STS, 5 de Mayo de 2005

Por Decreto nº 3410/1969, de 11 de diciembre (doc. nº 1 aportado con el escrito de contestación a la demanda del recurso tramitado en la instancia) se aprobó la incorporación de los Municipios de SANTOLEA, DOS TORRES DE MERCADER, LAS CUEVAS DE CAÑART y LADRUÑAN al de CASTELLOTE, en la provincia de Teruel, previo Dictamen favorable de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, de 6 de noviembre de 1969 (doc. nº 2 aportado con el escrito de contestación a la demanda). En los Antecedentes de este Dictamen se afirma que: "Los Ayuntamientos de Santolea, Dos Torres de Mercader, Las Cuevas de Cañart y Ladruñán, en sesiones formalmente correctas habidas los días 5 de febrero y 12, 13 y 14 de marzo del corriente año, acordaron, con el quorum legal, solicitar su incorporación al Municipio de Castellote, con base en la insuficiencia de sus recursos en orden a la prestación de los servicios que la Ley les impone y en los beneficios que la alteración supondría". El Municipio de Castellote, en sesión formalmente correcta, acordó, con el quorum legal, de conformidad, sin reclamación alguna durante la fase de informaciónn pública practicada en cada Ayuntamiento", dictaminando que podía aprobarse tal incorporación, toda vez que la aprobación propuesta se fundamenta "en su voluntariedad indiscutible y en la concurrencia complementaria de una adecuada causa legal, cuya certeza se acredita habida cuenta de la inexistencia de muchos de los servicios mínimos en los Ayuntamientos que solicitan su incorporación, la exigüidad de la población de todos ellos, que oscila entre los 156 y 293 habitantes de derecho, su carácter regresivo, y la apreciación, por todos los Servicios y Órganos preinformantes, de la procedencia de la alteración interesada".

De los Antecedentes recogidos en el Dictamen del Consejo de Estado nº 1518/1994, aprobado por su Comisión Permanente el 8 de septiembre de 1994, resulta cuanto sigue:

"1.- Los vecinos de Las Cuevas de Cañart, reunidos en asamblea el 8 de agosto de 1993, por mayoría, después de expresar su descontento general del Ayuntamiento de Castellote por no sentirse atendidos en sus necesidades más perentorias, decidieron crear una Comisión en nombre de la colectividad municipal para instar de quien proceda su independencia municipal o cualquier otro medio reconocido que faculte al pueblo para disponer y administrar los bienes propios, gozando de cierta autonomía y competencias. Constituida una Comisión Promotora, instaron el procedimiento de segregación y constitución en nuevo e independiente Municipio. El Pleno Municipal de Castellote, en sesión de 16 de diciembre de 1993, acordó contestar al de Las Cuevas de Cañart, en el sentido de aceptar la segregación.

2. - La Diputación Provincial de Teruel mostró su conformidad a la indicada segregación, sin que el indicado informe expresara motivadamente las razones de la conclusión.

3. - El informe de la Dirección General de Aragón para la Administración Local y Política Territorial, después de exponer los antecedentes del caso, considera insuficiente base para la segregación la población reducida con que cuenta actualmente el núcleo que pretende erigirse en Municipio independiente. El Consejero de Administración Local y Política Territorial, de conformidad con el antes reseñado informe, entiende que no debe accederse a la segregación solicitada y consiguiente constitución en Municipio de Las Cuevas de Cañart. El Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales de la Diputación General de Aragón formuló propuesta contraria a la segregación, dada la escasa población del núcleo (68 habitantes) y la no amplia de Castellote (853 habitantes), pues de accederse a la segregación se produciría la aparición de dos municipios pequeños. Entiende este Departamento que no resulta acreditado, en modo alguno, que concurran los supuestos establecidos en el art. 3 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial. Por todo ello la propuesta de resolución es que debe denegarse la pretensión de segregación formulada por los vecinos de Las Cuevas de Cañart.

4. - Remitido el expediente al Consejo de Estado, su Comisión Permanente fue de dictamen: "1) que procede que, mediante decisión del Órgano Pleno de la Diputación General de Aragón, se deniegue la petición de los vecinos de Las Cuevas de Cañart de segregarse del municipio de Castellote para constituirse en municipio independiente; y 2) que podía instarse, en los términos que se exponen en el cuerpo del Dictamen, procedimiento para la constitución como Entidad Local de ámbito inferior al Municipio del núcleo o barrio de Las Cuevas de Cañart".

5. - Por Decreto 56/1998, de 24 de febrero, del Gobierno de Aragón, se aprobó la constitución de la entidad de ámbito territorial inferior al municipal de Las Cuevas de Cañart, del Municipio de Castellote, de la provincia de Teruel.

6. - Por Decreto 196/1994, de 28 de septiembre de la Diputación General de Aragón, fue denegada la segregación interesada, al considerar que no concurrían las circunstancias establecidas en el art. 13 de la Ley 7/1985, de 2 de abril (L.B.R.L.) por no contar con una base de población razonable para una adecuada organización municipal (estos datos obran en el Dictamen del Consejo de Estado nº 1526/2000, aprobado por su Comisión Permanente el 22 de Junio de 2000)".

La Comisión Promotora de Las Cuevas de Cañart interpuso recurso contencioso- administrativo ante la Sala del T.S.J. de Aragón contra el Decreto 196/1994, que fue resuelto por sentencia nº 353/1997, de 9 de mayo de 1997, desestimatoria del recurso (en la parte del mismo que tenía por objeto el referido Decreto 196/1994) y declarando la inadmisibilidad de la impugnación relativa a la pretensión de nulidad del D. 3410/1969, al no haber sido tal cuestión alegada ni resuelta previamente en vía administrativa, de suerte que la Administración no había tenido ocasión de pronunciarse sobre dicho extremo. La referida sentencia (que obra a los fls. 177 al 181 de los autos de instancia) ganó firmeza. El fº.jº 2º de esta sentencia contiene el razonamiento en que se funda el pronunciamiento por el que se declara la inadmisibilidad antes indicada y es del tenor literal siguiente:

"La especificada cuestión la formula la recurrente en este proceso junto con una cuestión nueva concretado en el petitum de su escrito de demanda cuya dicción literal es la de que "se declare nula la integración realizada en 1969, anulando además la desestimación de la Diputación General de Aragón..., declarando expresamente el derecho de Las Cuevas de Cañart a recuperar o ser un Municipio con la personalidad que le otorga la Constitución", pedimento el primero que no se alegó en vía administrativa como consta acreditado para esta Sala, lo que desemboca a la inadmisibilidad del presente recurso con relación a la impugnación de la agregación acordada hace más de 25 años, del núcleo de Las Cuevas de Cañart a Castellote y todo ello a tenor del art. 82.c) de la Ley Jurisdiccional. Desviación procesal no tolerable en esta instancia lo que tiene lugar cuando, como en el presente caso, se plantean en sede jurisdiccional cuestiones, que no motivos, nuevas, respecto de las que la Administración no ha tenido ocasión de pronunciarse, de lo que se desprende que no procede efectuar pronunciamiento alguno sobre la cuestión aludida, por ser una petición o pretensión que no han sido objeto de la resolución administrativa impugnada. Todo lo cual no altera la función esencialmente revisora de esta jurisdicción respecto de la actuación administrativa, sin que a ello se oponga lo preceptuado en los arts. 43.1 y 69. 1 de nuestra Ley Jurisdiccional. Doctrina ésta consolidada por esta Sala y el Tribunal Supremo (entre otras 12-marzo de 1992- Arz. 2049)."

