STS, 25 de Julio de 2006

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso nº 1213/1997 , promovido por TROME, S. A. y en el que ha sido parte demandada la COMUNIDAD DE MADRID y el AYUNTAMIENTO DE MADRID, sobre revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 31 de diciembre de 2002 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que estimamos el presente recurso contencioso administrativo y declaramos la nulidad del art. 8.3.5.3.b) de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, aprobado definitivamente por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 17.1.1997, en cuanto a la calificación del suelo que del precepto citado resulta para los solares no construidos en la Norma Zonal 3 a la entrada en vigor del Plan, sin formular condena al pago de las costas procesales".

Notificada dicha sentencia a las partes, por las representaciones de la COMUNIDAD DE MADRID y del AYUNTAMIENTO DE MADRID, se presentaron escritos preparando recursos de casación, los cuales fueron tenidos por preparados en providencia de la Sala de instancia de fecha 3 de abril de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, el AYUNTAMIENTO DE MADRID formuló en fecha 23 de mayo de 2003 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó que previos los oportunos trámites dictara sentencia por la que "con apreciación de los motivos de casación invocados estime el recurso, case la sentencia recurrida y declare la conformidad a derecho del Acuerdo autonómico recurrido".

La COMUNIDAD DE MADRID, en su escrito presentado en fecha 3 de julio de 2003 formuló escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró pertinente, solicitó a la Sala se dictara sentencia "estimando el Recurso interpuesto".

Los recursos de casación fueron admitidos por auto de fecha 27 de enero de 2005, ordenándose también, por providencia de 31 de marzo de 2005 , entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (TROME, S. A.) a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 18 de mayo de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y suplicando a la Sala se tuviera por "formulada oposición al recurso de casación interpuesto por la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Madrid contra la Sentencia de 31 de diciembre de 2002 dictada en el recurso contencioso-administativo nº 1.213 /97 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, confirmando dicha Sentencia en todos sus extremos".

Por providencia de 13 de junio de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 18 de julio de 2006, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 31 de diciembre de 2002 , estimatoria del recurso contencioso-administrativo formulado por la entidad TROME, S. A. contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid, de fecha de 17 de abril de 1997, por el que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid.

Por lo que al presente recurso en particular respecta, la pretensión ejercitada se concretó en el artículo 8.3.5.3.b) de las Normas Urbanísticas del PGOU, el cual, como veremos fue anulado y declarado contraria a Derecho.

La Sala de instancia, pues, estimó el recurso contencioso-administrativo y anuló el Acuerdo impugnado ---concretado, como hemos señalado, en el artículo 8.3.5.3.b) de las Normas Urbanísticas del PGOU---, fundamentándose, en síntesis, en la siguiente argumentación, tras dejar constancia de las Normas Urbanísticas (8.3.2.2, 7.2.3.2 y 8.3.5.3.b) que afectan a los solares a los que el recurso se refiere, sitos en la c./ Capitán Haya, 4:

"Si la cuestión litigiosa se resolviera acudiendo a la mera interpretación comparativa de los arts. 8.3.2.2 y 8.3.5.3.b) de las Normas Urbanísticas con exclusión de todas las demás reguladoras de las Condiciones Particulares de la Zona 3 -que está integrada por los suelos urbanos en que el proceso de desarrollo urbanístico se considera totalmente concluido o prácticamente agotado-, podría llegarse a negar la antinomia denunciada en la demanda si se concluyera que, aunque el art. 8.3.2 establezca un uso cualificado para la Zona, ello no implica que en otras normas de la misma Zona no puedan señalarse, para casos particulares otros usos.

Pero la interpretación de las normas del Plan no ha de hacerse aisladamente sino en su conjunto y totalidad, por que su contenido íntegro constituye un todo conexo e integrado, sin que un determinado precepto pueda valorarse como algo independiente del contexto general, debiendo también atenderse a su espíritu y finalidad. Y es este criterio sistemático y teleológico el que nos lleva a concluir que en el caso que nos ocupa existe, en efecto, una antinomia.

Es claro que el art. 8.3.5.3.b), al regular las obras de nueva planta que se permiten en aquellas parcelas que a la entrada en vigor del Plan General se encontraran libres de edificación y constituyera fincas registrales independientes, excluye el uso cualificado residencial establecido para la Zona en el art. 8.3.2.2, y sólo permite los usos de servicios infraestructurales o garajes aparcamientos para vehículos, siempre que sea en edificación subterránea -además de usos dotacionales en parcelas calificadas como tales, lo que no interesa al caso-.

Ya es de por sí irregular que el uso cualificado se altere mediante una norma que se limita a regular las obras permitidas en la Zona, pero resulta mucho más decisivo comprobar que el Régimen de Usos Compatibles y Autorizables establecido si ningún tipo de limitación para el Grado 1 en los arts. 8.3.11, 8.3.12 y 8.3.13, resulta de imposible aplicación a los usos de servicios infraestructurales o garajes -aparcamientos para vehículos, en edificación subterránea-.

Así, por ejemplo, el art. 8.3.12 b) en el Nivel a) permite como usos complementarios el industrial en situación de planta baja e inferior a la baja, el terciario en sus clases de oficina, comercial, recreativo otros servicios y hospedaje en situación de planta inferior a la baja, baja y primera; y el apartado b) del precepto citado permite como uso alternativo el terciario, en sus clases de oficina y hospedaje y el dotacional, todos en edificio exclusivo. Sin embargo, el art. 7.13.2, incluido en el Capítulo 7.13 , referido a las Condiciones Particulares del Uso de Servicios Infraestructurales, no contempla como compatibles o alternativos ninguno de los usos del art. 8.3.12. La misma incongruencia se advierte respecto de los usos complementarios y alternativos que para los Niveles b) y c) establecen los apartados 2 y 3 del citado art. 8.3.12, y lo mismo cumple significar en relación a los usos autorizables que para los tres Niveles se permiten en el art. 8.3.13 de las Normas Urbanísticas.

Sin perjuicio de que el Régimen de Usos Compatibles y Autorizables establecido en los arts. 8.3.11 a 8.3.13 de las Normas Urbanísticas parece estar diseñado para edificios en altura, si no se considerara que existe una antinomia en la redacción del 8.3.5.3.b), llegaríamos a la ilógica conclusión de que basta una sola norma reguladora de las obras de nueva edificación permitidas para enervar el régimen de usos cualificados, compatibles y autorizables de una zona".

Contra la citada sentencia se interpusieron sendos recursos de casación por parte de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID y el AYUNTAMIENTO DE MADRID, en los que respectivamente esgrimen los motivos de impugnación que a continuación señalamos.

1. En su recurso, la Comunidad Autónoma de Madrid alega, por la vía del artículo 88.1.d) de la LRJCA un único motivo de impugnación en el que considera infringida la jurisprudencia imperante en materia de potestad de revisión del planeamiento, que constituye, según expresa, una potestad discrecional de la Administración, sujeta al ius variandi de la actividad urbanística, sin quedar vinculada por ordenaciones anteriores y pudiendo establecerse nuevas previsiones sobre cualquier aspecto del Plan, ya que obedece a una ordenación ex novo del territorio.

   Por ello, pone de manifiesto que el éxito de la impugnación en relación con el ejercicio de tal potestad discrecional tiene que basarse en una clara actividad probatoria que deje bien sentado que la Administración ha incurrido en error o se ha alejado de los intereses generales sin tener en cuenta la función social de la propiedad, la estabilidad o la seguridad jurídica, o bien, ha actuado con desviación de poder o con falta de motivación en la toma de sus decisiones. En síntesis, pues, que la Administración cuenta con la referida potestad discrecional, y que el ejercicio de la misma debe quedar motivado.

   Desde tal perspectiva rechaza la existencia de contradicción de las Normas Urbanísticas impugnadas. Partiendo de la existencia de un uso cualificado (7.2.3) para la zona (residencial) y aceptada en la misma la existencia de parcelas libres de edificación, la Norma cuestionada ---que regula las obras de edificación--- viene a limitar la misma (correspondiente al uso residencial) a los "Servicios infraestructurales", a los "Garajes-aparcamientos para vehículos", y a las "Obras de nueva planta destinadas a usos dotacionales". La recurrente rechaza la contradicción entre el mencionado uso cualificado residencial y las citadas obras autorizables.

2. El escrito del interposición del recurso de casación del Ayuntamiento de Madrid se basa en dos motivos, al amparo ambos de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la LRJCA ; el primero por la infracción cometida por el Tribunal "a quo" de los artículos 103 y 9.3 de la Constitución Española , en relación con los artículos reguladores del régimen jurídico de la revisión de los planes de urbanismo y de la delimitación de los ámbitos zonales de ordenación, artículos 3.1 e, 10, 11, 57.1 y 57.3 del Texto Refundido de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976, 154.2 y 3 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , por cuanto en el Acuerdo del Consejo de Gobierno de Madrid viene debida y suficientemente razonado el motivo por el que se definió en la Norma Zonal 3 ("Volumetría específica") un régimen diferenciado en el régimen de obras para las fincas edificadas respecto de las fincas libres de edificación sin que haya sido vulnerado el principio de igualdad, apareciendo, por otra parte, tales razonamientos utilizados en la propia Memoria del Plan General (página 535, punto 5.3); y el segundo por haber conculcado la Sala sentenciadora la doctrina jurisprudencial de esta Sala, recogida en las sentencias que se citan, sobre la motivación "in alliunde" de los actos administrativos, pues no ha tenido aquélla en cuenta la justificación contenida en la propia Memoria ni en otros documentos del Plan, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare la conformidad a derecho del acuerdo autonómico impugnado.

Ambos recursos fueron admitidos por esta Sala mediante ATS de 27 de enero de 2005, rechazándose tanto la alegada causa de defectuosa preparación ---que planteara la recurrente---, como la expuesta de oficio por la Sala basada en la carencia manifiesta de fundamenta del recurso.

En coherencia con ello ---y, no obstante haber quedado limitado el recurso a la interpretación (por posible contradicción interna) de una de las Normas Urbanísticas del PGOU de Madrid, aprobado por el Acuerdo impugnado---, hemos de responder a los mencionados motivos, a la vista de la configuración ---definitiva--- que de los mismos se realiza.

No obstante, no está de mas recordar que, como dijimos en nuestra STS de 30 de abril de 2003, entre otras muchas, que "es evidente la necesidad de desestimar el recurso de casación que decidimos. Los dos motivos alegados son norma de naturaleza autonómica. Es reiteradísima la jurisprudencia de esta Sala en el sentido de que la interpretación de las normas de los planes urbanísticos, al insertarse éstos en el ordenamiento urbanístico de la Comunidad Autónoma de que se trate, no pueden ser objeto del recurso de casación, que, como es sabido, queda reservado para la revisión de la aplicación e interpretación de las normas estatales. Del mismo modo, las Leyes de las Comunidades Autónomas quedan excluidas del ámbito de conocimiento que por la vía del recurso de casación nos corresponde, y una norma de esta naturaleza, la Ley 6/1994 de la Comunidad de Madrid, es la que se invoca en el motivo".

Por lo que hace referencia a los motivos planteados por el Ayuntamiento de Madrid, hemos de estar a lo ya resuelto ---para motivos parecidos a los de autos--- en nuestras SSTS de 15 de febrero y 23 de junio de 2006.

De los dos motivos de casación alegados por el Ayuntamiento recurrente, en el primero se invoca la infracción de una serie de preceptos (artículos 103 y 9.3 de la Constitución , 3.1 e, 10, 11, 57.1 y 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , 154. 2 y 3 del Reglamento de Planeamiento y 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) porque ---como hemos señalado--- el motivo por el que se definió en la Norma Zonal 3 ("Volumetría específica") un régimen diferenciado en el régimen de obras para las fincas edificadas respecto de las fincas libres de edificación sin que haya sido vulnerado el principio de igualdad, aparece suficientemente razonado en la propia Memoria del Plan General (página 535, punto 5.3); mientras que en el segundo se asegura que la Sala de instancia ha conculcado también la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo relativa a la motivación in alliunde de los actos administrativos, según la cual es suficiente la implícitamente contenida en la documentación del Plan.

Pues bien, estos dos motivos se basan en una premisa incierta, cual es que el tratamiento diferenciado o limitado de obras permitidas en las parcelas libres dentro de una zona residencial a que el recurso se contrae, aparece explicado y justificado en la Memoria ---Norma Zonal 3 ("Volumetría específica")--- y en la documentación del Plan General, cuando lo cierto es que en la primera se contienen indicaciones generales sobre las denominadas situaciones intermedias de determinadas zonas, resultado de la ordenación urbanística existente; y contemplándose en la documentación la distinta ordenación de unas y otras parcelas dentro de una misma zona o de un mismo sector, pero sin justificar el diferente tratamiento para estas parcelas en función de la Norma Urbanística en concreto impugnada (artículo 8.3.5.3.b ) de las Normas Urbanísticas del PGOU), y dedicada a las obras permitidas, tras ser la misma calificada de uso residencial cualificado. Tal limitación ---y así ha sido calificado por la Sala de instancia--- carece de justificación alguna, ya que la aludida motivación lo único que hace es perderse en consideraciones generales, circunstancia que ha conducido ---por los términos en que se redacta--- a la interpretación verificada por la Sala de instancia, que, por una parte, como hemos expuesto, se trata de una interpretación de una norma autonómica de planeamiento, y, de otra, el resultado de tal interpretación jurídica se nos presenta como lógica y en modo alguno absurda o arbitraria, por lo que estamos obligados a mantenerla.

Por otra parte los motivos han de ser igualmente rechazados desde la perspectiva de la falta de motivación de la sentencia de instancia, aspecto al que también perecen referirse los motivos municipales.

Basta con citar la STC 6/2002 de 14 de enero que "la obligación de motivar las Sentencias no es sólo una obligación impuesta a los órganos judiciales por el art. 120.3 CE , sino también, y principalmente, un derecho de los intervinientes en el proceso que forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado por el art. 24.1 CE , que únicamente se satisface si la resolución judicial, de modo explícito o implícito, contiene los elementos de juicio suficientes para que el destinatario y, eventualmente, los órganos encargados de revisar sus decisiones puedan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión. Es por lo tanto ---y sobre todo--- una garantía esencial para el justiciable mediante la cual es posible comprobar que la decisión judicial es consecuencia de la aplicación razonada del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad. En conclusión, una Sentencia que no dé respuesta a las cuestiones planteadas en el proceso, o de cuyo contenido no puedan extraerse cuáles son las razones próximas o remotas que justifican aquélla, es una decisión judicial que no sólo viola la Ley, sino que vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (por todas, SSTC 13/1987, de 5 de febrero, F. 3; 56/1987, de 14 de mayo, F. 3; 14/1991, de 28 de enero, F. 2; 122/1991, de 3 de junio, F. 2; 165/1993, de 18 de mayo, F. 4; 122/1994, de 25 de abril, F. 5; 5/1995, de 10 de enero, F. 3; 115/1996, de 25 de junio , F. 2, 79/1996, de 20 de mayo, F. 3; 50/1997, de 18 de marzo, F. 4 y 139/2000, de 29 de mayo , F. 4)".

Tal exigencia se nos presenta sobradamente cumplida en los acertados razonamientos que la sentencia de instancia contiene en su Fundamento Tercero y que, en su integridad, hemos transcrito en nuestro anterior Fundamento Segundo.

Por lo que hace referencia al único motivo de casación aducido por la representación procesal de la Administración autonómica recurrente, se reprocha a la Sala de instancia la vulneración de la doctrina jurisprudencial relativa al ejercicio discrecional de la potestad de ordenar el suelo respetando los principios recogidos en el artículo 103 de la Constitución , que, en este caso, no han sido vulnerados, ya que, como venimos expresando, lo realizado por la Sala de instancia es una interpretación de dos normas, del planeamiento municipal, en principio contrapuestas; es evidente que caben otras interpretaciones distintas a la efectuada por la Sala, pero tenemos que insistir en que ni podríamos efectuar nosotros otra interpretación distinta de la efectuada por el Tribunal autonómico, ni, por otra parte, disentir de la que se nos presenta, que, en modo alguno, resulta ilógica o irrazonable, si se comparan ambas normas y se observa como la norma dedicada al aspecto secundario de las obras estaría limitando la norma principal que establece el uso residencial de la misma.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar por partes iguales a las partes recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), si bien con la limitación, en cuanto a la minuta de Letrado de 2.000 euros, a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.