STS, 25 de Marzo de 2015

PRIMERO .- Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) se siguió el recurso nº 118/2010 , a instancia de la Procuradora Sra. Alba Monteserín, en la representación expresada, frente a la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la solicitud formulada por aquélla contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 17 de diciembre 2007, ya firme, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo- terrestre de un tramo de costa de unos 5.442 metros de longitud, que comprende desde el extremo occidental de Cala Reona hasta Cabo de Palos, excepto la Dársena, en el término municipal de Cartagena (Murcia).

SEGUNDO .- En el expresado recurso, la Sala de instancia dictó sentencia el 20 de febrero de 2013 , cuya parte dispositiva declara:

" FALLAMOS : Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de doña Marcelina contra la inadmisión de su solicitud de revisión de oficio de la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 17 de diciembre de 2007 , que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 5442 metros de longitud, que comprende desde el extremo occidental de Cala Reona hasta Cabo de Palos, excepto la dársena, y se confirma dicha inadmisión, con imposición de las costas de este proceso a la parte recurrente".

TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la Sra. Marcelina formuló escrito de preparación del recurso de casación, tenido por preparado por diligencia de ordenación de 25 de marzo de 2013, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO .- Emplazadas las partes, la Procuradora Sra. Alba Monteserín, en la indicada representación, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando el 14 de mayo de 2013 su escrito de interposición, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que estimó procedentes, solicitó del Tribunal Supremo una sentencia estimatoria del recurso de casación, casando y anulando la sentencia recurrida.

QUINTO .- El recurso de casación fue admitido parcialmente mediante auto de 17 de octubre de 2013, de la Sección Primera de esta Sala , en estos términos:

"LA SALA POR UNANIMIDAD ACUERDA: Declarar la inadmisión del motivo tercero del recurso de casación interpuesto por Dña. Marcelina contra la Sentencia de 20 de febrero de 2013, de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional, dictada en el recurso n° 118/2010 , así como la admisión del resto de los motivos del expresado recurso; y, para su sustanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos".

Remitido el asunto a esta Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 5 de diciembre de 2013 se acordó entregar copia del escrito de interposición del recurso al Sr. Abogado del Estado, en representación de la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO recurrida, para que en treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito de 23 de enero de 2014, solicitando una sentencia desestimatoria del recurso de casación.

SEXTO .- Mediante providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 18 de marzo de 2015, fecha en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que a continuación se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación la sentencia de 20 de febrero de 2013, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso nº 118/2010 , en que la actora antes reseñada postulaba la nulidad de la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la solicitud formulada en relación con el acto firme de deslinde a que también se ha hecho mención.

SEGUNDO .- La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo, fundamentando su fallo en los siguientes razonamientos, expresados en los fundamentos jurídicos primero a tercero, que es pertinente reproducir literalmente:

"PRIMERO.- Se interpone el presente recurso contencioso administrativo, por la representación de doña Marcelina contra la desestimación presunta por silencio administrativo de su solicitud de declaración de nulidad de la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 17 de diciembre de 2007 , que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 5442 metros de longitud, que comprende desde el extremo occidental de Cala Reona hasta Cabo de Palos, excepto la dársena, en el término municipal de Cartagena ( Murcia).

Son datos fácticos relevantes para el enjuiciamiento de la controversia, los que se exponen a continuación:

La Orden Ministerial de deslinde fue publicada en el BOE de 19 de diciembre de 2007.

Asimismo, tal Orden Ministerial fue notificada a la recurrente el 26-12-2007, tal y como la misma indica en el folio 3 de su demanda.

La actora presenta ante el Ministerio de Medio Ambiente, con fecha de 3 de agosto de 2009, escrito de "solicitud de revisión de la Orden" de conformidad con lo prevenido en el articulo 102.2 y, en lo que sea de aplicación, el 105.1 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico.

Se basa tal solicitud de revisión, esencialmente, en considerar producida la caducidad del expediente y en impugnar las características demaniales del tramo de deslinde comprendido entre los vértices DP-119 a DP- 120 de la poligonal, según figuran en los planos escala 1:1000 fechados en mayo de 2007 y aprobados por la Orden Ministerial combatida.

Puesto que la Administración no dictó resolución expresa sobre dicha "solicitud de revisión", la representación de doña Marcelina interpone el presente recurso contencioso-administrativo

SEGUNDO. Previamente a resolver el presente recurso es importante poner de manifiesto que lo que estamos analizando en esta litis no es una desestimación de una petición de revisión de oficio, sino una inadmisión de la misma. Por lo que esta la Sala se ha de limitar a declarar, en su caso, si hay indicios suficientes para que la Administración inicie el correspondiente expediente de nulidad y depure el acto sometido a su conocimiento, y ello dado que el Tribunal Supremo tiene declarado que: en el procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos y disposiciones generales, suscitado al amparo del Art. 109 LPA (actual art. 102) el examen de fondo está condicionado a la previa tramitación del procedimiento adecuado por la Administración autora del actor o Reglamento sujeto a revisión, del que es pieza esencial el dictamen favorable del Consejo de Estado, de tal manera que, eludido dicho trámite, bien por total inactividad que desemboca en desestimación presunta por silencio, bien por resolución expresa que inicia el trámite pero no lo concluye, lo procedente no es que la Jurisdicción entre a conocer del acto o la norma, sino que ordene a la Administración que inicie el trámite y lo concluya dictando la pertinente resolución expresa en orden a si se produjo la nulidad pretendida" ( SSTS de 24 de octubre de 2000 , 7 de mayo de 1992 , 22 de octubre de 1990 , 18 de abril de 1988 y 21 de febrero de 1983 , entre otras).

Entrando en el examen de si hay indicios para que la Administración acuerde la nulidad del expediente de deslinde aprobado por la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 17 de diciembre de 2007, el Art. 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , establece que "las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1" .

Añadiendo el apartado 3 del mismo Art. 102 que : El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del Art. 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

Regulación que, en lo que afecta al caso, se completa con lo dispuesto en el Art. 106 de la citada Ley 30/1992 , según el cual: Las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes .

Es decir, si bien, el ejercicio de la acción de nulidad, por su propia naturaleza, no se encuentra sujeta a límite temporal alguno, ello es a efectos de no sometimiento a los plazos del procedimiento de impugnación de los actos y disposiciones administrativas, pero si lo está a los límites recogidos en el referido Art. 106.

TERCERO. En el supuesto que nos ocupa nos encontramos ante un deslinde de dominio público aprobado por la Orden Ministerial de 17 de diciembre de 2007 (respecto del tramo de costa de unos 5442 metros de longitud, que comprende desde el extremo occidental de Cala Reona hasta Cabo de Palos), y una petición de revisión de oficio solicitada ante el mismo Ministerio de Medio Ambiente el 3 de agosto de 2009, esto es, transcurridos casi dos años. Acción de nulidad basada esencialmente en dos diferentes motivos: la caducidad del expediente de deslinde, y la discrepancia con las características demaniales del tramo comprendido entre los vértices DP-119 a DP-120.

A este respecto, y en relación con el alcance y naturaleza de la revisión de oficio del Art. 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , ha de traerse a colación la doctrina de la STS de 5 de mayo de 2005 , que establece que :

"(...) debemos recordar que el Art. 102.1 de la Ley 30/1992 configura la revisión de oficio con un carácter excepcional, que únicamente debe ser utilizada cuando realmente se detecten vicios que hagan precisa la retirada del acto del mundo jurídico.

(...) la posibilidad de solicitar la revisión de un acto nulo por la extraordinaria vía del artículo 102.1, no puede constituir una excusa para abrir ese nuevo período que posibilite el ejercicio de la acción del recurso administrativo o judicial de impugnación del mismo, ya caducada, cuando el administrado ha tenido sobrada oportunidad de intentarlo en el momento oportuno. Y precisamente a esta circunstancia se refiere el artículo 106 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común cuando condiciona el ejercicio de la acción de revisión del artículo 102 -aun en los casos de nulidad radical del artículo 62.1- a que no resulte contrario a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares u otras circunstancias similares".

Basta poner de manifiesto lo anterior para concluir, sin necesidad de mayores consideraciones, que la revisión de oficio instada por la parte recurrente , basada en los motivos expuestos con anterioridad, incurre en el supuesto previsto en el artículo 106 de la Ley de Procedimiento Administrativo en cuanto se trata de acción de revisión contraria a la buena fe, por lo que la pretensión de su demanda ha de ser desestimada.

De un lado dicha Orden Ministerial de deslinde no puede considerarse caducada y además, sus pronunciamientos, han sido confirmados por esta misma Sala y Sección en múltiples recursos interpuestos (dentro de plazo) frente a la misma.

Por otra parte, y aunque contra la repetida Orden Ministerial cabía la posibilidad de plantear recurso de reposición, la actora dejó transcurrir tal plazo (de un mes) para recurrir, y también el plazo para plantear, directamente recurso contencioso-administrativo frente a tal Resolución de deslinde (dos meses). En lugar de ello, y transcurridos casi dos años, plantea lo que denomina "recurso de revisión" donde lo que realmente pretende es un nuevo examen del fondo de la delimitación del dominio publico efectuada en tal Resolución de deslinde, tal y como se desprende de la lectura de dicho escrito en relación con las alegaciones de la demanda, con evidente contravención de la buena fe.

Consideraciones, las anteriores, que conllevan la desestimación del recurso planteado y la confirmaron de la inadmisión del recurso de revisión que, por desestimación presunta, se efectúa por la Administración".

TERCERO .- Antes de examinar uno a uno los motivos de casación esgrimidos, conviene efectuar ciertas precisiones imprescindibles para el adecuado enjuiciamiento del asunto, en la medida en que favorecen la comprensión del problema jurídico suscitado:

1) La solicitud de la Sra. Marcelina de 3 de agosto de 2009, presentada ante la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa, al margen de cuál sea su correcta calificación jurídica -de la que cabe razonablemente dudar a la vista de su naturaleza y de los efectos que se interesan- pretende la anulación del deslinde porque lo considera adoptado con superación del plazo legal de caducidad, así como porque, a su juicio, la línea trazada entre M119 y M120 no responde a la realidad geomorfológica de los terrenos.

2) El mencionado escrito, lo quisiera o no su presentante, tenía el propósito de revisar, revocar o alterar los efectos de un acto administrativo firme y consentido, la Orden Ministerial de 17 de diciembre de 2007 que había aprobado el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre en Cabo de Palos (Murcia).

3) La petición se funda en dos acciones incompatibles entre sí. De un lado, se invoca el artículo 102.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJyPAC), a cuyo tenor: "2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el art. 62.2". La recurrente, pues, atribuye erróneamente al acto de deslinde la naturaleza de disposición general, no la de acto administrativo.

De otro lado, se menciona de forma tangencial el artículo 105 de la misma Ley , pues la alegación primera del escrito de solicitud indica, literalmente, que: "...La presente solicitud es admisible de conformidad con lo prevenido en el artículo 102.2 y, en lo que sea de aplicación, el 105.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común " (el subrayado es de esta sentencia).

Tal artículo 105 LRJyPAC, bajo la rúbrica de "Revocación de actos y rectificación de errores" , señala que "1. Las Administraciones públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico..." .

Al margen de toda otra consideración -como la relativa al procedimiento que debe seguirse en cada caso o el hecho de que la revocación sólo puede acordarse de oficio y de modo graciable por la Administración- tales pretensiones supuestamente acumuladas son mutuamente excluyentes, porque la aplicación del artículo 102.2 de la Ley apodera una potestad de oficio, reservada a las disposiciones generales, a los reglamentos -naturaleza de la que no participan los acuerdos de deslinde, según constante jurisprudencia-, mientras que el artículo 105 sólo puede acordarse en relación con actos, no así con reglamentos.

4) Ante una solicitud de esta índole y con tal pretensión de revisar o revocar un acto firme, dada la nulidad que se dice concurrente, se hacía precisa la calificación del escrito en función de las opciones legales y de la dificultad para interpretar la voluntad de la solicitante. Tal actividad calificatoria no puede presumirse en la mera ficción que es el silencio, al que sólo puede atribuirse sentido denegatorio, con los efectos que más adelante precisaremos.

5) Esto es, aun considerando, por hipótesis, que la calificación asignada por la Sala de instancia -como inadmisión presunta- resulta errónea, ello no significa que procediera dar curso a la solicitud registrada, y menos todavía que fuera pertinente otorgar el derecho de fondo postulado, esto es, la nulidad de la Orden aprobatoria del deslinde que no había sido impugnado por la Sra. Marcelina en tiempo y forma, mediante la utilización de algún medio impugnatorio, administrativo o judicial, que el ordenamiento ofrece a tal fin.

6) Es obvio que en este recurso de casación no podemos examinar la conformidad a Derecho del acto presunto inferible del silencio de la Administración, como si lo que aquí estuviera en juego fuera algo distinto de la concesión de un derecho al trámite para el examen por la Administración de aquélla, por razón de la intangibilidad del deslinde, debido a su firmeza. En particular, no cabe -ni cabía en el proceso de instancia- analizar la caducidad del deslinde o el error en la apreciación de los hechos en dicho acto de deslinde.

Es bajo la luz que arrojan las anteriores consideraciones como debe afrontarse el análisis de los distintos motivos casacionales.

CUARTO .- De los siete motivos de casación -seis si se excluye el afectado por el auto de admisión parcial antes aludido-, en el primero de ellos se denuncia la incongruencia omisiva que aqueja a la sentencia, con lesión del artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , lo que razona al decir que la Sala a quo no ha resuelto la pretensión planteada en la demanda sobre nulidad de la Orden aprobatoria del deslinde al amparo del artículo 105 de la LPAC . Además de tal infracción, a lo largo del motivo se hace también mención a la falta de motivación que se supone también concurrente, con cita de una sentencia y su transcripción parcial, sin motivar en modo alguno el porqué de dicha denuncia.

Al margen de tales defectos de formulación, es de admitir que la sentencia, en su razonamiento, no se detiene con profundidad en el análisis de la solicitud de 3 de agosto de 2009 desde el punto de vista de la no muy precisa alusión a la revocación de actos de gravamen del artículo 105.1 LRJyPAC -toda vez que, como hemos dicho, se pidió de un modo colateral e indirecto, que parece subsidiaria a la nulidad postulada ex artículo 102.2 citado en primer término-. No obstante, no puede imputársele la incongruencia omisiva preconizada, pues resulta inequívoca la aplicación del artículo 106 de la Ley, que limita las facultades de revisión en los términos que enuncia, lo que puede proyectarse sobre todas las modalidades revisoras que disciplina el Capítulo I del Título VII de la reiterada LRJyPAC, incluida, con especial relevancia, la modalidad del artículo 105.1 de la Ley.

Tal directa conexión no sólo cabe establecerla en función de la secuencia en el orden numérico de la Ley, sino porque los límites que el citado artículo 106, según el cual "...las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes", parecen especialmente concebidos para delimitar los confines de una modalidad invalidatoria como la revocación de oficio del artículo 105.1, precisamente por las razones de oportunidad que puede considerar la Administración autora del acto a la hora de revocarlo y que pueden verse ensombrecidas en presencia de alguno de los factores enunciados numerus apertus en el citado precepto.

Ello relativiza la queja de que la sentencia estaría incursa en incongruencia ex silentio, por aducirse que la Sala de instancia razona sólo sobre el artículo 102 de la Ley 30/1992 , cuando el debate no se refería únicamente a la revisión de oficio de los actos nulos, sino también a la revocación de los actos de gravamen por la vía del artículo 105 de la misma Ley 30/1992 . Según la recurrente, esta revocación habría de articularse mediante una declaración de nulidad que puede ser instada por los interesados y que no debe confundirse con la solicitudes de nulidad amparadas en el artículo 102 de la 30/1992.

Pues bien, la revocación de actos firmes de gravamen no es una alternativa a los recursos ordinarios, y así lo refleja nuestra sentencia de 11 de julio de 2001 (recurso de casación nº 216/1997 ): "...la potestad de revisión que el artículo 105 de la Ley 30/92 concede a la Administración para los actos de gravamen o desfavorables no constituye una fórmula alternativa para impugnar fuera de plazo los actos administrativos consentidos y firmes, sino sólo para revisarlos por motivos de oportunidad. La petición de revisión no puede ser ocasión para discutir si el acto de gravamen se ajusta o no al ordenamiento jurídico, pues ello sólo puede hacerlo el interesado impugnando en tiempo y forma el acto discutido...".

QUINTO .- El segundo motivo se ampara en el artículo 88.1.d) de la LJCA , por infracción de los artículos 43 y 44.1 de la Ley 30/1992 , -LRJyPAC-, indicando al respecto que la sentencia "...pretende que el silencio negativo de la Administración ha dado lugar a inadmisión de la solicitud de nulidad de actos firmes, y no a su desestimación y alude a 'inadmisión por vía de desestimación presunta", figura inexistente en nuestro derecho'" .

Debe reconocerse que la Audiencia Nacional introduce alguna confusión en cuanto al objeto de la impugnación en el proceso de instancia, y así se declaró por este Tribunal Supremo, en relación con idéntico argumento, empleado también en esa ocasión por la misma Sección de la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional, en nuestra sentencia de 28 de febrero de 2011, recaída en el recurso de casación número 536/2007.

Así -decíamos entonces y repetimos ahora-, el encabezamiento y el fundamento de derecho primero de la sentencia indican, acertadamente, que el recurso contencioso-administrativo se dirige contra la desestimación por silencio de la solicitud de revisión de oficio. Sin embargo, el fundamento tercero señala que "...lo que estamos analizando no es una desestimación de una petición de revisión de oficio, sino una inadmisión" ; y luego, en la parte dispositiva de la sentencia, se acuerda desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto "... contra la inadmisión de su solicitud de revisión de oficio de la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 17 de diciembre de 2007..." .

Estos incisos del fundamento tercero y de la parte dispositiva -y la calificación jurídica que lleva a exteriorizarlos- son erróneos, pues la Administración de Costas no acordó, formal ni materialmente, la inadmisión de la solicitud de revisión de oficio, toda vez que ésta recibió como única respuesta el silencio, de manera que el recurso contencioso-administrativo se dirigió contra la desestimación presunta de la solicitud.

Hechas esas precisiones, la recurrente viene a reivindicar, a través de la escueta cita de los artículos 43 y 44 LRJyPAC -que resulta ser una mención ciertamente limitada para abarcar toda la argumentación que se desarrolla luego en el motivo- la vulneración del derecho al procedimiento administrativo negado de plano, ya que la Administración no ha llegado a analizar si el procedimiento de deslinde había caducado o si afecta a un terreno que no tiene características físicas y geológicas para incardinarse en el demanio litoral. Sin embargo, aunque la sentencia a quo incurriera en el error jurídico mencionado, ello no significa en modo alguno que asista a la recurrente el llamado derecho al trámite y, menos aún, el de obtener la nulidad del deslinde que la Sra. Marcelina consistió en su día.

A tal efecto, hemos de recordar que, tras la reforma introducida por la Ley 4/1999, de 13 de enero, el artículo 102.3 de la Ley 30/1992 prevé expresamente que el órgano competente para acordar la revisión de oficio decida motivadamente la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado, cuando no se base aquélla en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezca manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

En el caso que nos ocupa, dado que la solicitud revisoria se presentó el 3 de agosto de 2009 -fecha muy posterior a la entrada en vigor de la Ley 4/1999- la Administración de Costas bien podría haber acordado la inadmisión de la solicitud por alguna de las causas previstas en el citado artículo 102.3 . En particular, por no haberse invocado en la solicitud ninguna causa de nulidad citada en el artículo 62 o por carecer manifiestamente de fundamento. Pero, como ya hemos señalado, y aunque la sentencia introduce alguna confusión, lo cierto es que aquí no hubo pronunciamiento de inadmisión sino, únicamente, la callada por respuesta, esto es, el silencio administrativo. Por tanto, a tenor del artículo 102.5, in fine , de la Ley 30/1992 , transcurrido el plazo de tres meses desde la presentación de la solicitud de revisión, ésta debía entenderse desestimada por silencio administrativo.

En otros ámbitos de la actuación administrativa como, por ejemplo, en el urbanístico, y, en particular, en la presentación de instrumentos de planeamiento de iniciativa particular, esta Sala ha reconocido el denominado derecho al trámite . Así, la sentencia de 4 de marzo de 2009 (casación 10786/04 ) nos recuerda que " ... el derecho al trámite ha sido expresamente reconocido por la jurisprudencia, recogida, entre otras, en Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de fechas 25 de septiembre de 1997 (recurso de apelación 11593/91 ), 21 de enero de 1999 (recurso de casación 21/93 ), 29 de marzo de 2004 (recurso de casación 4588/01 ) y 11 de abril de 2006 (recurso de casación 8458/02 ), en las que hemos declarado que la Administración no debe cercenar a limine el derecho que los particulares tienen a la tramitación de los Planes que se deban a su iniciativa..."; si bien la misma jurisprudencia puntualiza que "...ese derecho quiebra cuando el planeamiento proyectado vulnera el ordenamiento urbanístico aplicable, en cuyo caso la Administración urbanística puede denegar la tramitación, justificando, de forma suficiente, tal decisión". En ello abunda la sentencia de 14 de octubre de 2010 (casación 4673/06 ) citando otras anteriores: " ... el derecho al trámite del promotor de la transformación del suelo no implica un derecho a la aprobación del planeamiento ni resta facultades a la Administración para decidir, en el ejercicio de su potestad urbanística, acerca de la conveniencia o no de tal aprobación, dado que la actividad urbanística es una función pública que tiene por objeto la ordenación, la transformación y el control de la utilización del suelo, para lo que cuenta con cuantas facultades sean precisas en orden a la eficaz realización del interés colectivo... " .

Ahora bien, esta formulación jurisprudencial del derecho al trámite, que advierte no es un derecho absoluto, no es trasladable a un caso como el presente, en que la iniciativa del interesado consiste en una solicitud de revisión de oficio de un acto -unida a la hipotética petición de revocación por razones de oportunidad-, pues esta clase de solicitudes cuentan con una regulación específica que, como hemos señalado, permite la inadmisión in limine (artículo 102.3 LRJyPAC); régimen que determina las consecuencias en caso de que la Administración no dé respuesta alguna: se podrá entender desestimada por silencio administrativo (artículo 102.5 ya citado de la misma Ley). Igual sucede con la revocación de oficio, aun admitiendo que se hubiera pedido de modo formal y expreso en la solicitud.

SEXTO .- A través del cuarto motivo de casación se pretende hacer valer una supuesta infracción de los artículos 1 , 2 , 25.1 , 69 y 70 de la LJCA "...en relación con el principio de que la jurisdicción contencioso-administrativa es meramente revisora de la legalidad de los actos administrativos, en relación todo ello con la doctrina de la cosa juzgada..." . Se sustenta el motivo en el hecho de que la sentencia "...sugiere que la existencia de otras sentencias relativas al mismo acto administrativo puede impedir un nuevo recurso judicial incluso aunque sus demandantes y causas de pedir sean distintas y por tanto no exista cosa juzgada. Estas sugerencias implícitas en la sentencia no tienen en cuenta que los tribunales sólo pueden pronunciarse sobre los motivos de nulidad que les son alegados por las partes, por lo que la sentencia sólo puede concluir, en su caso, que se desestima el recurso, pero no que el acto se ajusta en su totalidad a derecho" .

Tiene razón el Abogado del Estado cuando imputa a este motivo su notoria falta de fundamento -aunque en su escrito de oposición postula su inadmisión liminar, lo que dada la irrelevancia de la distinción entre ambas figuras en esta fase procesal, nos llevaría en cualquier caso a la desestimación-.

Sea como fuere, el párrafo transcrito hace decir a la sentencia algo que ésta no dice. Lo que en ella se señala con su referencia a previos procesos judiciales que otros afectados por el mismo deslinde emprendieron de forma tempestiva -a diferencia de la recurrente, que dejó correr los plazos de recurso-, es que en relación con el fondo de la cuestión litigiosa la Sala ya se había pronunciado en ocasiones anteriores, desestimando la casi totalidad de los recursos -incluyendo el examen del motivo consistente en la caducidad del procedimiento, que era común a todos ellos-, pero sin efectuar observación alguna a la cosa juzgada, ni inadmitir el recurso con fundamento en dicha causa de inadmisibilidad.

Es extraño el planteamiento de este motivo, pues no llegamos a comprender en qué sentido quedaría afectada la cosa juzgada en una sentencia que no se pronuncia sobre ella, ni la tiene en cuenta, ni podría hacerlo. Además, en relación con la pretendida infracción del principio revisor de esta jurisdicción que también se invoca -en que se hace patente una idea equivocada de dicha institución capital de nuestra jurisdicción-, debe decirse que precisamente dicha naturaleza revisora supone que un proceso jurisdiccional se singulariza por el acto objeto de la impugnación y las pretensiones que frente a él se pueden ejercitar.

Por consiguiente, no es dable combatir un acto de deslinde firme y consentido por la oblicua vía -espuria (que no espúrea), dice la sentencia con razón- de promover frente a dicho acto una artificiosa acción de nulidad de pleno derecho no fundada en causa legal alguna o una petición revocatoria también abiertamente impracticable, bastando para ello el mero juicio acerca de su ejercicio fraudulento, en impresión de la Sala de instancia no susceptible, en principio, de ser revisada en casación. Además, la sentencia recurrida no ha desestimado el recurso nº 118/2010 porque se hubieran dictado otras sentencias sobre asuntos sustancialmente iguales, supuestamente generadoras de cosa juzgada, sino porque no apreció la concurrencia de ningún motivo de revisión o revocación del acto firme.

SÉPTIMO .- En el quinto motivo de casación se denuncia la vulneración de los artículos 29 de la Constitución , 105.1 de la LPAC y Ley Orgánica 4/2001, reguladora del derecho de petición en sus artículos 1 , 2 , 3 y 12 , en relación con el artículo 24 de la Constitución , 129 de la LICA y el principio pro actione . Más infundada aún que la anterior, si ello es posible, es la infracción que se reprocha del derecho de petición, basada en que la sentencia "...pretende que está prohibido a los ciudadanos instar la revocación de actos administrativos por la vía del articulo 102 de la LPAC en las condiciones en las que se ha hecho, es decir, cuando el acto no se impugnó en plazo, cuando entiende que existe mala fe y cuando por ello condena en costas a mi representada" .

La sentencia no declara ni sugiere aquello que la recurrente quiere interesadamente hacerle decir. Al margen de que no es fácilmente comprensible la conexión jurídica entre el derecho de petición consagrado en el artículo 29 de la Constitución , en relación con la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición, y la solicitud presentada por la Sra. Marcelina ante la Administración, que tenía una naturaleza impugnatoria o revisoria inconciliable con el objeto de dicho derecho (así lo establece el artículo 3, párrafo segundo, de la Ley Orgánica), la invocación de tal pretendido derecho de petición brilló por su ausencia en la demanda, siendo una cuestión nueva inaccesible en tal carácter al control casacional, pues no puede ser infringido un precepto que no ha sido oportunamente invocado, ni aplicado en la sentencia, ni que debiera haberlo sido.

Al margen de todo ello, la sentencia no prohíbe, obviamente, el ejercicio de las vías emprendidas por la recurrente, pero las califica en Derecho a partir de determinados elementos de juicio de los que no puede prescindir, como el consentimiento de un acto firme, la reiteración indebida en ellas de la impugnación del deslinde firme, la ausencia de invocación de causa alguna de nulidad radical o, en suma, el designio de reabrir un procedimiento de deslinde dos años después de su aprobación, aduciendo una pretendida nulidad generadora de indefensión que la Sala sentenciadora niega apodícticamente.

OCTAVO .- A través del sexto motivo se aspira a demostrar una lesión en la sentencia del principio de igualdad, fundada en que "...se deniega a mi representada el derecho de formular recurso judicial en los mismos términos que sin embargo fueron admitidos a otros recurrentes (es decir, en relación con previa desestimación de petición de nulidad de actos firmes)" . Este motivo adolece con evidencia de falta de fundamento, en tanto sitúa la sedicente discriminación injustificada en el hecho de que la Audiencia Nacional, en otros casos, habría abordado en cuanto al fondo jurídico la procedencia de la revisión, aun en recursos suscitados contra actos previos ya firmes.

Sin embargo, como bien señala al respecto el Abogado del Estado, la recurrente no ha justificado la existencia de desigualdad, ni la similitud entre este supuesto y los que se señalan en el recurso como término de comparación. En el caso que cita - sentencia de 4 de febrero de 2009, recurso nº 287/2006 -, basta su lectura para verificar que no es cierta la afirmación de la Sra. Marcelina , puesto que sólo de modo marginal y a mayor abundamiento la sentencia examinó alguna cuestión extrínseca a la revisión de oficio, sin que, por lo demás, sea posible reivindicar la llamada igualdad en la ilegalidad, esto es, reclamar que se dé a la recurrente el trato indebidamente dispensado a terceros, como ocurriría en el caso de una sentencia que prescindiera de los términos objeto de debate.

En cuanto a la identidad del asunto presente con la posición jurídica de los demás recurrentes en los litigios aludidos de forma innominada en la sentencia, hay una diferencia clara y apodíctica que excluye toda idea de prohibida discriminación: los otros recurrentes recurrieron en plazo frente a la Orden aprobatoria del deslinde y, por tanto, pudieron suscitar frente a ella cuantos motivos y pretensiones consideraron pertinentes para la defensa de sus intereses; en cambio, la recurrente no impugna -no puede hacerlo- el mismo acto recurrido en tales procesos precedentes, sino un acto distinto y más reducido en cuanto a su ámbito objetivo -la desestimación presunta de su petición- lo que justifica que la sentencia no examine cuestión alguna dirigida a invalidar un acto firme y consentido en los mismos términos que si hubiera sido tempestivamente impugnado por su destinataria.

NOVENO .- Finalmente, se alega la infracción de los artículos 18 de la Constitución , 12 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, 17 del Pacto Internacional de Derechos civiles y Políticos y 7 de la Carta de Derechos de los Ciudadanos de la Unión Europea, para censurar que "...incurre en vulneración de les anteriores preceptos la sentencia en tanto los derechos que se están pretendiendo presentar están relacionados con la protección del domicilio, supuesto que los inmuebles incluidos en el dominio público por el deslinde son viviendas".

Como la propia recurrente reconoce llanamente que "...esta parte del recurso de casación es genérico y aplicable a la sentencia en su conjunto. Se cita especialmente a efectos de su posterior invocación ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos" , huelga cualquier análisis del motivo, al que la propia interesada ha renunciado, salvo para dejar constancia de la suma extrañeza que nos causa la confusión jurídica que muestra la parte recurrente entre los conceptos de domicilio y vivienda, a efectos de la protección que al primero brindan la Constitución Española -en el artículo 18.2 CE , a efectos de garantizar su inviolabilidad, cuya afectación a este caso no se nos alcanza- y las convenciones y tratados internacionales citados como infringidos .

DÉCIMO .- Conforme al artículo 139.2 LJCA , procede la imposición de las costas a la recurrente. Ahora bien, como autoriza el apartado 3 del artículo 139, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la Administración del Estado recurrida, debe limitarse la cuantía de las costas a la suma de 4.000 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 1383/2013, interpuesto por la Procuradora Doña Sonia Alba Monteserín, en nombre y representación de DOÑA Marcelina , contra la Sentencia dictada el 20 de febrero de 2013 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo nº 118/2010 , con condena a la recurrente en las costas devengadas en este recurso de casación, con el límite cuantitativo expresado en el último fundamento jurídico.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.