Dictada que fue la sentencia de 9 de mayo de 1997, la Comisión Promotora de Cuevas de Cañart desplegó una doble actuación -ante dos Administraciones diferentes- con el propósito de obtener la revisión de oficio del D. 3410/1969, como resulta de los siguientes hechos:

A

1. Mediante escrito fechado en 20 de junio de 1997 (registrado de entrada el 24 de junio siguiente en la Delegación Territorial de Teruel, de la D.G.A.) la Comisión solicitó de la Presidencia de la D.G.A. que "anule la incorporación del Ayuntamiento de Las Cuevas de Cañart al Ayuntamiento de Castellote y, consecuentemente, se considere a la villa de Las Cuevas de Cañart, Ayuntamiento independiente" (fls. 1 a 3 del Exp. Adtvo.). Sobre tal solicitud, con fecha 10 de septiembre de 1998, emitió informe desestimatorio la Jefe del Servicio de Organización y Régimen Jurídico Local de la Dirección General de Política Interior y Administración Local de la D.G.A. (fls. 32 a 35 del expediente). Trascribimos del citado informe las partes que son más relevantes, que dicen así:

   "Son varias las cuestiones que se plantean en el presente caso:

   1. - Existencia de alguno de los supuestos de nulidad de pleno derecho establecidos en la Ley. Independientemente de la valoración que pueda realizarse a la política de incorporaciones y fusiones de municipios llevada a cabo por el Gobierno de la Nación durante los años 60 y 70, lo cierto es que todos los expedientes fueron tramitados según el procedimiento legalmente establecido y cuentan con dictamen favorable del Consejo de Estado. El prestigio de dicho órgano hace obvia la legalidad en la tramitación del expediente de incorporación de Las Cuevas de Cañart al municipio de Castellote.

   2. - Administración competente para la revisión de oficio del decreto 3410/1969, de 11 de diciembre. La revisión de oficio corresponde al órgano que dictó el acto, el traspaso de competencias sobre esta materia a la Comunidad Autónoma no puede desvirtuar esta afirmación. El artículo 20 de la Ley 2/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, establece que los recursos administrativos contra resoluciones de la Administración del Estado se tramitarán y resolverán por los órganos de ésta. Con mucha más razón la revisión de oficio de los actos dictados por ella.

   Si consideramos que es competencia del Estado la revisión de oficio del Decreto 3410/1969, de 11 de diciembre, su intervención declarándolo nulo traería consigo una invasión inadmisible de competencias de la Comunidad Autónoma no sólo en el ámbito de régimen local sino en el de ordenación del territorio, competencias ambas de carácter exclusivo de la Comunidad Autónoma de Aragón en base al artículo 35 2º y 7º del Estatuto de la misma, dejando sin efecto el Decreto 196/1994, de 28 de septiembre, dictado en ejercicio de sus propias competencias y una sentencia judicial firme desestimatoria del recurso interpuesto contra el mismo.

   Si partimos del supuesto de que la Comunidad Autónoma es competente para la revisión de oficio de un Decreto dictado por el Gobierno de la Nación, la declaración de nulidad del mismo traería como consecuencia la creación del municipio de Las Cuevas de Cañart, lo que iría en contra de nuestro propios actos al haber denegado la creación del mismo por Decreto 196/1994, de 28 de septiembre, y contra la sentencia firme dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón desestimando el recurso interpuesto contra el mismo.

   Por todo ello la informante estima que procede desestimar la petición efectuada por la Comisión promotora de Las Cuevas de Cañart de revisión de oficio del Decreto 3410/1969, de 11 de diciembre, por el que se aprobaba la incorporación de dicho municipio al de Castellote, en la provincia de Teruel, en base a los motivos anteriormente enunciados".

2. Por Orden de 21 de octubre de 1998 (obrante en fls. 40 a 41 del Exp. Adtvo.) el Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales de la D.G.A. resolvió "Declarar la inadmisión de la petición efectuada por la Comisión Promotora de Las Cuevas de Cañart de revisión de oficio del D. 3410/1969, de 11 de diciembre". Tal pronunciamiento fue precedido de las siguientes consideraciones, que, en lo que aquí interesa, son del siguiente tenor literal:

   "Los fundamentos principales de dicha petición residen en que ambos municipios no eran colindantes y que en la fecha de incorporación de Las Cuevas de Cañart al municipio de Castellote, se designó concejales sin elecciones previas y sin llegar a tomar posesión; ordenándoseles por un delegado del Gobernador Civil de Teruel la incorporación al citado municipio bajo todo tipo de amenazas.

   En base a la documentación aportada se estima que no concurren ninguno de los supuestos establecidos en el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común:

   Es cierto que Las Cuevas de Cañart no era, en principio, colindante con el municipio de Castellote, pero el Decreto por el que se aprobaba la incorporación a Castellote incluía a los municipios de Santolea, Dos Torres de Mercader y Ladruñan que si lindaban con dicho municipio, por lo que al producirse en el mismo acto la incorporación de todos ellos no es admisible el argumento esgrimido por la Comisión Promotora.

   En cuanto al segundo motivo e independientemente de la valoración que pueda realizarse a la política de incorporaciones y fusiones de municipios llevada a cabo por el Gobierno de la Nación durante los años 60 y 70, lo cierto es que todos los expedientes fueron tramitados según el procedimiento legalmente establecido y cuentan con dictamen favorable del Consejo de Estado. El prestigio de dicho órgano hace presumible la legalidad en la tramitación del expediente de incorporación de las Cuevas de Cañart al municipio de Castellote.

   Por otro lado y aún en el supuesto de estimarse la concurrencia de motivos suficientes para proceder a la revisión de oficio, así como la competencia de la Comunidad Autónoma para ello pese a tratarse de un Decreto dictado por el Gobierno de la Nación, dudosa según el artículo 20 de la Ley 2/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, que establece que los recursos administrativos contra resoluciones de la Administración del Estado se tramitarán y resolverán por los órganos de ésta, la declaración de nulidad del mismo traería como consecuencia la creación del municipio de Las Cuevas de Cañart, lo que iría en contra de los propios actos del Gobierno de Aragón, al haberse denegado por Decreto 196/1994, de 28 de septiembre, y en contra de la sentencia firme dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón desestimando el recurso interpuesto contra el mismo".

   B

1. Más de dos años después de que la Comisión Promotora interesara del Presidente de la D.G.A. la revisión de oficio del D. 3410/1969, dirigió, con fecha 7 de junio de 1999, al Ministro de Administraciones Públicas, escrito en el que planteaba una "nueva petición" para que se declare nula de pleno derecho la incorporación del Municipio de Las Cuevas de Cañart al de Castellote.

2. En el expediente incoado en virtud de esta petición de revisión de oficio consta (según se desprende de los antecedentes del Dictamen del Consejo de Estado de 22 de junio de 2000) la "nota" elaborada por la Dirección General para la Administración Local de la Secretaría de Estado para las Administraciones Territoriales, de fecha 24 de junio de 1999, en la que se concluye que "la competencia para la revisión de los actos cuya materia ha sido transferida corresponde a la Comunidad Autónoma". La nota contiene consideraciones, contrarias a lo pedido, respecto del requisito de la colindancia de los Municipios y en cuanto a la adopción del acuerdo de incorporación de Las Cuevas de Cañart por órgano manifiestamente incompetente. Repetimos que las consideraciones son contrarias a la pretensión de la Comisión. También consta en este expediente el informe de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Administraciones Públicas, en el que, a su juicio, bastará con acordar la inadmisión del recurso "por no ser competente la Administración General del Estado", sin entrar en los motivos de fondo que -añade- "justificarían la desestimación". Antes de ser remitido el expediente al Consejo de Estado, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Administraciones Públicas elaboró propuesta de resolución por la que se inadmite la solicitud de iniciación del procedimiento de revisión de oficio formulado.

