STS, 19 de Junio de 2002

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación legal de la Mancomunidad de Aguas del Jarama contra la resolución denegatoria presunta de la reclamación interpuesta ante el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz y, en igual sentido, contra la resolución de 25 de marzo de 1991 del Ayuntamiento del Real Sitio de San Fernando de Henares, desestimatorias de la reclamación de abono de 24.455.543 pesetas más los intereses legales desde la fecha en que debió abonarse dicha cantidad, en concepto de suministro de agua; declaramos dichos actos no conformes a Derecho, los anulamos y, en consecuencia, condenamos a las Corporaciones Locales demandadas a que abonen, de forma solidaria, a la Mancomunidad de Aguas recurrente la suma de 24.455.543 pesetas, más los intereses de demora que correspondan. Sin costas".

Notificada la anterior resolución, las representación procesales de Real Sitio de San Fernando de Henares y del Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz presentaron escritos preparatorios de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido la Procuradora de los Tribunales doña Teresa Castro Rodríguez en nombre y representación del Real Sitio de San Fernando de Henares y el Procurador de los Tribunales don Ignacio Avila del Hierro en nombre y representación del Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz como recurrentes, así como el Procurador de los Tribunales don Rafael Delgado Delgado en nombre y representación de la parte recurrida.

En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-4º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dicte Sentencia por la que estimando éste, revoque la Sentencia de Instancia recurrida, y en su lugar dicte otra, por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo, se declaren los actos administrativos recurridos ajustados a Derecho, o subsidiariamente se dicte otra más ajustada a Derecho.

En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-4º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala se admita el recurso y se anule la sentencia de instancia, se admita el motivo de prescripción de la deuda y en su caso y por los demás se admitan los otros dos motivos, se revoque la sentencia y se confirmen los actos administrativos recurridos, y si se determina la existencia de deuda, se declare que existe Mancomunidad de la misma y cada Ayuntamiento habrá de abonar la que se determine en ejecución de sentencia.

Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.

Dado traslado del escrito de interposición del recurso a la representación procesal de la Mancomunidad de Aguas del Jarama ésta formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dictar sentencia inadmitiendo y desestimando los recurso presentados por la representación de ambos Ayuntamientos, con imposición de las costas a los mismos, por evidente temeridad y mala fe.

Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 23 de abril de 2002 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

La "Mancomunidad de Usuarios del Abastecimiento de aguas del Jarama a Torrejón de Ardoz y Establecimientos Militares de su Término (Mancomunidad de Aguas del Jarama)" impugnó la resolución denegatoria presunta de la reclamación interpuesta contra el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz y la resolución expresa de 25 de marzo de 1991, del Ayuntamiento de San Fernando de Henares, desestimatorias ambas de la reclamación de abono de la suma de 24.455.543 ptas., más los intereses legales desde la fecha en que debió abonarse esta cantidad, en concepto de suministro de agua a polígonos industriales de dichas localidades, solicitando que se condenase a los Ayuntamientos demandados a abonarle, de forma solidaria, la cantidad referida más los intereses de demora y, subsidiariamente, que se condenase al Ayuntamiento de San Fernando de Henares al abono íntegro de aquella cantidad con sus intereses.

La sentencia de instancia consideró que una certificación emitida por el Interventor del Ayuntamiento de San Fernando de Henares el 7 de mayo de 1987, con el VºBº del Alcalde, reconocía como débito a la Mancomunidad la suma de 17.327. 465 ptas. y que de la relación de pagos que figuraba en el mismo documento resultaba su relación con el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz a estos efectos, es decir, para la continuidad del suministro de agua. No obstante lo anterior de la certificación del Tesorero de la Mancomunidad deduce que la deuda de ambas Corporaciones Locales al día 1 de marzo de 1991 se elevaba a 24.799.675 ptas., que es la que se reclamaba en el proceso, sin que este dato se hubiera desvirtuado de adverso, dado el reconocimiento anterior y que en la contestación a la demanda por parte del Ayuntamiento de San Fernando de Henares se reconoce una deuda por importe de 9.514.396 ptas., cuyo abono no consta.

La sentencia rechaza a continuación la prescripción alegada por ambas Corporaciones porque aunque la deuda es de fecha anterior, desde el 7 de mayo de 1987 -fecha de la certificación emitida por el Ayuntamiento de San Fernando- hasta las reclamaciones previas, de 4 y 5 de febrero de 1991, no había transcurrido el plazo de cinco años a que se refiere el artículo 1.966-3 del Código Civil.

Concluye la sentencia señalando que de los actos propios del Ayuntamiento de San Fernando de Henares y de lo manifestado por el de Torrejón de Ardoz en la contestación a la demanda, resulta la responsabilidad solidaria de ambas Administraciones Públicas en el abono de la deuda que se reclama.

Por eso, con estimación del recurso contencioso-administrativo, se condena a las Corporaciones demandadas a abonar de forma solidaria a la Mancomunidad la suma de 24.455.543 ptas., más los intereses de demora correspondientes.

Contra esta sentencia han interpuesto recurso de casación ambos Ayuntamiento, pero con carácter previo ha de responderse a la causa de inadmisibilidad del recurso de casación alegada por la Mancomunidad consistente en que ninguna de las Corporaciones ha aportado el preceptivo acuerdo municipal autorizando la interposición del recurso de casación, previo dictamen emitido por el Letrado consistorial.

El art. 22-2-j) de la Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, atribuye al Pleno la competencia para el ejercicio de acciones administrativas y judiciales y el art. 54-3 del R.D. Legislativo 781/86, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, establece que los acuerdos para el ejercicio de acciones necesarias para la defensa de los bienes y derechos deberán adoptarse previo dictamen del Secretario, o, en su caso, de la Asesoría Jurídica y, en defecto, de ambas por un Letrado.

Sentada la exigibilidad de estos trámites, es cierto que ninguno de los dos Ayuntamientos ha aportado el acuerdo plenario autorizatorio de la interposición del recurso ni el Decreto del Alcalde ordenando dicha interposición por razones de urgencia, con posterior dación de cuenta al Pleno. Ahora bien, esta Sala ha puntualizado en Auto de 8 de febrero de 1999 que esa exigencia del acuerdo corporativo previo, plenario o del Presidente de la Corporación Local por vía de urgencia, precedido del dictamen del Letrado, como presupuesto procesal constituye tan solo un requisito para el ejercicio de la acción propiamente dicha, es decir, para la interposición del proceso administrativo, en primera instancia, por la Corporación Local, no cuando actúa como demandada ni en las sucesivas instancias o recursos (en este sentido, el Auto de la antigua Sala Cuarta de 14 de enero de 1976, Sentencia de la misma Sala de 9 de julio de 1979 y de 6 de octubre de 1986).

El recurso de casación promovido por el Ayuntamiento de San Fernando de Henares se articula en cuatro motivos, deducidos al amparo del artículo 95-1-4 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 en su redacción de 1992.

En el primero se alega la infracción por inaplicación del artículo 91 de la Ley de Contratos del Estado en relación con el artículo 262 del Reglamento de Contratación, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre. Dice el Ayuntamiento recurrente en casación que para que proceda el abono del suministro es necesario el acto formal de recepción en buen estado, suministro que no se ha probado de ninguna manera en el caso debatido, no pudiendo darse valor probatorio de documento público a la certificación emitida por el tesorero de la Mancomunidad, que además está contradicha por otras certificaciones emitidas por los interventores de los Ayuntamientos demandados.

El segundo motivo denuncia la vulneración del artículo 91 de la Ley de Contratos del Estado en relación con el artículo 264 del Reglamento General de Contratación. Considera la Corporación recurrente que es improcedente la condena al pago de intereses legales desde la fecha señalada en la sentencia, ya que si la reclamación se planteó en febrero de 1991, es desde esa fecha cuando corresponderá el pago de los intereses.

En el tercer motivo alega la infracción del artículo 1966-3 del Código Civil en relación con el artículo 1.969 del mismo Cuerpo legal y con el artículo 46-1-a) del Real Decreto Legislativo 1091/1988 de 23 de septiembre. Se denuncia asimismo la infracción por aplicación indebida del artículo 1.973 del Código Civil.

Se refiere aquí el Ayuntamiento de San Fernando de Henares a la prescripción de la deuda, aduciendo que la sentencia de instancia comete un error al contabilizar el plazo de prescripción desde 1987, cuando en realidad para el cómputo de ese plazo ha de tenerse en cuenta el momento en que nace la obligación de pago, y, por tanto, desde que el demandante pudo reclamar su cobro. Partiendo de esta base, y teniendo en cuenta que el consumo de agua se leía, comprobada y suministraba mes a mes, las cantidades correspondientes a los años 1982 a 1985, que son las reclamadas, están prescritas.

El cuarto y último motivo casacional señala como infringidos los artículos 1.137 y 1.138 del Código Civil, en relación con la condena al pago solidario de la deuda reclamada, que la sentencia de instancia ha acordado, con olvido de que la solidaridad debe estar expresamente acordada, lo que no ocurre en este caso.

Por su parte, el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz se articula en tres motivos impugnatorios, formulados también al amparo del artículo 95-1-4º.

En el primero se alega la infracción del artículo 1.966-3 del Código Civil y 46-1-a) del Real Decreto Legislativo 1091/1988 de 23 de septiembre. Afirma esta Corporación municipal que la sentencia rechaza la concurrencia del instituto de la prescripción sobre la base de una certificación del Ayuntamiento de San Fernando de Henares, pero esa certificación se refiere a una deuda del Ayuntamiento que la emite y no puede extenderse al de Torrejón de Ardoz, que dejó de tener relaciones con la Mancomunidad en 1982. Por tal motivo, debe entenderse prescrita la deuda reclamada a este Ayuntamiento, dado el amplio periodo de tiempo transcurrido desde 1982 hasta que se reclamó su pago.

El segundo motivo invoca la infracción del artículo 1966-3 del Código Civil, del artículo 46-1-a) del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, en relación con el artículo 91 y por analogía el artículo 47-1 de la Ley de Contratos del Estado. Insiste aquí la Corporación recurrente en la prescripción de la deuda reclamada, reiterando que la sentencia incurre en un error al condenar solidariamente a dos municipios que reciben unos suministros para dos polígonos industriales que nada tienen que ver entre sí, ni física ni jurídicamente, debiéndose resaltar que la certificación del Ayuntamiento de San Fernando de Henares en que se basa la estimación del recurso únicamente reconoce una deuda del citado Ayuntamiento y en todo caso existe un abundante material probatorio en autos que desvirtúa la certificación del tesorero privado de la Mancomunidad sobre la existencia de la deuda reclamada.

Finalmente, en el tercer motivo de casación se denuncia la infracción de los artículos 1.137 y 1.138 del Código Civil. Se refiere la Corporación recurrente a la condena solidaria a los Ayuntamientos demandados, alegando que esa deuda está prescrita, pero en todo caso la solidaridad es una excepción que debe establecerse expresamente, lo que aquí no ocurre, siendo en todo caso la deuda reclamada divisible y exigible de forma mancomunada. más aún cuando esos dos Ayuntamientos no tienen relaciones comunes ni el Ayuntamiento de Torrejón ha dejado nunca en manos del de San Fernando esas inexistentes relaciones ni el de Torrejón sostuvo relación alguna con la demandante desde 1982, no habiendo ni siquiera una manifestación tácita de solidaridad.

Los motivos de impugnación deducidos por las dos Corporaciones recurrentes pueden agruparse a efectos de su análisis y resolución, en cuatro cuestiones: primero, la existencia de la deuda reclamada por la demandante; segundo, la prescripción, tercero, la procedencia del pago solidario por los deudores; y cuarto, el "dies a quo" para el abono de intereses.

Por lo que respecta a la primera cuestión controvertida, las alegaciones referidas a este tema tropiezan con la intangibilidad en sede casacional de la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia. Conscientes tal vez de esta dificultad, los Ayuntamientos derivan el debate hacia la infracción de los preceptos del Ordenamiento jurídico referidos al valor tasado del determinados medios de prueba, discutiendo el carácter de documento público de la certificación expedida por el tesorero de la Mancomunidad demandante y negando que esa certificación -que tiene, a su juicio, el carácter de mero documento privado- pueda prevalecer a efectos probatorios sobre las expedidas por los Interventores de ambas Corporaciones municipales.

Centrada la polémica en torno al valor probatorio de los documentos públicos y privados, ha de partirse de que los documentos públicos administrativos son aquellos válidamente emitidos por los órganos de la Administración Pública. Así se desprende de los artículos 1.216 y 1.218 del Código Civil, que consideran como documentos públicos los autorizados por Notario o empleado público competente, que hacen prueba aun contra terceros, del hecho que motiva su otorgamiento y de la fecha de éste, mientras que los documentos privados tienen el mismo valor que la escritura pública entre los que hubiesen suscrito y sus causahabientes cuando son reconocidos legalmente.

Sobre esta base, para resolver la cuestión a resulta necesario determinar la caracterización jurídica de la mancomunidad demandante, que según el poder de representación aportado por ella misma, se constituyó en 1964 (previa resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas de 1962), formando parte de la misma el Instituto Nacional de Técnica Aeronáutica, el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz y la Base de Automóviles del Ministerio del Ejército. Esta fórmula asociativa entre entidades y órganos de la Administración del Estado y una Administración Local, para la prestación de un servicio de interés común, no tenía la naturaleza de contrato administrativo regido por la Ley de Contratos del Estado, ni podía configurarse tampoco como una típica mancomunidad de entidades locales para la prestación de un servicio común, sino que se asimilaba más bien a un consorcio de los previstos en el artículo 37 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, en el que se establece que "las corporaciones locales podrán constituir consorcios con entidades públicas de diferente orden para instalar o gestionar servicios de interés local".

Esta Sala ha señalado en diferentes sentencias que la problemática cuestión de la naturaleza jurídica de los consorcios debe resolverse en atención al marco jurídico, competencial y organizativo de cada uno, dada la heterogeneidad y amplitud de las funciones que estos entes cumplen (SSTS de 3 de noviembre de 1997 y 30 de abril de 1999). No figuran en el expediente ni en las actuaciones los estatutos de esa Mancomunidad, pero de los datos que resultan de dichos expediente y actuaciones se desprende que la función asumida por la misma (el suministro de agua) versaba sobre una competencia administrativa típica y que los órganos y entidades que la componían tenían todos ellos naturaleza jurídico-pública, estando su junta rectora constituida exclusivamente por representantes de esos entes públicos. Desde esta perspectiva, no puede negarse, a efectos procesales, el carácter de documento público, que no meramente privado, a la certificación expedida por el tesorero de la mancomunidad. De este modo, afirmado el mismo valor probatorio de la certificación del tesorero de la mancomunidad y los interventores municipales, la cuestión se ciñe a un problema de valoración conjunta de la prueba, que fue lo que efectuó la Sala de instancia, sin que esa labor sea, como se ha dicho revisable en sede casacional.

No pueden aceptarse los reparos que ahora formula el Ayuntamiento de San Fernando de Henares sobre la supuesta ilegalidad en la constitución de la mancomunidad, ante todo porque se trata de una cuestión nueva, no suscitada en la instancia y de imposible planteamiento en el marco del recurso de casación, pero también porque resulta contrario a las más elementales exigencias de la buena fe que ahora se alegue la ilegal constitución de una entidad con la que ese Ayuntamiento ha tenido constantes relaciones a lo largo de muchos años sin haber formulado en ningún momento reparo alguno sobre la conformidad a derecho de su estatuto jurídico.

Alegan asimismo ambos Ayuntamientos que la deuda reclamada por la mancomunidad estaba prescrita. Sobre este particular, dice la sentencia de instancia que no existe esa prescripción porque aun cuando la deuda es de fecha anterior, no obstante ha de tenerse en cuenta que desde el 7 de mayo de 1987 -fecha de la certificación emitida por el Ayuntamiento de San Fernando- hasta las reclamaciones previas, de fechas 4 y 5 de febrero de 1991, no transcurrió el plazo de cinco años a que se refiere el artículo 1966-3 del Código Civil. Este razonamiento no resulta incorrecto, no solo por lo declarado por la Sala a quo, sino también porque ascendiendo la cantidad reclamada en la demanda a 24.455.543 ptas., estas correspondían a un saldo deudor del Ayuntamiento de Torrejón a 31 de diciembre de 1982, y a consumos de agua imputados al Ayuntamiento de San Fernando de Henares por los años 1983 a 1986, siendo así que entre 1980 y 1990 se sucedieron diversas actuaciones que obran en el expediente y acreditan la insistencia de la Mancomunidad en el cobro de aquellas cantidades con los consiguientes efectos interruptivos de la prescripción.

En cuanto a la condena al pago solidario de la deuda, esta solidaridad se declara por la sentencia de instancia con fundamento en los actos propios del Ayuntamiento de San Fernando de Henares, así como en lo manifestado por el de Torrejón de Ardoz en la contestación a la demanda, de los que resultaría la responsabilidad solidaria de ambas Administraciones Públicas en el abono de la deuda.

La parquedad de esta argumentación obliga a repasar las relaciones entre las Administraciones demandadas a fin de constatar si efectivamente existía esa solidaridad o, si, la deuda reclamada ha de ser satisfecha de forma mancomunada. A estos efectos, ha de tenerse en cuenta que el litigio trae causa del suministro de agua por la Mancomunidad a unos polígonos industriales ubicados en los términos municipales de Torrejón de Ardoz y San Fernando de Henares, cuyo consumo era abonado en un principio únicamente por el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz, incluso respecto del polígono ubicado en el término municipal del otro Ayuntamiento, hasta que en 1982 el de San Fernando de Henares manifestó su voluntad de entablar relaciones directas con la mancomunidad.

Los escritos procesales del Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz en ningún momento han reconocido ni admitido esa solidaridad, habiéndose limitado a decir que el Ayuntamiento de San Fernando de Henares se hizo cargo de la deuda reclamada. En este sentido, consta en las actuaciones un escrito remitido por el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz a la Mancomunidad en el que se dice que "el Ayuntamiento de San Fernando de Henares nos ha dirigido un escrito de compromiso de solución del asunto aguas, contador de 300 mm. y reconocimiento de la totalidad de la deuda pendiente de Procoinsa con este Ayuntamiento la cual le acompaño en fotocopia". Por otra parte, de las actuaciones resulta que, en efecto, el Ayuntamiento de San Fernando de Henares expidió entre 1980 y 1982 diferentes mandamientos de pago en favor del Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz para la continuidad del suministro a aquel polígono; habiendo remitido un escrito el Ayuntamiento de San Fernando a la mancomunidad demandante con fecha 19 de mayo de 1982 por el que se declaraba "responsable directo de la gestión y suministro de agua en el polígono industrial de nuestro término, según acuerdo aprobado por el Pleno de la corporación municipal de fecha 15 de diciembre de 1981".

En fin, en el libro de actas de la Mancomunidad consta que en sesión celebrada el día 17 de marzo de 1983, el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz formuló la siguiente propuesta: " que por parte del Ayuntamiento de San Fernando de Henares se abone directamente a la mancomunidad la deuda que tiene con la misma el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz a 31 de diciembre de 1982", lo que fue aprobado por unanimidad de los asistentes, acordándose asimismo que en las futuras sesiones asistiría un representante del Ayuntamiento de San Fernando de Henares. La siguiente sesión tuvo lugar el 19 de julio del mismo año, compareciendo ya a la misma un representante de cada uno de los Ayuntamientos concernidos y en posterior sesión celebrada el día 8 de septiembre siguiente, a la que asimismo acudió un representante del Ayuntamiento de San Fernando de Henares, se leyó el acta de la junta de 17 de marzo anterior, aprobándose sin reserva o matiz de ninguna clase. Las posteriores sesiones reiteran esta asunción de la deuda del Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz por el de San Fernando de Henares. Así, por ejemplo, el acta de la sesión de 28 de marzo de 1984, refleja que se reprochó a este último Ayuntamiento que no hubiera cumplido su compromiso de abonar la deuda con que aparecía el Ayuntamiento de Torrejón a 31 de diciembre de 1982, siendo así que el Ayuntamiento así requerido no se opuso a la exigibilidad de esa deuda ni negó haberla asumido, sin que manifestó su voluntad de hacer frente a la misma.

Puede, por tanto concluirse, que asiste la razón al Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz cuando rechaza la existencia de esa solidaridad de deudores. Cierto es que, como señala la sentencia de la Sala Primera de este Tribunal Supremo de 20 de marzo de 2001, recapitulando la doctrina jurisprudencial consolidada, no precisa la solidaridad para su establecimiento su expresión escrita y expresa, ni el empleo de vocablo alguno, bastando con que aparezca como evidente la voluntad de las partes de poder prestar o exigir íntegramente el objeto de la obligación. En este caso, sin embargo, falta incluso esa voluntad implícita de establecer la solidaridad, habiendo, por el contrario, numerosas manifestaciones de las dos Corporaciones que acreditan la voluntad del de San Fernando de Henares de hacerse cargo de la deuda que tenía pendiente el de Torrejón de Ardoz hasta 1982.

Queda por resolver el motivo formulado por el Ayuntamiento de San Fernando de Henares en relación con la condena al pago de intereses. La sentencia de instancia declara la obligación de pagar esos intereses legales "desde la fecha en que debió abonarse dicha cantidad", mientras que el Ayuntamiento recurrente en casación alega que si la reclamación se planteó en febrero de 1991, es desde esa fecha cuando corresponderá el pago de los intereses. Sobre este particular, baste con recordar que es jurisprudencia constante de esta Sala (plasmada, por citar una de las últimas, en sentencia de 5 de diciembre de 2001, que "la intimación es presupuesto para la reclamación de intereses, pero su fecha no es la que marca el "dies a quo". Procede, por tanto, desestimar el motivo casacional.

Procede que cada parte satisfaga sus costas, tanto de la instancia como de los recursos de casación (artículo 102-2 y 131 de la Ley de la Jurisdicción de 1956).

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,