STS, 4 de Junio de 2007

En el recurso contencioso administrativo núm. 1054/1995 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Cuarta, se dictó sentencia con fecha 28 de octubre de 1999, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "1. Desestimar el recurso. 2. No hacer imposición de costas.

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de Don Luis Pablo, se prepara recurso de casación, declarándose improcedente por Auto de 17 de enero de 2000 .

Interpuesto recurso de queja, se remiten las actuaciones al Tribunal Supremo resolviendo por Auto de 12 de noviembre de 2001 "estimar el recurso de queja nº 1236/00 interpuesto por la representación procesal de D. Luis Pablo contra el auto de 17 de enero de 2000 dictado pro la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso nº 1054/95, que se deja sin efecto. Devuélvanse las actuaciones a dicho Tribunal con testimonio de esta resolución a los efectos previstos en el artículo 90.1 de la Ley de este Jurisdicción".

Por providencia de 4 de marzo de 2002, se acuerda emplazar a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

La representación procesal de don Luis Pablo, por escrito presentado el 11 de abril de 2002, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso- administrativo.

El Letrado de la Generalitat de Catalunya formalizó, con fecha 26 de diciembre de 2006 escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación.

Por providencia de 26 de marzo de 2007, se señaló para votación y fallo el 30 de mayo de 2007, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de Sala

La representación procesal de don Luis Pablo, interpone recurso de casación 2170/2002 contra la sentencia desestimatoria de fecha 28 de octubre de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Cuarta, en el recurso núm. 1054/95 deducido por aquel contra la resolución del Departament de Sanitat i Seguretat Social de 16 de marzo de 1995, sobre reestructuración de los partidos médicos incluídos en el ámbito territorial del Area Básica de Salut de Roses.

Señala la sentencia en su fundamento de derecho PRIMERO cuál es el acto impugnado y el marco en que debe enjuiciarse, es decir la Ley 14/1983, de 14 de julio, el RD 1517/1981, de 8 de julio y la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, LGS recogidas en el fundamento de derecho SEGUNDO.

Añade que el art. 56 de la LGS "prevé que las CCAA delimiten y constituyan en su territorio demarcaciones denominadas Áreas de Salud, debiendo tener en cuenta a tal efecto los principios básicos que se establecen en la Ley. Las Áreas de Salud son las estructuras fundamentales del sistema sanitario, responsabilizadas de la gestión y de las prestaciones sanitarias y programas sanitarios a desarrollar por ellos.

El Decreto 84/1985, de 21 Marzo de medidas para la reforma de la atención primaria de la salud en Cataluña, establece una red de atención primaria y da los criterios de sectorización. El Área Básica de Salud se configura como la unidad elemental de la prestación de la asistencia primaria, de acceso directo de la población, con unas dimensiones más amplias que los antiguos partidos médicos, lo que lógicamente determina la reestructuración de éstos. Así lo dispone expresamente el art. 3.3 del citado Decreto 84/1985 cuando indica que «los actuales partidos médicos serán reestructurados para adaptarlos a la ordenación de las áreas básicas de salud»

En este marco se emite la resolución recurrida, de la que es antecedente inmediato la Orden de 6 Jun. 1991, donde queda definitivamente creada y estructurada el Área Básica de Salud de Roses, que comprende los municipios de Cadaqués, Castelló d'Ampuries, Palau Savardera y Roses".

Finalmente en el TERCERO dice "La reestructuración de los partidos médicos hacía necesario que el partido de Castelló d 'Ampuries pasara de ser partido cerrado a ser partido abierto para integrarse en el Área Básica de Salud, lo cual debía respetar lo dispuesto en la Orden Ministerial de 24 Abr. 1974, en cuanto al procedimiento donde se prevé el trámite de audiencia a la propia Corporación Municipal, al Colegio Oficial de Médicos y a los propios interesados, tal como indicaba esta Sala en sentencia de fecha 23 Sep. 1993 . En el mismo sentido, la D.T. quinta del Decreto 84/1985 citado, indica que los expedientes de reestructuración, serán tramitados de oficio, de acuerdo con la normativa vigente, y resueltos por el Departamento de Sanidad y Seguridad Social, previa audiencia de los interesados

Partiendo de lo anterior, consta en el expediente administrativo que se dio audiencia tanto a las Corporaciones Municipales, como a los Colegios afectados y a los interesados, cumplimentándose dicho trámite de audiencia por el recurrente mediante escrito presentado el día 19 de Mayo 1994, registro de entrada 2092, y por el Colegio Oficial de Médicos de Girona por informe de 18 Julio de 1994, registro de entrada 3332, figurando en el expediente que le fue concedida audiencia por plazo de un mes mediante escrito de fecha 15 de Abril 1994, registro de salida 2668, tal como figura en el propio contenido del informe emitido por el Colegio de Médicos.

La resolución se dicta siguiendo el procedimiento establecido, por la autoridad competente según la D.T. quinta del D. 84/1985 a la que se ha hecho referencia y dentro del ámbito normativo al que se ha hecho referencia anteriormente, por lo que no encontramos vicio invalidante en el procedimiento seguido para la reestructuración de los partidos médicos de esta Área Básica de Salud.

Por su parte, de la prueba practicada se desprende que la población de Castelló d'Ampuries que, si bien la población censada es de 4830 habitantes, los residentes habituales sobrepasan son unas 15.000 personas, en tanto que en el período estival se alcanzan los 65.000 habitantes (certificación del Ayuntamiento de Castelló d'Empuries de fecha 27 Feb. 1997, obrante en la pieza de prueba de la demandada), por lo que se da el supuesto prevenido en la Orden del Ministerio de la Gobernación de 24 Abr. 1974 para que sea declarado como partido abierto.

Por tanto, en cumplimiento de lo prevenido en el D. 84/1985 de la Generalitat como de la Orden de 1974 antes citada, el Departament podía reestructurar los partidos médicos, en el ámbito de la potestad organizativa que le es propia, sin que la Administración demandada viniera obligada a contestar cuestiones planteadas en el trámite de audiencia, conforme al art. 84.4 de la LPAC, y sin que tampoco sea preceptivo del informe jurídico al tratarse de una disposición de naturaleza organizativa.

Por otra parte, la resolución dictada no afecta al estatuto jurídico del recurrente como funcionario público, a quien se respetan sus derechos, estableciéndose un régimen transitorio en tanto no se proceda, con carácter general, a la reestructuración de todos los partidos médicos, debiéndose añadir, por lo demás, que la reestructuración de los partidos médicos conlleva necesariamente una adaptación del personal a las nuevas áreas territoriales de salud, sin que por ello afecte a los derechos adquiridos en el sentido interpretado jurisprudencialmente".

Un primer motivo amparado en el apartado b) LJCA por inadecuación de procedimiento vulnerando el art. 24 CE .

Un segundo amparado en la letra c) por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales causante de indefensión a la parte.

Trata conjuntamente ambos motivos al sostener su conexión. Respecto al primero aduce que el procedimiento se tramitó por la vía especial del art. 113 LJCA 1956 lo que ha impedido la presentación de escrito de conclusiones y el examen de las pruebas de la parte contrario. Y en cuanto al segundo insiste en el argumento de la falta de acceso a las pruebas de la parte contraria.

Un tercero se sustenta en la letra d) con cita de un amplio catalogo de normativa, Decreto de 7 de enero de 1980 de aprobación del Mapa Sanitario de Catalunya, las disposiciones estatales vigentes en materia de partidos médicos, entre otras, las siguientes: Orden de 22 de junio de 1951 sobre Comisiones para la clasificación de Ayuntamientos y libre ejercicio de la medicina y limitaciones; Orden de 29 de mayo de 1961 sobre Partidos cerrados y honorarios de médicos, igualas y servicios extraordinarios; Decreto 3.279/68 de 26 de diciembre sobre reestructuración de partidos médicos, farmacéuticos y veterinarios; Orden de 24 de abril de 1974 de Normas sobre la apertura de Partidos Cerrados; Decreto 3.318/74 de 21 de noviembre de determinación y modificación de Partidos sanitarios, clasificación de puestos de trabajo y plantillas; y Orden de 15 de noviembre de 1976 de Modificación de demarcación de Partidos.

Adiciona que, de la relación normativa detallada, sigue vigente el Decreto de 27 de noviembre de 1953 (Ministerio de Gobernación ) por el que se aprueba el Reglamento de Personal de los servicios Sanitarios Locales.

Transcribe prolijamente determinados preceptos de las diferentes normas citadas para invocar luego indefensión por falta de audiencia en vía administrativa así como imputar al Tribunal error en la apreciación de la prueba por cuanto no se le dio traslado del expediente de agrupación o fusión de partidos médicos.

Invoca también la necesidad de informe jurídico conforme a la Ley catalana 13/1989, de 14 de diciembre, art. 65.1, reguladora del régimen jurídico de la Generalitat de Catalunya.

Objeta la administración autonómica la admisión del recurso pues entiende se trata de una cuestión de personal que no puede examinarse en sede casacional, art. 86.2. a) LJCA al no afectar al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionario de carrera. Afirma que a ello no obsta el auto de este Tribunal de 17 de enero de 2000 admitiendo el recurso de queja del recurrente frente al auto del Tribunal de instancia acordando no tener por preparado el recurso de casación por cuanto no fue oída en tal trámite. Niega al acto organizativo la condición de acto plúrimo pues solo afectaba a cuatro médicos siendo uno de ellos el aquí recurrente.

Rebate asimismo conjuntamente los motivos primero y segundo por cuanto parte de la negación de que se trate de un acto que pueda acceder a la casación al mantener constituye una cuestión de personal. Rechaza, por ende, la producción de irregularidad alguna.

En cuanto al tercero destaca que esgrime normas improcedentes como la Ley catalana 13/1989 y que respecto al resto no identifica los preceptos infringidos sin perjuicio de lo cual destaca que se invocan como vulnerados los preceptos que regulan la tramitación de disposiciones generales cuando estamos ante un acto administrativo. Subraya que no se conculcó trámite de audiencia alguna por cuanto le fue concedido un plazo de un mes para hacer alegaciones que si hizo.

Procede rechazar la inadmisibilidad del recurso objetada por la administración autonómica al entender que la reestructuración del partido médico excede de las cuestiones de personal. Criterio que la administración autonómica catalana conoce pues en la sentencia de 28 de abril de 2004, recurso de casación 5148/2001 se examinó una extensión del Servicio Ordinario de Urgencias de un determinado partido médico a otro, integrados en una determinada Area de Salud.

No obstante lo vertido en el fundamento anterior no hay elementos para que pudieran prosperar los motivos primero y segundo. Queda claro en los autos de instancia que fue notificado al actor el proveído de la Sala acordando que aquellos fueran tramitados con arreglo al procedimiento especial establecido en el art. 113 LJCA 1956 . La citada providencia fue notificada con indicación de que frente a la misma podía interponerse recurso de súplica que no fue formulado por lo que devino firme el acto.

No cabe ahora en sede casacional argumentar frente a una tramitación que fue aceptada sin oposición alguna. Tampoco es posible aducir indefensión por causa del procedimiento seguido por lo que debe atenderse a la doctrina constitucional acerca de la imposibilidad de atender las quejas de infracción de un derecho fundamental realizadas por quienes con su desacertada actuación procesal han contribuído a su materialización (STC 104/2001, de 23 de abril, STC 243/2000, de 16 de octubre ).

Para resolver el tercer motivo con una amplia cita de normas estatales resulta oportuno tener presente lo declarado en la sentencia a que hemos hecho mención en el fundamento de derecho tercero.

En la precitada STS de 28 de abril de 2004, recurso de casación 5148/2001 dijo este Tribunal en su FJ Primero que "A los demandantes se les otorgó el trámite de audiencia a que se refiere el artículo 84 siquiera fuese con posterioridad a redactar la propuesta de resolución, y si bien ello puede constituir una irregularidad reprochable en modo alguno constituye un motivo de nulidad basado en el artículo 62 de la misma Ley 30/92, ni siquiera de anulabilidad según el apartado primero del artículo 63 . La finalidad del trámite de audiencia no es otra que la de otorgar a los interesados la posibilidad de efectuar alegaciones, presentar la documentación que estimen pertinente y solicitar la práctica de las pruebas que crean oportunas, y esa finalidad se cumple con la audiencia otorgada aunque sea después de redactada la propuesta de resolución; propuesta que el órgano competente es dueño de hacer suya, o no, según tenga por conveniente y sin perjuicio de los recursos que procedan.

En el caso presente el Tribunal Superior de Justicia ha declarado probado que los interesados tuvieron la oportunidad de ser oídos y de hacer llegar a la Administración todas las alegaciones que consideraron oportunas, y esa declaración resulta irrebatible al no haber sido combatida por el único procedimiento admisible, que es el referente a la infracción de las reglas de valoración de la prueba. Por consiguiente no puede prevalecer la alegación de falta de audiencia según el artículo 84, ni por omisión del trámite correspondiente, ni por razón de que la resolución de la Administración optase por acoger en su integridad la propuesta de resolución formulada.

Y en FJ Segundo se dijo " se invocan con la debida relevancia preceptos emanados de la Comunidad Autónoma Catalana, ya sea en el mismo escrito de demanda, ya en la referencia recogida en el mismo motivo segundo (Ley de Ordenación Sanitaria de Cataluña, con sus normas modificativas y de desarrollo -Decreto 132/94 -, el Decreto 138/93, la Disposición Transitoria 5ª del Decreto 84/85 ) cuya interpretación y aplicación es facultad soberana del Tribunal Superior de Justicia correspondiente en tanto el recurso no pretenda fundarse en normas de derecho estatal o comunitario europeo que hayan sido relevantes y determinantes del fallo de una manera efectiva; y aun así solamente en el caso de que estas últimas hubiesen sido oportunamente invocadas en el proceso, o consideradas por la Sala sentenciadora.

".....carece de toda eficacia casacional que se pretenda alegar en el segundo motivo la vulneración de

la Disposición Final Primera de la Ley General de la Seguridad Social, o de la Orden Ministerial de 24 de abril de 1.974, como justificación que permita el acceso a la casación ante este Tribunal, porque la infracción de las normas estatales en que el recurso pretenda fundarse ha de ser efectivamente relevante y determinante de la resolución impugnada,..."

Por otra parte, ninguna relevancia cabe atribuir a los dos últimos preceptos mencionados frente a la regulación propia de la legislación catalana sobre competencia objetiva, funcional y organización de servicios en materia sanitaria, una vez efectivizada la asunción de las competencias autonómicas que les han sido transferidas. Por el contrario: lo que la Disposición Final Primera del Texto Refundido de 1 de junio de 1.994 establece es que la regulación contenida en el mismo será de aplicación general, pero con la precisa excepción de que el modo de ejercer las competencias y organizar los servicios corresponderá a las Comunidades Autónomas que hubiesen asumido competencias en la materia. A partir de entonces esas competencias y servicios se regirán por la normativa propia de cada una de ellas, cuya aplicación es función exclusiva de los respectivos Tribunales Superiores de Justicia; conclusión ésta igualmente aplicable a la regulación de competencias relacionadas con la modificación de los partidos médicos originariamente regida por la Orden de 24 de abril de 1.974.

Lo allí vertido resulta perfectamente extrapolable al supuesto de autos en que la Resolución objeto de impugnación tiene su apoyo en la disposición autonómica aplicada por la Sala de instancia y respecto a la cual la invocación de normativa estatal que responde a un modelo sanitario superado por otras disposiciones posteriores, Ley General de Sanidad, resulta meramente instrumental sin que por el recurrente se alegara de qué manera aquella fue infringida. Situación que también acontece respecto a la pretendida infracción de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, emanada del Parlamento de Cataluña cuya interpretación escapa a las competencias de este Tribunal Supremo.

Asimismo debe darse idéntica respuesta a la pretendida omisión del trámite de audiencia así como al alegato de error en la apreciación de la prueba referida al número de habitantes de la población. De forma similar a lo que acontecía en la sentencia precedentemente reproducida, no ha sido articulado el motivo en tal sentido sin perjuicio de que esté vedado en sede casacional la revisión de la prueba salvo arbitrariedad o error patente en su apreciación.

Procede hacer expresa imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 LJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 3.000 euros la cifra máxima por honorarios del Letrado de la entidad recurrida, sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,