3. Remitido que fue el expediente al Consejo de Estado, su Comisión Permanente, con fecha 22 de junio de 2000, dictaminó que "en la situación actual, no procede que por la Administración General del Estado se revise de oficio el D. 3410/1969, de 11 de diciembre". De entre las consideraciones contenidas en este Dictamen, resaltamos las siguientes:

   1. Para el Consejo de Estado, la cuestión central consiste en determinar si la Administración General del Estado es competente para entender de la revisión de oficio de un acto dictado por ella en materia respecto de la cual ya no tiene competencia pues ha sido asumida con carácter exclusivo por una Comunidad Autónoma. Tomando como fundamento que tanto el acto que decreta una agregación como el que resuelve una acción de nulidad frente a él, no tiene carácter normativo sino normado, y partiendo de lo establecido en el art. 35 del E.A.A., modificado por las L.L.O.O. 6/1994, de 24 de marzo, y 5/1996, de 30 de diciembre, en el art. 20.1 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico (según la interpretación que hizo la STC 76/1983, de 5 de agosto, del precepto coincidente -art. 27- del Proyecto de L.O. de Armonización del Proceso Autonómico) y la doctrina de la STS de 28 de abril de 1998 y de lo previsto en la Ley 1/1995, de 16 de febrero, sobre el Presidente y el Gobierno de Aragón, y en la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, sobre la Administración de la Comunidad de Aragón, concluye afirmando que "la Administración General del Estado es incompetente en la actualidad para conocer de la revisión de oficio de un acto que dictó en 1969 en materia de administración local, actualmente asumida en exclusiva por la Comunidad Autónoma de Aragón".

   2. Dice el Consejo de Estado: "Es cierto que en el presente caso la revisión de oficio instada de la Administración General del Estado y el recurso contencioso-administrativo planteado ante el T.S.J. de Aragón (se refiere el Consejo al recurso interpuesto contra la Orden de 21 de octubre de 1998, al que inmediatamente nos referiremos) no tienen exactamente el mismo objeto inmediato. Sin embargo, es innegable que existe una coincidencia esencial y última -aunque parcial- entre las pretensiones deducidas en ambos casos".Y añade: "por otra parte al abrir ambas vías, la Comisión Promotora en realidad está ejercitando pretensiones incompatibles entre si, pues incurre en contradicción al definir la legitimación pasiva en cada caso (en uno la imputa a la Administración General del Estado, en otro a la Administración autonómica de Aragón). En ambos casos se está ante el ejercicio de sendas acciones de nulidad -aunque se encuentran en estadios diferentes- frente a distintas Administraciones Públicas, que, a todas luces, no pueden ser simultáneamente competentes. En consecuencia, no parece prudente en tales circunstancias que la Administración General del Estado dicte una resolución sobre un asunto que está "sub iudice", pues ello desembocaría en una duplicidad de decisiones, eventualmente discordantes si se culminan con pronunciamientos contradictorios".

1. El 18 de diciembre de 1998 tuvo entrada en la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Aragón escrito del Procurador representante de la Comisión Promotora interponiendo recurso contencioso-administrativo contra "la Orden del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales de la Diputación General de Aragón, de 21 de octubre de 1998, por la que se declaró la inadmisión de la petición efectuada por la Comisión Promotora de Las Cuevas de Cañart de revisión de oficio del D. 3410/1969, de 11 de diciembre, por el que fue aprobada la incorporación de los Municipios de Santolea, Dos Torres Mercader, Las Cuevas de Cañart y Ladruñan al Municipio de Castellote (Teruel)".Se añade en este escrito de interposición que " la Orden de 21 de octubre de 1998, anteriormente identificada, no se ajusta a Derecho por incorporar o integrar el Municipio de Cuevas de Cañart en el de Castellote de forma ilegal y antijurídica".

2. En el suplico de la demanda presentada se pretende sentencia por la que se declare:

   "a) la nulidad de la Orden del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, de la Diputación General de Aragón, de 21 de octubre de 1998, así como la nulidad del Decreto 3410/69, de 11 de diciembre;

   2. subsidiariamente, declare la nulidad de la Orden administrativa impugnada, ordenando a la Administración autonómica demandada que conozca sobre el fondo de la petición de nulidad del precitado Decreto 3410/69"."

      Entre los hechos sobre los que habría de versar la prueba cuyo recibimiento solicitó la parte demandante se encuentran los referentes a las causas de nulidad del D. 3410/1969. Los medios de prueba solicitados -prueba que fue practicada- se encaminaron a acreditar los hechos relacionados con las causas que, a su juicio, provocaban la nulidad del mencionado Decreto, en concreto los hechos referentes a la no colindancia de los términos municipales, a la ausencia de voluntad municipal en cuanto a la integración del Ayuntamiento de Las Cuevas de Cañart y a la omisión total y completa del procedimiento legalmente establecido. A la acreditación de las causas de nulidad, es decir, de los hechos determinantes de tales vicios se refiere su escrito de conclusiones (conclusiones 2ª y 3ª). Por ello, al final de la conclusión 5ª se dice literalmente: "Creemos que, con mayor razón debe ahora pronunciarse sobre la recuperación de la municipalidad de Las Cuevas de Cañart, anulando la recurrida Orden del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales de la Diputación General de Aragón, y la nulidad de pleno derecho del Decreto 3410/69, de 11 de diciembre, por el que se ordenó la integración de Las Cuevas de Cañart al municipio de Castellote".

      El suplico del escrito de conclusiones dice que la Sala "dicte en su día sentencia estimatoria, por la que se declare:

   1. la anulación de la Orden del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales de la Diputación General de Aragón, de 21 de octubre de 1998;

   2. la nulidad de pleno derecho del Decreto 3410/69, de 11 de diciembre;

   3. subsidiariamente, la anulación de la Orden administrativa impugnada, y ordene a la Administración autonómica demandada retrotraer el expediente para que conozca sobre el fondo de la solicitud de nulidad de pleno derecho del Decreto 3410/69".

3. La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Aragón dictó sentencia con fecha 27 de marzo de 2002. De esta sentencia es preciso recoger:

   1. Su fallo, que dice así: "Que conociendo el recurso contencioso-administrativo nº 1666/1998, interpuesto por el Procurador D. Luis del Campo Ardid, en nombre y representación de la Comisión Promotora de la Segregación del Barrio de Las Cuevas de Cañart, debemos desestimar y desestimamos la pretensión de que se declare nulo de pleno derecho el Decreto 3410/1969, de 11 de diciembre, en cuando al particular relativo a la incorporación del municipio de Las Cuevas de Cañart al de Castellote (Teruel), sin que se haga especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas".

   2. El fº.jº. 2º, destinado a exponer las razones por las que la Sala considera que la competencia para la revisión de oficio del D.3410/1969 corresponde a la Administración Autónoma y no a la del Estado. Así lo afirma rotundamente al final del párrafo 3º y en el último párrafo de este fº.jº.2º. En el fº.jº 3º expresa la Sala su discrepancia respecto de uno de los argumentos utilizados por la Orden de 21 de octubre de 1998, concretamente el que funda la procedencia de la inadmisibilidad de la petición de revisión de oficio en que, si fuera acogida, se estaría yendo en contra de los propios actos de la D.G.A., que denegó la creación del Municipio de Las Cuevas de Cañart por D. 196/1994, y también en contra de la sentencia del T.S.J. de Aragón de 9 de mayo de 1997. La Sala discrepa de este razonamiento porque ni el citado Decreto ni la referida sentencia se pronuncian sobre la nulidad de la integración sino únicamente sobre la solicitud de segregación.

   3. Todo el fº.jº.4º está destinado a examinar las tres causas (los municipios no eran limítrofes; no consta que el nuevo Alcalde hubiese tomado posesión de su cargo, ni que se hubiesen celebrado elecciones para designar a los Concejales; se infringieron las normas relativas a la formación de la voluntad del Pleno Municipal, argumentos utilizados por los interesados en la revisión de oficio) determinantes, según la parte demandante, de la nulidad del D. 3410/1969. Examina una por una y rechaza las tres causas. Respecto de la segunda y tercera transcribe, respectivamente, la certificación remitida por el Secretario del Ayuntamiento de las Cuevas de Cañart (en la que se afirma el cumplimiento de los requisitos del art. 303 de la entonces vigente L.R.L.) y parte del Dictamen del Consejo de Estado de 6 de noviembre de 1969. Dice la Sala literalmente: "De dichos documentos, en relación con la total prueba de autos, se llega a la convicción de que no consta la concurrencia de un motivo de nulidad de pleno derecho incardinable en el art. 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, cuya prueba incumbe a quien lo alega". Cierra la sentencia sus razonamientos examinando las consecuencias derivadas de que el Consejo de Estado no haya dictaminado sobre la petición de revisión de oficio, cuestión respecto de la que afirma: "En el procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos suscitados al amparo del artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, el examen de fondo viene condicionado, según una línea jurisprudencial, a la previa tramitación íntegra del procedimiento administrativo, del que es pieza esencial el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiese, de tal manera que eludido dicho trámite lo precedente, por lo general, no es que la jurisdicción entre a conocer de la nulidad del acto, sino que ordene a la Administración que continúe el trámite y lo concluya dictando la pertinente resolución acerca de si se produjo la nulidad pretendida (véanse las sentencias del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 1983, 18 de abril de 1988, 22 de octubre de 1990, 7 de mayo de 1992 y 23 de abril del año 2001, entre otras); no obstante, otras veces el Tribunal Supremo ha seguido un criterio distinto (véanse las sentencias de 1 de septiembre de 1988, 24 de abril de 1993, 22 y 29 de enero de 1994, entre otras), y en todo caso si tenemos en cuenta que el actor pide que éste Tribunal entre a conocer sobre el fondo de la petición de nulidad, el tiempo transcurrido desde que se inició el presente recurso, en relación con el principio constitucional de tutela judicial sin dilaciones indebidas, y que la postura adoptada por la Orden de 21 de octubre de 1998 sobre su competencia movió a la Comisión actora a instar también la revisión de oficio ante la Administración Estatal, que se declaró incompetente, resulta procedente que nos pronunciamos sobre la cuestión de fondo".

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la representación procesal de la Comisión Promotora, que la Sala de Zaragoza tuvo por preparado mediante providencia de 18 de abril de 2002, emplazando a las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

El 28 de mayo de 2002 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Supremo escrito de la representación procesal de la Comisión Promotora de Las Cuevas de Cañart (Teruel), interponiendo recurso de casación, fundado en seis motivos.

En el motivo primero, amparado en el art. 88.1.c) de la L.J., denuncia que la sentencia ha infringido los arts. 70.2 de la L.J., 359 de la derogada L.E.C., 209.4 y 218 de la vigente L.E.Civil y 24.1 de la CE, así como la jurisprudencia de la STS de 17 de julio de 2001, todas las infracciones porque la sentencia declara la competencia de la Administración Autonómica y sin embargo no estima la pretensión de nulidad de la Orden de 21 de octubre de 1998, que declaró la inadmisibilidad de la petición de revisión de oficio por falta de competencia, incurriendo así en incongruencia omisiva

En el motivo segundo, también acogido al art. 88.1.c) de la L.J., imputa a la sentencia haber infringido los arts. 33.1. de la L.J., 359 de la L.E.C. y 24.1 de la CE, así como la jurisprudencia de las SSTS de 5 de junio y 2 de junio de 2001, por contener la sentencia un fallo que no se encuentra dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes, ya que la Sala sólo debía pronunciarse sobre la competencia de la Administración Autonómica para resolver sobre la petición de revisión de oficio, esto es, sobre la nulidad de la Orden de 21 de octubre de 1998, pero no sobre la validez el D. 3410/1969, por lo que la sentencia -sostiene la parte recurrente- está viciada de incongruencia "extra petitum".

En el motivo tercero, basado en el art. 88.1.d) de la L.J., mantiene que la sentencia ha vulnerado los arts. 82.1 y 102.1 de la L.A.P., 22.9 y 22.10 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, 56.2.b) y 56.2.g) de la Ley 1/1995, del Presidente y del Gobierno de Aragón, así como la jurisprudencia contenida en las SSTS de 12 de febrero de 1983, 18 de abril de 1988, 22 de octubre de 1990, 7 de mayo de 1992, 27 de mayo de 1994 y 23 de abril de 2001, por haber resuelto la petición de revisión de oficio instada por mi mandante -así dice exactamente el motivo- sin previo informe del Consejo de Estado o del órgano consultivo correspondiente (la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno Aragonés).

En los motivos 4º, 5º y 6º, todos fundados en el art. 88.1.d) de la L.J., se sostiene que la sentencia ha vulnerado los arts. 12 del Texto Articulado y Refundido -de 4 de junio de 1955- de las L.R.L. de 1945 y 1953, y el art. 4 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (R.P.D.T.), de 15 de mayo de 1952, porque la sentencia ha desestimado el recurso pese a que los términos municipales no eran limítrofes (motivo 4º); los arts. 20.2 y 303 de la L.R.L. de 1955 y art. 8.3 del R.P.D.T., en relación con el art. 47 de la L.P.A. de 1958, al desestimar la pretensión de nulidad pese a que el acuerdo de incorporación fue adoptado por órgano manifiestamente incompetente y con infracción de las normas relativas a la formación de la voluntad del Pleno Municipal, privando de toda relevancia a la prueba de testigos (motivo 5º); y los arts. 22 CE, en relación con los arts. 137 y 140 a 142 de la CE, toda vez que los dos municipios afectados están de acuerdo con la nulidad del D. 3410/1969 y en la recuperación de la autonomía del Municipio de Las Cuevas de Cañart y porque las reivindicaciones de Las Cuevas de Cañart "han cobrado nuevo vigor a partir de la promulgación de la CE", cuyo art. 22.1 garantiza el derecho a no asociarse con quienes no se desea (SSTC de 14 de abril de 1994, 16 de junio de 1994, 12 de junio de 1996 y 14 de junio de 1999), concluyendo, tras la cita de la STC de 28 de julio de 1981, sobre la garantía institucional de la autonomía local, y la STS de 20 de noviembre de 1995, sobre el alcance del derecho de asociación del art. 22.1 de la CE, que este derecho -en el que, a su juicio, debe entenderse comprendiendo el de agrupación y segregación de municipios- se vulnera cuando se infringen "condiciones básicas requeridas legalmente".

El suplico del escrito de interposición pide que la Sala "dicte en su día Sentencia por la que al ponderar y valorar positivamente lo expuesto en los motivos PRIMERO a TERCERO de este escrito, case, anule y deje sin efecto la impugnada, disponiendo su total revocación por infringir el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia aplicable, según los fundamentos expuestos, y se declare nula la Orden del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales de la D.G.A de 21 de octubre de 1998, por la que se declaró incompetente para resolver el expediente de revisión de oficio y ordenando a la Administración autonómica aragonesa a resolverlo, solicitando previamente el Dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano autonómico equivalente".

El recurso fue admitido por providencia de 10 de octubre de 2003.

Mediante providencia de 12 de noviembre de 2003 se tuvo al Procurador D. Adolfo Morales Hernández-Sanjuan como representante de la D.G.A., parte recurrida.

El 22 de octubre de 2003 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Supremo el escrito de oposición de la parte recurrida. En cuanto al motivo primero, alega que la actora no se limitó a combatir el pronunciamiento de inadmisión sino que entró a examinar el fondo del asunto, siendo bastante el examen de los escritos de demanda y contestación a la demanda y los escritos de conclusiones para comprobar que el fallo no es incongruente, pues contesta a todas las cuestiones debatidas. Expone que la jurisprudencia del Tribunal Supremo, antes de la reforma introducida en el art. 102.3 de la Ley 30/1992, por Ley 4/1999, reconoció la legalidad de la inadmisión a trámite de las peticiones de revisión de oficio en caso de que estuvieran indebidamente fundadas. En cuanto al motivo segundo, niega la existencia del vicio de incongruencia y razona por qué la Sala debió entrar y entró en el enjuiciamiento del fondo del recurso, teniendo en cuenta las pretensiones deducidas realmente por las partes. En cuanto al motivo tercero, expone que, al ser una inadmisión a trámite, no se necesita Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico, como resulta del art. 102.3 de la Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999, exponiendo igualmente el argumento del tiempo transcurrido, al que se refiere el art. 106 de la Ley 30/1992. En cuanto a los motivos 4º, 5º y 6º, alega que Cuevas de Cañart era limítrofe al Municipio de Castellote por desaparición de los municipios colindantes y rechaza todos los presupuestos de hecho en que los motivos se basan, recordando que no cabe en casación discutir la valoración de la prueba hecha por el Tribunal de instancia. Concluye manteniendo la improcedencia de utilizar la CE de 1978, como parámetro normativo de un acto administrativo dictado en 1969. Por todo ello, suplica la desestimación del recurso de casación.

ÚNDECIMO.- Por providencia de 23 de noviembre de 2004 se señaló para votación y fallo del recurso el 1 de marzo de 2005, designándose Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, quien presentó escrito de abstención por haber sido dictada la sentencia impugnada por una Sala de la que formó parte como Magistrada una hermana suya (art. 219.15 de la L.O.P.J.).

Mediante providencia de 28 de febrero de 2005 se acordó suspender el señalamiento y resolver sobre la justificación de la abstención, resolución que fue notificada a las partes.

Por auto de 8 de marzo de 2005 se acordó: 1) tener por justificada la abstención; 2) designar como sustituto para la ponencia de este recurso de casación al Magistrado Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret; 3) señalar para deliberación y fallo del recurso el día 19 de abril de 2005; y 4) poner en conocimiento de las partes esta resolución. Lo que así se hizo, sin que las partes formuláran alegación alguna. En la indicada fecha han tenido lugar ambos actos .

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret, Magistrado de Sala

1. Por D. 3410/1969, de 11 de diciembre, se aprobó la incorporación de los municipios de Santolea, Dos Torres de Mercader, Las Cuevas de Cañart y Ladruñan al de Castellote, en la provincia de Teruel, previo dictamen favorable de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, de 6 de noviembre de 1969 (que, en la parte necesaria, hemos reproducido en el antecedente de hecho A.H. nº 1 de esta sentencia).

2. Los vecinos de Las Cuevas de Cañart, reunidos en asamblea el 8 de agosto de 1993, por mayoría, decidieron crear una Comisión Promotora -en lo sucesivo, C.P.- , la que instó el procedimiento de segregación y constitución en nuevo e independiente municipio. Las vicisitudes de este procedimiento han quedado expuestas (en el A.H. nº 2) y de ellas lo más importante a destacar es: a) que el Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales de la D.G.A. formuló propuesta contraria a la segregación dada la escasa población del núcleo (68 habitantes) y la no amplia de Castellote, pues de accederse a la segregación se produciría la aparición de dos municipios pequeños; b) que el Consejo de Estado dictaminó que procedía denegar la petición de los vecinos de Las Cuevas de Cañart, fundando tal conclusión en las siguientes consideraciones, que literalmente reproducimos: "La población es un elemento de referencia del municipio, en cuanto éste ha de orientarse a la satisfacción del interés general que corresponde a la población que se asienta en una determinada demarcación territorial. La población como uno de los elementos del municipio (se ha hablado de "universitas personarum") requiere un cierto volumen de vecindario para organizar las potestades y servicios propios de la vida municipal. Una población de 68 habitantes, que son los censados en el núcleo de Las Cuevas de Cañart, no es una base suficiente para una organización municipal adecuada en la que se ejerzan las competencias y se establezcan y atiendan los servicios municipales"; y c) por D.196/1994, de 28 de septiembre, de la D.G.A., fue denegada la segregación, al considerar que no concurrían las circunstancias establecidas en el art. 13 de la Ley 7/1985, de 2 de abril (L.B.R.L.) por no contar con una base de población razonable para una adecuada organización municipal.

3. Contra el D. 196/1994 la C.P. interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue resuelto por sentencia nº 353/1997, de 9 de mayo de 1997, dictada por la Sala del T.S.J. de Aragón. Dicha sentencia, que ganó firmeza, desestimó el recurso en la parte del mismo que tenía por objeto el D. 196/1994 y declaró la inadmisibilidad de la impugnación referida al D. 3410/1969, al no haber sido esta segunda cuestión alegada y resuelta previamente en vía administrativa (en el A.H. nº 3 de esta sentencia hemos recogido el fº.jº. 2º de la sentencia del T.S.J. de Aragón en el que se exponen las razones por las que se inadmite en parte el recurso).

4. Dictada que fue la sentencia de 9 de mayo de 1997, la C.P. promovió ante la Administración de la C.A. de Aragón y ante la Administración del Estado la revisión de oficio del D. 3410/1969, por entender que estaba viciado de nulidad absoluta. Y así, por un lado, mediante escrito fechado en 20 de junio de 1997 solicitó de la Presidencia de la D.G.A. la anulación de la incorporación del Ayuntamiento de Las Cuevas de Cañart al de Castellote, incoándose el correspondiente expediente administrativo (cuyo contenido esencial resumimos en el A.H. nº 4 A. 1 y 2 de esta sentencia) al que puso fin la Orden de 21 de octubre de 1998 del Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales de la D.G.A., que resolvió "declarar la inadmisión de la petición efectuada por la C.P. de Las Cuevas de Cañart de revisión de oficio del D. 3410/1969, de 11 de diciembre", al considerar, entre otras razones, que la competencia para resolver sobre la revisión de oficio corresponde a la Administración del Estado. Por otro lado, el 7 de junio de 1999 la C.P. dirigió escrito al Ministro de Administraciones Públicas en el que planteaba "una nueva petición" para que se declare nula de pleno derecho tan citada incorporación En el expediente tramitado con motivo de esta segunda petición (de cuyo contenido principal hemos dejado constancia en el A.H. nº 4, B.1,2 y 3): a) la Dirección General para la Administración Local de la Secretaría de Estado para las Administraciones Territoriales elaboró una nota que concluye afirmando que la competencia para la revisión de los actos comprendidos en una materia que ha sido transferida corresponde a la Comunidad Autónoma, exponiendo previamente las razones por las que entiende que no concurren ninguna de las causas de nulidad absoluta en que está basada la petición de revisión de oficio; b) la S.G.T del Ministerio de Administraciones Públicas formuló una propuesta de resolución por la que se inadmitía la solicitud de revisión de oficio; y c) el Consejo de Estado, con fecha 22 de junio de 2000, dictaminó que "en la situación actual no procede que por la Administración General del Estado se revise de oficio el D. 3410/1969, de 11 de diciembre" (los argumentos en que se basa el Consejo de Estado lucen en los apartados a) y b) del nº 3. B del A.H. nº 4 de esta sentencia, que aquí damos por reproducidos).

5. Contra la Orden del Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales de la D.G.A., de 21 de octubre de 1998, interpuso recurso contencioso-administrativo la C.P. ante la Sala del T.S.J. de Aragón. En el suplico de la demanda de este recurso se pretende sentencia que declare la nulidad de la Orden de 21 de Octubre de 1998 y el D. 3410/1969, de 11 de diciembre. El proceso fue recibido a prueba sobre los hechos determinantes (según la demandante) de la nulidad pleno derecho del referido Decreto. En el escrito de conclusiones se dice -conclusión 5ª- que el Tribunal "con mayor razón debe ahora pronunciarse sobre la recuperación de la municipalidad de Las Cuevas de Cañart"... "declarando la nulidad del referido D 3410/1969", pidiéndose expresamente en el suplico del escrito de conclusiones (en su apartado d) que se dicte sentencia que declare "la nulidad de pleno derecho del D. 3410/1969" (con mayor extensión han quedado transcritos en el A.H. nº 5 de esta sentencia los escritos delimitadores de las pretensiones de la C.P. demandante.

6. La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S. J. de Aragón dictó sentencia desestimatoria (con fecha 27 de marzo de 2002) que es objeto de este recurso de casación. El fallo de la sentencia dice textualmente: "Que conociendo el recurso contencioso- administrativo nº 1666/1998, interpuesto por el Procurador D. Luis del Campo Ardid, en nombre y representación de la Comisión Promotora de la Segregación del Barrio de Las Cuevas de Cañart, debemos desestimar y desestimamos la pretensión de que se declare nulo de pleno derecho el Decreto 3410/1969, de 11 de diciembre, en cuanto al particular relativo a la incorporación del municipio de Las Cuevas de Cañart al de Castellote (Teruel), sin que se haga especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas". El fº.j.º 2º de dicha sentencia está destinado a exponer las razones por las que la Sala, compartiendo el parecer del Consejo de Estado recogido en su Dictamen 1526/2000, considera que la competencia para la revisión de oficio del D. 3410/1969 corresponde a la Administración Autónoma y no a la del Estado. Lo afirma textual y rotundamente en el párrafo segundo y último de ese fº.jº. 2º. El fº.jº 4º examina y rechaza las tres causas que, según la C.P., constituyen vicio de nulidad absoluta del referido D.3410/1969, referentes a que los municipios integrados no eran limítrofes (la primera), a que no se habían celebrado elecciones para designar a los concejales (la segunda) y a la infracción de las normas reguladoras de la formación de la voluntad del Pleno Municipal (la tercera). El fº.jº. 4º concluye exponiendo las razones por las que, pese a no haber emitido Dictamen ni el Consejo de Estado ni el correspondiente órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, puede el Tribunal examinar la procedencia de la revisión solicitada, destacando que la C.P. lo ha pedido y tomando en consideración el tiempo transcurrido desde la iniciación del recurso, el significado del derecho a la tutela judicial efectiva sin dilaciones indebidas y el hecho de que la Administración del Estado se ha declarado incompetente para resolver sobre tal petición por estar atribuida la competencia a la Administración Autonómica.

7. Contra la referida sentencia ha sido preparado y admitido el presente recurso de casación, basado en los motivos que hemos resumido en el A.H. nº 7, al que se ha opuesto la representación de la D.G.A., en los términos expuestos en el A.H. nº 10.

Los dos primeros motivos del recurso de casación se amparan en el art. 88.1.c) de la L.J. En el primero se mantiene que la sentencia, pese a afirmar en sus fundamentos de derecho que la competencia para resolver sobre la petición de revisión de oficio del D. 3410/1969 corresponde a la Comunidad Autónoma de Aragón y no al Estado, no incluye en su fallo un pronunciamiento anulatorio de la Orden de 21 de octubre de 1998 -del Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales de la DGA- que declaró la inadmisibilidad de la citada petición de revisión de oficio, incurriendo así en incongruencia por omisión, pues se trataba de una cuestión que formaba parte esencial del objeto del proceso seguido en la instancia. En el segundo se sostiene que la sentencia ha ido más allá de lo pretendido por la C.P. demandante, incurriendo en incongruencia "extra petitum", toda vez que, pese a no formar parte del objeto del proceso, expone las razones por las que considera improcedente la revisión de oficio del D. 3410/1969, incluyendo en su fallo un pronunciamiento en el que se desestima "la pretensión de que se declare nulo de pleno derecho el D. 3410/1969 en cuanto al particular relativo a la incorporación del municipio de Las Cuevas de Cañart al de Castellote".

Es cierto que el fallo de la sentencia impugnada no anula de forma expresa la Orden de 21 de octubre de 1998. Mas también lo es que la sentencia (haciendo suyas las consideraciones jurídicas del dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado de 22 de junio de 2000) afirma que la competencia para resolver sobre la petición de revisión de oficio del D. 3410/1969 corresponde a la Comunidad Autónoma de Aragón, pese a haber sido dictado tal Decreto por la Administración del Estado, al deducirse la petición cuando esta última Administración ya no tenía competencia por haber sido asumida con carácter exclusivo por la Comunidad Autónoma de Aragón (ex art. 35 EAA, sucesivamente modificado por las LLOO 6/1994, de 24 de marzo, y 5/1996, de 30 de diciembre). Partiendo de esta premisa, procede inmediatamente después la sentencia a examinar si concurren o no las causas que, en ejercicio de tal competencia, podrían llevar a la Comunidad Autónoma a revisar de oficio el mencionado Decreto. Concluyendo que no concurre ninguna de las causas de nulidad de pleno derecho que la C.P. invoca. Por tanto, una interpretación de la sentencia que tome en consideración la plenitud de sus razonamientos, pone de manifiesto que sí se ha dado respuesta implícita a la pretensión de anulación de la Orden de 21 de octubre de 1998. En efecto, la sentencia rechaza (en sus fº.jº. 2º y 3º) las razones en las que se funda dicha Orden y aunque sin recogerlo en el fallo, no cabe duda ninguna de que recoonoce su invalidez. Por ello, no incide en incongruencia por omisión.

Va contra sus propios actos la parte recurrente cuando sostiene que en el proceso seguido en la instancia única y exclusivamente pretendió la anulación de la Orden de 21 de octubre de 1998 y que no extendió sus pretensiones al examen de la conformidad a Derecho del D. 3410/1969. En antecedentes y en el fº.jº. 1º de esta sentencia hemos dejado constancia del contenido literal del escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, del suplico de la demanda, de los escritos solicitando el recibimiento del proceso a prueba y los medios de prueba propuestos, y del escrito de conclusiones de la parte demandante. De todos ellos se desprende con una evidencia que no cabe negar desde las exigencias ínsitas en el principio de buena fe, que la C.P. ha pretendido también que la Sala de Zaragoza, tomando precisamente en consideración el resultado de las pruebas practicadas a su instancia, examinase si concurrían o no las causas que podían determinar la nulidad de pleno de derecho del referido Decreto. Y se comprende perfectamente que tal fuese su propósito, en cuanto encaminado a resolver definitivamente un debate que se ha prolongado a lo largo de muchos años, que ha reclamado la intervención por dos veces del Consejo de Estado y en el curso del cual la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Aragón se ha pronunciado en dos diferentes ocasiones (la primera vez fue en el proceso en el que recayó la sentencia de 9 de mayo de 1997, desestimatoria del recurso entablado contra el Decreto de la Diputación de la D.G.A 196/1994, denegatorio de la petición de que Las Cuevas de Cañart se segregase del Municipio de Castellote, sentencia que ganó firmeza; la segunda vez ha sido en el proceso en que ha recaído la sentencia que es objeto de este recurso de casación). Es tan comprensible voluntad -manifestada reiteradamente por la parte demandante- la que explica que el ámbito de este segundo proceso comprendiese también la pretensión de que fueran examinados los vicios de nulidad de pleno derecho que la C.P. venía manteniendo. Y precisamente por ello, la Sala de Zaragoza los examinó y resolvió, lo que excluye el vicio de incongruencia por exceso denunciado. Con otras palabras, el Tribunal de instancia no se ha extralimitado sino que ha resuelto dentro del límite de las pretensiones deducidas por la parte demandante. Por ello, no ha lugar a acoger el segundo motivo de casación.

1. En el motivo tercero del recurso de casación -basado en el art. 88.1.d) de la L.J.- se imputa a la sentencia la infracción de los arts. 82.1 y 102.1 de la Ley 30/1992, 22.9 y 10 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado (L.O.C.E.) en su caso -dice- el art. 56.2.B) y C de la Ley 1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón, así como de la jurisprudencia contenida en las SSTS de 12 de febrero de 1983 18 de abril de 1988, 22 de octubre de 1990, 7 de mayo de 1992 y 23 de abril de 2001. Tales infracciones se habrían producido porque -según la recurrente- la sentencia ha sancionado la validez del D. 3410/1969 "resolviendo la petición de revisión de oficio sin que se haya emitido el preceptivo informe por parte del Consejo de Estado o, en su caso, de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno Aragonés". Es decir, "sin haberse consultado a los órganos institucionales previstos legalmente para esas funciones". Alega la C.P. que procede casar la sentencia combatida porque "el Tribunal a quo no sólo ha confirmado la validez del Decreto estatal de integración, excediendo los límites de la función jurisdiccional que tiene encomendada, sino que lo ha decidido sin haber consultado previamente, como es exigible, con carácter preceptivo y vinculante, al Consejo de Estado o, en su caso, a la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno Aragonés".

2. Al rechazar el motivo segundo del escrito de formalización de este recurso de casación ya hemos dicho que la sentencia no incurre en la incongruencia por exceso a la que de nuevo en este tercer motivo se alude. Tercer motivo cuyo examen debe comenzar dejando establecido que tanto el acto que decreta una agregación como el que resuelve una acción de nulidad frente a él no tienen carácter normativo sino normado. Son actos, no disposiciones generales. Es, pues, claro que la Orden del Consejero Autonómico de 21 de octubre de 1998 que declaró la inadmisión de la petición de revisión de oficio presentada el 24 de junio de 1997 tiene la naturaleza jurídica de acto administrativo, sujeto a la regulación contenida, por razón de su fecha, en el art. 102.1 de la Ley 30/1992, en la redacción anterior a la modificación introducida por la Ley 4/1999, modificación que afectó al número 3 de dicho artículo, viniendo a establecer que el órgano competente para la revisión de oficio de los actos nulos puede acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas carezcan manifiestamente de fundamento.

3. Al examinar el motivo primero hemos concluido que la sentencia de instancia si no explícitamente sí implícitamente anula la Orden de 21 de octubre de 1998 porque, en contra de lo que en ella se afirma, sí tiene la Comunidad Autónoma de Aragón competencia para pronunciarse sobre la solicitud de revisión de oficio del D. 3410/1969 y por tanto podía y debía resolver sobre tal petición. Declarada esa anulación y tomándola como presupuesto, procede el Tribunal "a quo" a verificar si concurren o no las causas de nulidad de pleno derecho en que se funda la solicitud de revisión de oficio. Y lo hace, efectivamente, en un supuesto en que no han emitido Dictamen sobre esa misma cuestión ni el Consejo de Estado ni el órgano consultivo autonómico. En este proceder del Tribunal estaría , según la recurrente, la esencia de la infracción que ahora denuncia.

4. No ha lugar al motivo. Lo que nos pide la recurrente es que casemos la sentencia para que, previamente al examen jurisdiccional, dictamine el órgano consultivo competente. Olvida la recurrente que el Decreto de integración 3410/1969 fue aprobado con el dictamen favorable del Consejo de Estado, órgano consultivo que examinó todos los requisitos entonces legalmente exigibles y que dictaminó que podía aprobarse la incorporación del municipio de Las Cuevas de Cañart al de Castellote toda vez que la aprobación propuesta se fundamenta "en su voluntariedad indiscutible y en la concurrencia complementaria de una adecuada causa legal, cuya certeza se acredita habida cuenta de la inexistencia de muchos de los servicios mínimos en los Ayuntamientos que solicitan su incorporación, la exigüidad de la población de todos ellos, que oscila entre los 156 y los 193 habitantes de derecho, su carácter regresivo, y la apreciación, por todos los servicios y órganos preinformantes, de la procedencia de la alteración interesada", estimando que la integración se produce de forma plenamente legal, lo que es tanto como rechazar la concurrencia de vicio alguno de nulidad. Carecería por tanto de sentido dar lugar al recurso de casación para que emita dictamen preceptivo y vinculante el mismo órgano consultivo que ya lo ha hecho sobre idénticos presupuestos de hecho. Aunque no sería necesario, conviene agregar, de un lado, que las circunstancias que tuvo en cuenta el Consejo de Estado en su Dictamen de 6 de noviembre de 1969 no sólo persisten sino que incluso se han incrementado con posterioridad; y de otro, que aunque la reforma introducida por Ley 4/1999 en el art. 102.3 de la Ley 30/1992 no era aplicable en la fecha en la que la revisión de oficio fue solicitada, si lo era en la de la sentencia impugnada, siendo posible el rechazo a limine de aquellas peticiones de revisión de oficio que, como en este caso acontece, carecen manifiestamente de fundamento. Lo cual nos lleva al examen de los motivos cuarto y quinto.

1. Los motivos cuarto y quinto del recurso -ambos acogidos al art. 88.1.d) de la L.J.- denuncian: a) que la sentencia ha infringido los arts. 12 del Texto Articulado y Refundido de las Leyes de Régimen Local, de 17 de julio de 1945 y 3 de diciembre de 1953, aprobado por Decreto de 4 de junio de 1955 (L.R.L. de 1955), y 4 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (R.P.D.T.), de 15 de mayo de 1952, al rechazar que el D.3410/1969 haya incumplido el requisito de colindancia de los términos municipales de Las Cuevas de Cañart y Castellote, que aquellos preceptos exigían al tiempo de la aprobación de la integración, toda vez que Castellote no era municipio limítrofe con el de Las Cuevas de Cañart (motivo cuarto); y b) que dicha sentencia ha vulnerado los arts. 20.2 y 303 de la L.R.L. de 1955 y 8.3 del R.P.D.T., en relación con el art. 47 de la L.P.A., pues la sentencia desestima la pretensión de nulidad del D. 3410/1969 pese a que la integración se acuerda sin que conste en documento válido oficial que, tras la dimisión del Alcalde de Las Cuevas de Cañart, el nuevo Alcalde tomase posesión del cargo, y sin que conste tampoco que se celebrasen elecciones para elegir a los concejales, por lo que el órgano municipal que tomó el acuerdo de incorporación era manifiestamente incompetente, incurriendo por ello el acto en la nulidad de pleno derecho prevista en el art. 47 de la L.P.A. de 1958 y 62.b) de la L.A.P. de 1992. También se alega en el motivo quinto que igualmente fue infringido el art. 303 de la L.R.L. de 1955, al no acreditarse que hubiera reunión formal del Pleno Municipal, ni que se levantase el acta correspondiente, hechos que considera probados por medio de la prueba de testigos a la que la sentencia combatida -dice- ha privado de toda relevancia, al igual que lo ha hecho -también afirma la recurrente- respecto de la declaración jurada de 48 vecinos de Las Cuevas de Cañart que han avalado la coacción ejercida sobre los concejales y la falta de publicidad del expediente de integración

2. Antes de examinar los motivos cuarto y quinto, debemos recordar que el art. 102.1 de la Ley 30/1992 configura la revisión de oficio con un carácter excepcional, que únicamente debe ser utilizada cuando realmente se detecten vicios que hagan precisa la retirada del acto del mundo jurídico. Pues bien, todos los órganos administrativos que han conocido de las dos peticiones de revisión de oficio del Decreto de integración (tanto los de la Comunidad Autónoma de Aragón como los de la Administración del Estado, en el caso de esta última la Dirección General de Administración Local y la Abogacía del Estado en el Ministerio de Administraciones Públicas, como hemos dejado transcrito en el A.H. 4º B.2) han informado negando la existencia de los vicios de nulidad denunciados.

3. A los alegatos recogidos en el cuarto motivo -que también se dedujeron en la instancia- da respuesta la sentencia objeto de este recurso de casación en términos que se comparten. Reconoce dicha sentencia que "es cierto que el municipio de Las Cuevas de Cañart no era, en principio, colindante con el de Castellote, pero el D. 3410/1969, de 11 de diciembre, por el que se aprobaba la agregación, incluía los municipios de Dos Torres de Mercader, Santolea y Ladruñan, situados entre ambos, por lo que al producirse en el mismo acto la incorporación de todos ellos nada cabe objetar". Puede por tanto afirmarse -como hace la D.G.A. en su escrito de oposición al recurso de casación- que Las Cuevas de Cañart era limítrofe de Castellote por desaparición de los municipios colindantes. El motivo quinto se refiere a una sucesión de vicios que la sentencia combatida examina y rechaza (en su fº.jº.4º), acudiendo para ello, de un lado, a la certificación librada por el Secretario del Ayuntamiento de Las Cuevas de Cañart (que literalmente reproduce y a cuyo texto no remitimos) y, de otro, al Dictamen del Consejo de Estado de 6 de noviembre de 1969, en el que se afirma que "Los Ayuntamientos de Santolea, Dos Torres de Mercader, Las Cuevas de Cañart y Ladruñán, en sesiones formalmente correctas habidas los días 5 de febrero y 12, 13 y 14 de marzo del corriente año, acordaron, con el quorum legal, solicitar su incorporación al Municipio de Castellote, con base en la insuficiencia de sus recursos en orden a la prestación de los servicios que la Ley les impone y en los beneficios que la alteración supondría". El Municipio de Castellote, en sesión formalmente correcta, acordó, con el quorum legal, de conformidad, sin reclamación alguna durante la fase de informaciónn pública practicada en cada Ayuntamiento". De ambos documentos deduce la sentencia "la convicción de que no consta la concurrencia de un motivo de nulidad de pleno derecho incardinable en el art. 47.1.c) de la L.P.A. de 1958, cuya prueba incumbe a quien la alega". De forma más concreta dice la sentencia que "no hay prueba alguna de que el Alcalde no hubiese tomado posesión de su cargo". Pues bien, en el recurso de casación no cabe combatir la apreciación de la prueba realizada por el Tribunal de instancia, salvo en los casos en que tal apreciación sea irracional o arbitraria o cuando se hayan vulnerado los preceptos sobre valoración de la prueba existentes en nuestro ordenamiento jurídico, excepciones que no concurren en el caso ahora enjuiciado, en el que la parte recurrente nos pide que, volviendo a valorar los mismos medios de prueba, alcancemos unas conclusiones diferentes de las obtenidas por la Sala de Zaragoza, lo que no cabe en el recurso extraordinario de casación. En consecuencia procede declarar que no ha lugar a acoger los motivos cuarto y quinto del recurso, puesto que la sentencia, en forma ajustada al ordenamiento jurídico, rechaza la concurrencia de aquellos vicios, conclusión que se ve reforzada por lo establecido en el art. 106 de la Ley 30/1992, habida cuenta del tiempo transcurrido desde el año 1969 hasta hoy, durante el cual se ha consolidado el criterio legal y jurisprudencial contrario al surgimiento de los municipios que por la exigüidad de su población carecen de la capacidad necesaria para atender debidamente los servicios mínimos.

1. Por último, en el motivo sexto, amparado en el art. 88.1.d) de la L.J., se mantiene que la sentencia, al declarar la validez del D. 3410/1969, ha vulnerado el art. 22, en relación con los arts. 137 y 140 a 142, todos los preceptos de la CE. En síntesis (puesto que con mayor extensión el razonamiento ha quedado recogido en el A.H. 7º de esta sentencia) se sostiene la vulneración del derecho de asociación en su faceta o dimensión de libertad negativa o de derecho a no asociarse con quien no se desea, destacando la recurrente que las reivindicaciones de Cuevas de Cañart han cobrado nuevo vigor desde la Constitución de 1978, a partir de cuya vigencia está tratando de recuperar su municipalidad.

2. No ha lugar al motivo. Los diversos modos de alteración del territorio de un municipio (creación, supresión, alteración o deslinde) se sujetan a unas normas y se gobiernan por unos principio que nada tienen que ver con el ejercicio del derecho de asociación. Por otra parte, un acto administrativo aprobado en el año 1969 no pudo haber vulnerado un precepto contenido en la C.E. de 1978.

De acuerdo con el art. 139.2 de la L.J. y al haberse desestimado totalmente el recurso, procede imponer las costas a la parte recurrente.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey,