambio sustancial del documento inicialmente aprobado, por la adopción de nuevos criterios respecto a la clasificación y calificación del suelo, o en relación con la estructura general y orgánica del territorio; y la doctrina jurisprudencial sobre la necesidad de una nueva información pública en supuestos de introducción de cambios respecto de la aprobación inicial es ciertamente restrictiva a la hora de considerar cuáles merecen la calificación de sustanciales: la STS de 19-9-98 exige una alteración fundamental del modelo territorial elegido; la STS de 27-4-99 habla de una alteración esencial de las líneas y criterios básicos del plan y de su propia estructura, y la STS de 13-10-99 de una alteración del planeamiento que lo haga aparecer como distinto o diferente, criterio que reiteran las SSTS de 28-12-05 , 20-9-05 , 27-4-05 y 26-1-05 . La demanda dice que se introdujeron modificaciones sustanciales en la aprobación definitiva, no solo en relación con las parcelas litigiosas sino en general. Sobre estas últimas no se precisa cuáles fueron, y las que se refieren a las parcelas litigiosas afectaron a un ámbito espacial tan limitado que en modo alguno entrañan los cambios a los que se refiere la doctrina jurisprudencial mencionada. Además la parte actora no pide que se anule el plan para que se proceda a retrotraer las actuaciones y a abrir un huevo período de información pública, que sería lo coherente con el defecto de procedimiento que denuncia, cuya concurrencia, por lo antes dicho, no puede ser apreciada».

También se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida lo siguiente: «Tampoco puede ser acogida la pretensión de que se declare que el ámbito litigioso debe ser clasificado como suelo urbano consolidado. La única prueba aportada para avalar tal clasificación es el informe pericial presentado con la demanda. Tras afirmar que existen los servicios requeridos legalmente para que esa clasificación sea procedente, reconoce que algunas parcelas carecen de algunos, pero que con obras de escasa entidad puede subsanarse esa carencia. No concreta cuáles son las parcelas y cuáles los servicios de los que carecen, y ya queda dicho que en la demanda no se identifican aquéllas; pero, en cualquier caso, los planos 4.4 y 5.5 que se unen al informe ponen de manifiesto que la red de abastecimiento de agua existente solamente llega a una de las esquinas del espacio acotado en el informe, y que la de saneamiento discurre exclusivamente por su lateral Este. El hecho de que al otro lado de la carretera exista una urbanización no supone la integración de los terrenos en la malla urbana que forma dicha urbanización, pues están desligados de ella; y los demás terrenos que rodean las parcelas de "O Pelado" son claramente rústicos. No se cumplen, en consecuencia, los requisitos de existencia de servicios urbanísticos e integración en la malla urbana que exige el artículo 11 de la Ley 9/2002 . Si la clasificación del suelo urbano es reglada, y por lo tanto el planificador tiene que atribuirla al que reúna los requisitos que legalmente se establecen para ello, lo mismo ocurre con el suelo rústico de especial protección. La parte actora sostiene que en el ámbito litigioso no se da ninguna de las circunstancias a las que se refiere el artículo 32.1.b) de la Ley 9/2002 , pues no existen explotaciones forestales, ni masas arbóreas, ni terrenos de monte o de especial productividad forestal, ni se sufrieron incendios, y tampoco se trata de montes vecinales en mano común o públicos. Este hecho no es discutido por la Administración autonómica, que viene a decir que no impuso esa clasificación sino simplemente eliminar la de suelo urbano. Siendo ello así procede estimar parcialmente la demanda y anular la Orden y el PXOM impugnados en cuanto clasifican los terrenos litigiosos, que son los acotados en el informe pericial presentado con la demanda, como suelo rústico de especial protección forestal, de modo que tendrá que atribuírseles la clasificación, distinta de la indicada, que corresponda a sus características».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a este Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación, de fecha 24 de abril de 2012, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante este Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia, representada por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, y el Ayuntamiento de Teo, representado por el Procurador Don Ignacio Aguilar Fernández, y, como recurridos, Don Isidoro , Don Pio , Don Jose Ángel , Doña Palmira , Don Ambrosio , Don Edmundo , Don Ildefonso , Don Pablo , Don Jose Antonio , Don Alexander , Doña Belen , Don Diego , Don Horacio , Doña Juana , Don Pelayo y Doña Sonia , representados por la Procuradora Doña María del Carmen Pérez Saavedra, al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación.

El recurso de casación sostenido por la representación procesal de los recurrentes se basa en tres motivos; todos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción ; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 132.3 del Reglamento del Planeamiento , aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, al haberse introducido en el Plan General de Ordenación Urbana impugnado modificaciones sustanciales entre el documento de aprobación inicial y el de aprobación definitiva, cual es el cambio de clasificación del suelo del ámbito O Pelado sin reiterar el trámite de información pública como exige el artículo 85.8 de la Ley 9/02 para estos casos, y así pasó de clasificarse como suelo urbano en la aprobación inicial y en dos sucesivas aprobaciones provisionales a ser clasificado como rústico de protección forestal en la aprobación provisional de 20 de marzo de 2010, razón por la que la Orden de aprobación definitiva del Plan General en cuestión es nula de pleno derecho, pues se introdujeron modificaciones sustanciales relativas a la clasificación del suelo, que implicaban un cambio del modelo territorial, sin reiterar el trámite de información pública, contrariamente a lo dispuesto en el precepto citado del Reglamento de Planeamiento, y a la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, recogida en la sentencia de esta Sala de fecha 27 de enero de 2001 ; el segundo por haber vulnerado la Sala sentenciadora lo establecido en los artículos 12.3 de la Ley de suelo, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , así como el artículo 21.a) del Real Decreto 2159/1987, de 23 de junio , por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento, que fijan los requisitos para que el suelo deba ser clasificado como urbano, ya que los terrenos, a los que se contrae el pleito, reúnen todos los servicios para ser clasificados como urbanos y se encuentran incluidos en la malla urbana, mientras que la Sala sentenciadora confunde el suelo urbano con el solar, a pesar de que aquél no tiene necesariamente que reunir las condiciones de éste para ser clasificado como tal suelo urbano, y lo cierto es que los suelos en cuestión han de ser considerados como urbanos consolidados al contar con un proyecto de obras ordinario que puede ejecutarse simultáneamente con la edificación; y, finalmente, el tercer motivo por haberse conculcado por la sentencia recurrida lo establecido en el artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento civil , al no haber apreciado conforme a las reglas de la sana crítica la prueba pericial practicada por un arquitecto, de la que se desprende, con toda claridad y evidencia, que el suelo, objeto de autos, es merecedor de la clasificación de suelo urbano consolidado debido a los servicios con los que cuenta y a su elevada consolidación edificatoria, razón por la que esa arbitraria apreciación de la prueba pericial debe tener acceso a la casación, según viene declarando la jurisprudencia recogida, entre otras, en la sentencia de esta Sala de fecha 10 de febrero de 2009 , y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra conforme a lo que se interesó en el escrito de demanda.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto y recibidas las actuaciones en esta Sección de la Sala, se dio traslado a las representaciones procesales de las Administraciones comparecidas como recurridas para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición a dicho recurso, lo que efectuó el representante procesal del Ayuntamiento de Teo con fecha 2 de noviembre de 2012 y el de la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia con fecha 30 de noviembre de 2012.

El representante procesal del Ayuntamiento de Teo aduce, primero, la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto, debido a que, aunque en los tres motivos alegados se invocan preceptos estatales como vulnerados por la Sala de instancia, lo cierto es que las cuestiones planteadas vienen reguladas por el ordenamiento jurídico autonómico, por lo que la cita de aquéllos es gratuita e instrumental y el recurso debe inadmitirse conforme a lo dispuesto concordadamente en los artículos 86.4 y 89.2 de la Ley de esta Jurisdicción , y, en cualquier caso y subsidiariamente, los motivos deben ser desestimados porque no se produjo modificación sustancial alguna que hubiese requerido nueva información pública, sino una mera alteración de la clasificación del suelo en un ámbito espacial muy concreto, mientras que los terrenos en cuestión ni cuentan con todos los servicios urbanísticos ni están integrados en la malla urbana, según lo declara la Sala sentenciadora después de valorar correctamente la prueba practicada, de cuya apreciación se limitan a discrepar los recurrentes, terminando con la súplica de que se desestime el recurso con imposición de costas a los recurrentes.

La representación procesal de la Administración autonómica se opone al recurso porque las modificaciones introducidas durante la aprobación del Plan General no fueron sustanciales, según la definición que de éstas hace la jurisprudencia, ya que el cambio de clasificación afecta a una zona concreta de escasa envergadura, mientras que las demás modificaciones introducidas, a que alude la representación procesal de los recurrentes, resultan indeterminadas y faltas de concreción, habiéndose limitado la pretensión de éstos a la anulación de la Orden impugnada y a la procedencia de clasificar el suelo como urbano consolidado, sin que se solicitase la retroacción de actuaciones, mientras que de las pruebas practicas, correctamente valoradas por la Sala de instancia, no se deduce que los terrenos, objeto del pleito, contasen con todos los servicios necesarios para ser clasificados como suelo urbano consolidado y sin que dicha Sala incurra en confusión alguna entre los conceptos de solar y suelo urbano, deducciones, en relación con el carácter no urbano del suelo, que obtiene tanto de la prueba pericial practicada como de los planos obrantes en el expediente, estando las parcelas separadas de la malla urbana y rodeadas de terrenos rústicos, por lo que no cabía atribuir al suelo cuestionado el carácter reglado de suelo urbano consolidado, debiendo, por último, desestimarse el tercer motivo de casación porque la apreciación de la prueba efectuada por la Sala sentenciadora no es ilógica ni arbitraria, ni conculca los principios generales del derecho o las reglas sobre la prueba tasada, por lo que los recurrentes tratan, simplemente, de realizar una valoración diferente de la prueba a la efectuada por el Tribunal a quo , a pesar de que éste explica las deducciones que obtiene de lo declarado por el perito y del resto de la prueba practicada tanto en relación con los servicios con los que cuenta el suelo como con el carácter y naturaleza de las modificaciones introducidas en el planeamiento impugnado, y así terminó con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 30 de septiembre de 2014, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

La representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido plantea la inadmisibilidad del recurso de casación porque las cuestiones a resolver vienen exclusivamente reguladas por el ordenamiento jurídico autonómico, de modo que los preceptos invocados en cada uno de los motivos alegados tienen un carácter gratuito e instrumental, y, por consiguiente, conforme a lo dispuesto en los artículos 86.4 y 89.2 de la Ley de esta Jurisdicción , el recurso de casación debe ser inadmitido a trámite.

Esta causa de inadmisión debe ser rechazada porque las cuestiones planteadas en cada uno de los motivos de casación aducidos están contempladas en el ordenamiento jurídico estatal (audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas, carácter reglado del suelo urbano y criterios legales en la valoración de las pruebas), y por tal razón la representación procesal de los recurrentes invoca en cada uno de los motivos de casación esgrimidos la infracción por la Sala de instancia de normas de Derecho estatal relevantes para resolver ( artículos 132.3 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978, 12.3 del Texto Refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, y 348 de la Ley de Enjuiciamiento civil, así como la doctrina jurisprudencia que los interpreta).

Analizaremos, en primer lugar, el tercer motivo de casación porque en el mismo se asegura por la representación procesal de los recurrentes que la Sala de instancia no ha apreciado las pruebas practicadas con arreglo a la sana crítica, razón por la que ha llegado a conclusiones improcedentes tanto en relación con los requisitos exigidos para clasificar los terrenos litigiosos como suelo urbano consolidado como respecto del carácter sustancial de las modificaciones introducidas en el Plan General que hubieran requerido haber llevado a cabo una nueva información pública, considerando que con tal proceder la Sala sentenciadora ha infringido lo establecido en el artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento civil .

El precepto que la representación procesal de los recurrentes cita como conculcado regula exclusivamente la valoración del dictamen pericial, aunque la falta de lógica en la apreciación de las pruebas la refiere, al articularse este tercer motivo de casación, a toda la prueba practicada.

El examen de este tercer motivo de casación ha de condicionar necesariamente el de los dos primeros alegados, pues si la Sala no ha incurrido en arbitrariedad o irrazonabilidad al valorar las pruebas, las conclusiones a las que llega acerca del ámbito desclasificado así como de los servicios urbanísticos, con los que cuentan los terrenos, y de su inserción o no en la malla urbana habrán de ser determinantes para la prosperabilidad de esos dos primeros motivos de casación.

En cuanto a si las modificaciones del planeamiento fueron o no sustanciales, declara el Tribunal de instancia que los demandantes no concretan ni precisan cuáles fueron las modificaciones introducidas con carácter general, lo que es cierto a la vista de las alegaciones efectuadas en la demanda y en el escrito de conclusiones.

Respecto de las modificaciones introducidas en las parcelas litigiosas señala la Sala sentenciadora que afectan a un ámbito espacial tan limitado que en modo alguno entrañan los cambios a los que se refiere la doctrina jurisprudencial para calificar de sustanciales esas modificaciones, lo que igualmente debemos considerar exacto al no haberse discutido que la modificación afecte a una superficie significativa teniendo en cuenta toda la que es ordenada urbanísticamente por el Plan General impugnado.

En lo relativo a los servicios urbanísticos con los que cuentan los terrenos de los recurrentes y a su inserción en la malla urbana, las declaraciones contenidas en la sentencia recurrida son categóricas al expresar en su fundamento jurídico cuarto, antes transcrito en el antecedente tercero de esta nuestra, que el propio perito reconoce que algunas parcelas carecen de ellos, sin concretar cuáles, para seguidamente indicar que « en cualquier caso, los planos 4.4 y 5.5 que se unen al informe ponen de manifiesto que la red de abastecimiento de agua existente solamente llega a una de las esquinas del espacio acotado en el informe, y que la de saneamiento discurre exclusivamente por su lateral Este. El hecho de que al otro lado de la carretera exista una urbanización no supone la integración de los terrenos en la malla urbana que forma dicha urbanización, pues están desligados de ella; y los demás terrenos que rodean las parcelas de "O Pelado" son claramente rústicos ».

No estima esta Sala del Tribunal Supremo que tal apreciación de las pruebas deba ser tachada de arbitraria, ilógica o irracional y, por consiguiente, este tercer motivo de casación no puede prosperar, lo que necesariamente ha de acarrear la desestimación de los dos primeros.

En el primer motivo de casación se alega que se ha vulnerado por la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 132.2 del Reglamento de Planeamiento , aprobado por el Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, al no haberse procedido a una nueva información pública a pesar de haberse introducido en la aprobación provisional modificaciones sustanciales, consistentes en el cambio de clasificación de suelo urbano a suelo rústico de protección forestal no sólo respecto de las parcelas de los recurrentes sino en general, infringiéndose con ello también la jurisprudencia que lo interpreta, razón por la que el Tribunal a quo debió declarar nulo de pleno derecho el Plan General impugnado.

Este motivo ha de ser desestimado porque sólo procede nueva información pública cuando la modificación introducida tiene carácter sustancial por implicar una alteración fundamental del modelo territorial elegido o por modificar las líneas o criterios básicos del Plan y de su propia estructura, o bien por resultar distinto y diferente ( Sentencias de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de fechas 14 de febrero de 2011 -recurso de casación 225/2006 -, 7 de julio de 2011 -recurso de casación 868/2008 - y 21 de junio de 2013 -recurso de casación 2250/2011 -), pero, en el caso enjuiciado, el cambio de clasificación del suelo (de urbano a rústico de protección forestal) afecta a un ámbito espacial tan limitado que, como apunta la sentencia recurrida, no entraña el cambio exigible para calificarlo de modificación sustancial y, por consiguiente, no requiere nueva información pública, y, en consecuencia, no debe ser declarado el Plan General nulo de pleno derecho conforme a lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , pues es éste el precepto aplicable a las disposiciones generales y no el articulo 62.1 e) de la misma Ley , que citan los recurrentes, referido a los actos.

El segundo motivo de casación aducido por la representación procesal de los recurrentes reprocha a la Sala sentenciadora la conculcación de lo establecido en los artículos 12.3 del Texto Refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , y 21.a) del Real Decreto 2159/1987, de 23 de junio , por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento, así como la doctrina jurisprudencial que los interpreta, dado que el suelo en cuestión cuenta con los servicios necesarios para ser clasificado como urbano consolidado y se encuentra dentro de la malla urbana.

Este segundo motivo de casación también debe ser desestimado, ya que, como hemos expresado al analizar el tercero, la Sala sentenciadora declara categóricamente, una vez valoradas correctamente las pruebas practicadas, que dicho suelo carece de los servicios imprescindibles para clasificarlo como urbano sin estar dentro de la malla urbana ( Sentencias de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de fechas 16 de junio de 2011 -recurso de casación 6207/2007 , 14 de julio 2011 -recurso de casación 1188/2008 , 15 de diciembre de 2011 -recurso de casación 1066/2009 , 20 de julio de 2012 -recurso 4502/2010 , 4 de octubre de 2012 -recurso de casación 6798/2010 - y 20 de diciembre de 2012 -recurso de casación 3528/2009 -).

La desestimación de los tres motivos de casación alegados es determinante de que declaremos que no ha lugar el recurso interpuesto con imposición de costas, por partes iguales, a los recurrentes, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero de este mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de las Administraciones comparecidas como recurridas, a las cifras de dos mil euros para el Ayuntamiento y de tres mil euros para la Administración de la Comunidad Autónoma, dada la actividad desplegada por aquéllos para oponerse a indicado recurso, sin que proceda incluir en la tasación de costas los derechos arancelarios de los Procuradores representantes de dichas Administraciones al resultar innecesaria su intervención.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .