STS, 16 de Julio de 2002

"Calas de Gran Canaria, S.A." y "Cartemar, S.A." interpusieron ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas el recurso contencioso-administrativo número 579/1991 contra la resolución de la Demarcación de Costas de Canarias de fecha 23 de abril de 1991, recaída en el expediente sancionador número E.S. 47-89-G.C., que les impuso respectivamente una sanción de 500.000 pesetas por la construcción de un edificio destinado a hotel en la zona de servidumbre de protección en la playa de Balito, término municipal de Mogán (Gran Canaria), y la obligación solidaria de demoler y retirar de la zona de protección la parte de la edificación que se emplazaba en la misma, con las restituciones y reposiciones necesarias para dejar los terrenos en igual situación a la anterior. Dicha resolución fue ratificada en alzada por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte el 27 de noviembre de 1991.

En su escrito de demanda, de 10 de junio de 1993, alegaron los hechos y fundamentos de Derecho que consideraron oportunos y suplicaron se dictase sentencia "por la que se declare que los actos impugnados no son ajustados a Derecho y, revocando y declarando nulos o anulando los mismos en todas sus partes, se declare no haber lugar a la imposición de sanción alguna, decretando el alzamiento de los precintos a que dichas resoluciones se refieren." Por otrosí interesaron el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 10 de junio de 1993, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la desestimación del recurso". Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 6 de septiembre de 1993 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas dictó sentencia con fecha 23 de julio de 1996, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Primero. Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por las entidades 'Cartemar, S.A.' y 'Calas de Gran Canaria, S.A.' contra las Resoluciones del Jefe de la Demarcación de Costas de Canarias, de fecha 23 de abril de 1991, y del Director General de Costas, de fecha 27 de noviembre de 1991 -que desestimó el recurso de alzada deducido contra la anterior- mencionadas en los Antecedentes de Hecho Primero y Segundo de esta sentencia. Segundo. No hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas".

Con fecha 3 de febrero de 1997 "Cartemar, S.A." y "Transpeca, S.A." (antes "Calas de Gran Canaria, S.A.") interpusieron ante esta Sala el presente recurso de casación número 198/1997 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos fundados en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Primero: Por infracción del artículo 47.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo (hoy 62.1.b) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), al no apreciar la causa de nulidad de estar la resolución recurrida dictada por órgano manifiestamente incompetente, en relación con la jurisprudencia. Segundo: Por infracción del artículo 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo (hoy 63.1. y 2 de la Ley 30/1992), al no apreciarse la causa de anulabilidad de haberse rechazado la admisión y práctica de medios de prueba esenciales para la resolución del procedimiento. Tercero: Por infracción de la jurisprudencia establecida por la sentencia del pleno del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio, que declaró inconstitucional el artículo 25.3 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988 de no interpretarse conforme a su fundamento de derecho 3.D.c., y el artículo 26 de la misma ley. Cuarto: Por infracción de los artículos 609, 632 y 659 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con el 74.1º y Disposición Adicional 6ª de la Ley jurisdiccional y la jurisprudencia sobre la valoración de la prueba, en relación con el derecho fundamental a la presunción de inocencia del artículo 24.2 de la Constitución, al no haberse demostrado que sea técnicamente inviable el replanteo del deslinde de la zona marítimo-terrestre en su integridad aprobado por Orden Ministerial de 18 de abril de 1969. Quinto: Por infracción de la Orden Ministerial de 18 de abril de 1969 en cuanto resulta técnicamente inviable el replanteo del mismo. Sexto: Por infracción del derecho fundamental a la presunción de inocencia del artículo 24.2 de la Constitución y de la jurisprudencia sobre la "nulla pena sine culpa". Séptimo: Por inaplicación de los artículos 1.2 y 4.2 de la Ley de Costas de 26 de abril de 1969 en cuanto que en la definición de zona marítimo-terrestre no incluye las playas y la zona de servidumbre de salvamento se mide desde la línea interior de la zona marítimo-terrestre. Octavo: Por infracción de la jurisprudencia sobre la competencia prevalente de los Ayuntamientos en materia de ordenación urbana. Noveno: Por no aplicación del principio de buena fe del artículo 7.1 del Código Civil, en relación con el principio de proporcionalidad y de protección de la confianza legítima.

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de las costas al recurrente.

Por providencia de 17 de abril de 2002 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 11 de julio siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas con fecha 23 de julio de 1996, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Calas de Gran Canaria, S.A." y "Cartemar, S.A." contra la resolución de 27 de noviembre de 1991, de la Dirección General de Costas del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que ratificó en alzada la previamente dictada por la Demarcación de Costas de Canarias en el expediente ES 49-89-GC.

Mediante dichas resoluciones la Administración del Estado impuso a las entidades recurrentes una sanción de 500.000 pesetas por la construcción de un edificio destinado a hotel que invadía parcialmente la zona de servidumbre de protección en la playa de Balito, término municipal de Mogán (Gran Canaria).

Las resoluciones impusieron asimismo a cada una de las entidades recurrentes la obligación solidaria de proceder en el plazo de seis meses a la demolición y retirada de la zona de servidumbre de protección de la parte del edificio en ella ubicada. La Administración estatal se reservó, además, las acciones respecto de la parte del edificio que se emplaza mas allá de la línea de 20 metros de servidumbre de protección, en el supuesto de que se anulase la Orden de la Consejería de Política Territorial del Gobierno de Canarias, de fecha 14 de mayo de 1990, recurrida por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo.

Para la Administración:

1. Estaba "suficientemente probada la realización de obras de edificación del Hotel en la zona de la antigua servidumbre de salvamento y en la actual servidumbre de protección, entre los hitos 86 al 92 del deslinde del dominio público aprobado por O. M. de 18 de abril de 1969";

2. las obras carecían de título bastante que las legitime al no estar amparadas en la autorización pertinente conforme a lo dispuesto en el artículo 4.5 de la anterior Ley de Costas y en el artículo 22 de su Reglamento, y constituían "un uso prohibido de acuerdo con lo que establecen los artículo 25.1.a) de la vigente Ley de Costas y 45.2 de su Reglamento";

3. en consecuencia, concluyó la Demarcación de Costas, "las acciones que se imputan están previstas como infracción en el artículo 3.4 de la Ley de Protección de Costas Españolas de 10 de Marzo de 1980, y en el artículo 90.c) de la vigente Ley de Costas de 28 de julio de 1988, y clasificadas como infracción grave en el artículo 91.2.e) de la misma Ley 22/1988".

La Sala de instancia rechazó en su sentencia, extensa y profundamente razonada, la argumentación actora que propugnaba la nulidad de los actos impugnados. Tras referirse a los perfiles generales de la potestad sancionadora del Estado (fundamento jurídico primero), describir las posiciones procesales de las partes y el contenido mismo de aquellos actos (fundamento jurídico segundo) y negar la existencia de anomalías invalidantes relativas al procedimiento, así como la vulneración de la presunción de inocencia y del principio non bis in idem (fundamento jurídico tercero), el tribunal sentenciador acometió en el cuarto y quinto fundamento jurídicos el análisis de lo que denominó "cuestiones fundamentales" del litigio:

1. Por un lado (fundamento jurídico cuarto), descartó la alegada incompetencia de la Administración estatal para dictar el acto, por corresponder el conocimiento de la materia a la autonómica, cuestión que resolvió en sentido desestimatorio tras hacer un detenido estudio de la doctrina constitucional sobre el orden de distribución de competencial y la Ley de Costas (sentencia 149/1991) y de las consecuencias que de ella había obtenido la jurisprudencia de este Tribunal Supremo (sentencias de 10 de marzo y 13 de noviembre de 1995).

2. Por otro lado (fundamento jurídico quinto) obtuvo sus propias conclusiones sobre la "ubicación de la obra" que había provocado la reacción administrativa. Dichas conclusiones, a las que llegó tras analizar la abundante prueba que constaba en el expediente y en los autos, fueron las siguientes:

"[...] Existe en tal lugar de la costa un deslinde de la zona marítimo terrestre (hitos 85 a 92), aprobado mediante Orden Ministerial de 18 de abril de 1969; [...] De conformidad con el mismo, la edificación (hotel) efectuada se encuentra dentro de la denominada antiguamente servidumbre de salvamento, prevista en el artículo 4.2 de la Ley 28/1969, de Costas; esto es, dentro de los veinte metros contados desde "el límite interior de la zona marítimo terrestre"[...] Por otra parte, la edificación se sitúa también dentro de la actual servidumbre de protección, ya que, según se expresa, "en ese tramo de costa el límite interior del dominio público marítimo-terrestre coincide con el límite interior de la ribera del mar".

Fijada así la posición geográfica del edificio en relación con las líneas delimitadoras del dominio público y de las servidumbres legales impuestas a los terrenos colindantes, la Sala desestimó en los fundamentos jurídicos sexto y séptimo de su sentencia el planteamiento argumental de las recurrentes, quienes sostenían que el hotel se encontraba fuera de la zona de servidumbre de protección, según el sistema de referencia que ellas mismas utilizaban para medir la anchura de ésta.

En concreto, las afirmaciones del tribunal sentenciador al respecto fueron las siguientes:

"[...] Entienden, sin embargo, las recurrentes que como en la Ley de Costas de 1969 la servidumbre de salvamento se medía desde el límite interior de la zona marítimo terrestre (que no incluía las playas), y, por otra parte, la servidumbre de vigilancia litoral se medía desde la línea de mayor pleamar, debe llegarse a la conclusión de que 'una franja de playa es al mismo tiempo zona marítimo terrestre, ya que lo es toda la franja de playa bañada por las mareas, y el resto de la playa es dominio público litoral, pero no zona marítimo terrestre', por lo que, siendo a partir de la línea de la zona marítimo terrestre desde donde, durante la vigencia de la Ley de 1969, había de medirse la anchura de las zonas de servidumbre, la construcción efectuada se encontraba fuera de dichas zonas, por cuanto -al menos en la fachada perpendicular al mar- excede con mucho de veinte metros, resultando superflua la solicitud de licencia efectuada a la Comandancia Militar de Marina en fecha de 19 de enero de 1988, y no resuelta expresamente por la misma.

Tal planteamiento debe ser rechazado por la Sala, que ha de confirmar las resoluciones impugnadas, por cuanto no se ha acreditado que resulte técnicamente inviable determinar (en realidad, comprobar) con certeza el trazado de la línea de delimitación de la zona marítimo-terrestre, resultado, por el contrario, perfectamente posible materializar en la realidad física de la costa afectada el trazado del deslinde efectuado y aprobado por Orden Ministerial de 18 de abril de 1969".

Por último, en el fundamento jurídico octavo de la sentencia, la Sala de instancia rechazó la pretendida influencia que sobre las resoluciones impugnadas pudieran tener otras actuaciones administrativas diferentes, expresándose en estos términos:

"[...] El examen de las diversas licencias y autorizaciones a las que las partes hacen referencia, conduce a las siguientes conclusiones:

1. La existencia de licencia municipal (solicitada en fecha de 3 de agosto de 1987 y concedida en fecha de 1 de agosto de 1988) y la clasificación del suelo donde se ubica la construcción como urbano, de conformidad con el planeamiento urbanístico, en modo alguno modifica o condiciona lo anterior, por cuanto tal licencia se otorga 'sin perjuicio de las autorizaciones que procedan, en su caso, y en sus respectivos ámbitos competenciales de la Jefatura de Costas y Comandancia Militar de Marina'.

2. La solicitud, efectuada en fecha de 20 de marzo de 1988, por parte de la entidad Calas de Gran Canaria a la Dirección General de Puertos y Costas para la obtención de concesión para la realización en el dominio público litoral de obras de ampliación y mejora de la Playa de Balito, consistentes en la creación de una playa de arena, fue denegada.

3. La autorización concedida por parte de la Demarcación de Costas, en fecha de 18 de febrero de 1987, a la entidad Satocan S. A. para efectuar vertidos de material de desmonte en la costa, no puede suponer una modificación o desplazamiento de la zona de dominio público marítimo terrestre, y el 'alejamiento' del edificio a mÁs de veinte metros; y ello por cuanto ni tal autorización suponía la concesión para la construcción de dique alguno, porque la misma fue efectuada a entidad distinta de las recurrentes, y porque, en fin, la misma (prescripción J) expresamente excluía la cesión del dominio público.

4. La autorización para la construcción del paseo marítimo, solicitada de la Comandancia Militar de Marina, y otorgada en fecha de 16 de junio de 1988, no afecta al edificio por cuya construcción se sanciona.

5. No puede afirmarse que la solicitud efectuada -que se califica de error- por parte de la entidad Calas de Gran Canaria, en fecha de 19 de enero de 1988, para ante la Comandancia Militar de Marina de Las Palmas para la obtención de autorización para la construcción del edificio dentro de la franja de veinte metros a partir del deslinde de la zona marítimo terrestre, deba tener tal consideración, a la vista de la conclusión alcanzada en el fundamento anterior.

6. Tampoco, la falta de respuesta expresa -durante ocho meses- por parte de la Comandancia Militar de Marina a la solicitud de autorización para la construcción del edificio dentro de la franja de veinte metros a partir del deslinde de la zona marítimo terrestre, y aunque tal comportamiento supusiera un infracción del artículo 61.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, puede conducir a la conclusión de la aplicación de la técnica del silencio administrativo positivo que se pretende".

Las sociedades recurrentes, disconformes con la sentencia que impugnan, basan su recurso de casación en nueve motivos amparados todos ellos en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional. Por razones sistemáticas dejaremos para el final el análisis del primero y el tercero, que abordan en realidad la misma cuestión competencial.

El segundo de dichos motivos, en el que se denuncia la "infracción del artículo 48 LPA (hoy artículo 63.1 y 2 LRJ-PAC), al no apreciarse por la Sala de instancia la nulidad de la resolución recurrida por causa de anulabilidad de la misma como consecuencia de haberse rechazado la admisión y práctica de medios de prueba esenciales para la resolución del procedimiento", es claramente infundado.

En efecto, como sostuvo la Sala de instancia con acierto, ninguna indefensión se produjo a las recurrentes en el expediente administrativo a lo largo del cual intervinieron activamente, formularon alegaciones y recurrieron en alzada la resolución originaria. La anulabilidad que propugnan por razones de este género no es estimable pues en ningún momento estuvieron indefensas, además de que pudieron aportar al expediente los informes técnicos que creyeron oportunos, como de hecho hicieron al incorporar sendos dictámenes suscritos por un Ingeniero de Caminos sobre las cuestiones topográficas a debate.

El hecho de que no se llegara a realizar en dicho expediente una prueba "pericial" propiamente dicha, como era la propuesta por los interesados, ni es en sí mismo determinante de la nulidad de la resolución final, ni en este caso tendría trascendencia invalidante alguna puesto que dicha pericial fue luego realizada ante la Sala de instancia y el resultado de ella, y del resto de las pruebas practicadas tal como las apreció dicha Sala, confirmó la versión de los hechos que la Administración había sostenido.

Precisamente sobre la valoración de dichas pruebas versan el cuarto y quinto de los motivos de casación.

En el cuarto las sociedades recurrentes afirman que la sentencia infringe "[...] los artículos 609, 632 y 659 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con el artículo 74-1 y Disposición Adicional 6ª de la Ley de la Jurisdicción y la jurisprudencia que afirma que, salvo en los casos de prueba tasada, la valoración de ésta se hará por los tribunales conforme a las reglas de la sana crítica, en relación con el derecho fundamental a la presunción de inocencia del artículo 24.2 CE, por cuanto que no se ha demostrado que sea técnicamente viable el replanteo del deslinde de la zona marítimo-terrestre, en su integridad, aprobado por O.M. de 18 de abril de 1969".

En el motivo quinto, por su parte, sostienen que se infringe asimismo la Orden Ministerial de 18 de abril de 1969, que aprueba la delimitación de la zona marítimo-terrestre en el tramo de costa comprendido entre las puntas de la Perra y la de Lajilla en el término municipal de Mogán (Gran Canaria). Dado que el contenido argumental de este quinto motivo se limita a "dar por reproducidas las razones expuestas en el motivo cuarto", su suerte está ligada a la de éste.

La respuesta al cuarto motivo no puede ser sino desestimatoria. Bajo su formulación, no exenta de ambigüedad, late tan sólo la discrepancia de las recurrentes con la apreciación de la prueba -singularmente de la pericial- que la Sala de instancia ha hecho. Tras admitir ellas mismas que la delimitación de la zona marítimo terrestre -y consiguiente fijación de los límites de la zona de servidumbre de protección- es "la que se expresa en los planos acompañados por la Dirección General de Costas", si se traza aquélla desde las dos señalizaciones que existen en la playa del barranco de Balito, y reconocer asimismo el apoyo que le presta un informe del Departamento de Cartografía, tras admitir este hecho, decimos, sostienen sin embargo que el dictamen pericial realizado no ha sido apreciado por la Sala de instancia con arreglo a los criterios de la sana crítica.

Conclusión que no podemos aceptar por cuanto, además de lo que supone de convertir a este Tribunal de casación en uno de segunda instancia que revise y aprecie de nuevo la prueba de los hechos, nada hay que evidencie la falta de lógica en la apreciación que la Sala de instancia hizo al respecto. Dicha Sala es categórica al negar que resulte técnicamente inviable determinar con certeza el trazado de la línea de delimitación de la zona marítimo-terrestre. Afirma, por el contrario, según ya hemos transcrito, que es "perfectamente posible materializar en la realidad física de la costa afectada el trazado del deslinde efectuado y aprobado por Orden Ministerial de 18 de abril de 1969".

El sustrato probatorio de esta conclusión es, por un lado, el informe -unido a los autos- emitido por el Departamento de Cartografía y Expresión Gráfica en la Ingeniería de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria en relación con el tramo comprendido entre los vértices 85 y 92 del deslinde de la zona marítimo-terrestre en el tramo de costa comprendido entre las Puntas de La Perra y La Lajilla (término municipal de Mogán); por otro, el informe aportado como resultado de la prueba pericial practicada en autos, en el que, afirma la Sala de instancia, "[...] si bien se señalan diversos reparos en relación con tal replanteo, sin embargo, para el tramo comprendido entre los vértices 85 y 92 (e, incluso, 81 y 93), se expone que se corresponde con el que figura en el expediente de deslinde de Z. M. T. aprobado por O. M. de 18/4/90".

La conclusión final, pues, sobre la ubicación física del edificio y las líneas perimetrales del dominio público y de la zona de servidumbre de protección, a la que se llega valorando no sólo un determinado informe pericial sino el entero material probatorio que existe en el expediente y en los autos, incluido el informe cartográfico ya referido, debe prevalecer en casación ante la parcial y lógicamente interesada opinión que al respecto tengan las recurrentes.

Esta misma conclusión fáctica desvirtúa el contenido del motivo séptimo del recurso de casación que analizaremos antes del sexto dado que parte del mismo presupuesto -erróneo- que acabamos de indicar.

En efecto, mediante el motivo séptimo se denuncia la infracción, por no aplicación, de los artículos 1.2 y 4.2 de la Ley de Costas de 26 de abril de 1969 pues, a juicio de las recurrentes, la Sala de instancia no tuvo en cuenta que bajo aquella Ley la definición de zona marítimo- terrestre no incluía las playas y la zona de servidumbre de salvamento, que se mide desde la línea interior de la zona marítimo-terrestre.

El motivo debe ser rechazado pues el tribunal sentenciador acierta al expresar cómo ha de computarse la franja en que consistía la antigua "servidumbre de salvamento", esto es, la zona de 20 metros contados tierra adentro desde el límite interior de la zona marítimo-terrestre. Este límite interior venía fijado o bien por la línea a la que llegaban las mayores olas de los temporales ordinarios en los parajes donde no eran sensibles las mareas, o bien por la línea a la que llegaba el mar en su flujo y reflujo, donde las mareas sí eran sensibles. Y como en el caso de autos el deslinde practicado en 1969 fijó justamente este límite interior, para computar desde él y tierra adentro la franja o zona de servidumbre de salvamento, el tribunal sentenciador actuó con todo corrección al así confirmarlo.

En el motivo sexto la infracción legal que se censura es la del derecho fundamental a la presunción de inocencia (artículo 24.2 de la Constitución) y "de la doctrina jurisprudencial de la nulla pena sine culpa contenida en las sentencia de ese Alto Tribunal de 28-2-1994, 24-1-1994 y 13-2-1995, entre otras, en cuanto que se sanciona a Cartemar, S.A. por la supuesta construcción del edificio en cuestión en la zona de salvamento o servidumbre del demanio público marítimo- terrestre, cuando ella adquirió el citado edificio en construcción y cuando de hecho, si de hecho se hubiera construido en tal zona de servidumbre, ya se había realizado por la entidad transmitente."

No son precisas demasiadas consideraciones para rechazar el motivo que sólo afectaría, por lo demás, a una de las recurrentes: sean cuales sean las relaciones comerciales entre ambas o con terceros, lo cierto es que la continuidad en la realización de las obras ilegales (que en el propio motivo se reconoce, afirmando que las empezó "Calas de Gran Canaria" en agosto de 1987 y las continuó "Cartemar" pocos meses después, ya en 1988), pese a la carencia de autorización al respecto, es suficiente para determinar la culpabilidad o la coautoría de la infracción. La Sala de instancia afirma, en efecto, que las obras se efectuaron en parte ("continuaron") estando en vigor la Ley 22/1988 y no duda en considerar autoras de ellas a las sociedades sancionadas.

Mediante su octavo motivo de casación las recurrentes denuncian una infracción de doctrina jurisprudencial. A su juicio, la Sala de instancia no ha respetado la fijada por este Tribunal Supremo (sentencias de 18-05-84, 3-12-82 y 25-09-81) en el sentido de que la competencia prevalente en materia de ordenación urbana corresponde a los Ayuntamientos.

El motivo debe ser también desestimado. La Sala de instancia no sólo no comete un error de derecho sino que resuelve conforme a la Ley y a la jurisprudencia constante del Tribunal Supremo la cuestión planteada, subrayando como hace que las licencias urbanísticas se otorgan con carácter general, y se otorgaron en el caso de autos, "sin perjuicio de las autorizaciones que procedan, en su caso, y en sus respectivos ámbitos competenciales de la Jefatura de Costas y Comandancia Militar de Marina". Premisa de la que deduce, acertadamente, que la competencia municipal para otorgar la licencia urbanística no predetermina la concesión o la denegación de otras autorizaciones si éstas son legalmente obligadas.

Tal conclusión, decimos, es coherente con la Ley de Costas y con lo que reiteradamente ha dicho esta Sala sobre la materia al afirmar que la competencia de cualquier administración para conceder una licencia de obras no excluye en modo alguno la competencia propia, bien del Estado, bien de las Comunidades Autónomas, para llevar a cabo la tutela y la policía de las actividades que se realicen en el dominio público o, en su caso, en la zona de servidumbre de protección y expedir, si procede, las autorizaciones correspondientes.

En el noveno motivo de casación se afirma que la sentencia recurrida no aplica debidamente el principio de buena fe del artículo 7.1 Código Civil, en relación con los principios de proporcionalidad y de protección de la confianza legítima.

Tampoco son preciso demasiados argumentos para rechazar este motivo tras comprobar, como se infiere de la lectura del fundamento jurídico octavo de la sentencia de instancia, transcrito anteriormente, que la Administración del Estado rechazó, aunque fuera mediante la técnica del silencio administrativo, las solicitudes de autorización que le formularan en su momento las entidades recurrentes.

Si ello fue así, como lo fue, huelga toda referencia a la buena fe o a la confianza legítima del administrado, que nunca puede considerarse inspirada en decisiones administrativas cuando éstas desautorizan las obras en curso.

En cuanto a la aplicación del principio de proporcionalidad, el monto económico de la sanción (500.000 pesetas) no es ciertamente desproporcionado respecto de la gravedad de la infracción cometida. En el caso de que la desproporción quisiera hacerse valer frente a la orden de reposición de las cosas a su estado anterior (esto es, a la demolición del edificio en cuanto invada parte de las servidumbres legales) diremos que la Administración -cualquiera que sea la competente- no puede prescindir de la aplicación de las normas cuando éstas imponen unos determinados efectos, como reacción adecuada frente a la vulneración de tales normas. Consideraciones que son tanto más aplicables cuanto que la actuación de las recurrentes, por la vía de los hechos consumados, se llevó a cabo en este caso a sabiendas de la negativa que la Administración había opuesto a sus solicitudes de autorización.

Debemos abordar ahora los problemas que suscitan los motivos de casación primero y tercero, en los que se plantea si la competencia para dictar los actos impugnados correspondía en efecto a la Administración del Estado.

Recordemos que la Sala de instancia, tras afirmar que la "cuestión fundamental" suscitada por las recurrentes se centraba en la incompetencia de la Administración estatal para el ejercicio de la potestad sancionadora cuando, como en el supuesto de autos, "las obras determinantes de la supuesta infracción se situarían en zona afectada por servidumbres demaniales territoriales", llegó a la conclusión de que en este caso la citada Administración estatal no carecía de dichas competencias.

La Sala territorial hizo una primera exégesis correcta de la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en su sentencia 149/1991, de 4 de julio, al resolver diversos recursos de inconstitucionalidad formulados contra determinadas disposiciones de la citada Ley 22/1998, de 28 de julio. El tribunal sentenciador, en efecto:

1. Partió del principio, de honda raigambre en la jurisprudencia de esta Sala y asumido, después, por el propio Tribunal Constitucional, de que la titularidad dominical no es en sí misma un criterio de delimitación competencial y, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno ni le sustrae de las competencias ratione materiae que sobre él correspondan a otros entes públicos.

2. Afirmó que, siendo competencia propia del Estado la determinación de las categorías de bienes que integran el dominio público natural y teniendo aquél atribuida la titularidad del mismo, de esa titularidad derivan también facultades de gestión y tutela para la Administración del Estado encaminadas a asegurar la integridad del dominio público marítimo-terrestre.

3. Sostuvo que, configuradas las concesiones demaniales como título de ocupación del dominio público, y no como medida de intervención en garantía de las leyes sectoriales, el otorgamiento de dichas concesiones demaniales no exime a su titular de obtener las concesiones y autorizaciones que sean exigibles por otras Administraciones Públicas en virtud de sus competencias específicas.

4. Recordó que la citada sentencia declaró inconstitucional y consiguientemente nulo el artículo 110 apartado b) de la Ley de Costas en cuanto incluye las autorizaciones en la zona de protección, siendo constitucionalmente legítimo atribuir a la Administración del Estado las concesiones relativas al demanio, con el alcance que se precisa en el fundamento jurídico 4 de la repetida sentencia.

5. Recordó asimismo que en aquella sentencia, y en relación con los artículos 90 y 91 de la misma Ley de Costas, el Tribunal Constitucional había declarado que "[...] siendo las Comunidades Autónomas litorales las competentes para ejecutar las normas sobre protección del medio ambiente habrán de ser ellas, en principio, las encargadas de perseguir y sancionar las faltas cometidas en las zonas de servidumbre e influencia, aunque puedan serlo también directamente por la Administración del Estado cuando la conducta infractora atente contra la integridad del demanio y el mantenimiento de las servidumbres de tránsito y acceso que garantizan su libre uso. En general sea cual sea la Administración competente, no pueden las restantes permanecer pasivas, dados los términos generales del artículo 101, que obliga a todas las Administraciones con competencias confluyentes sobre costas (estatal, autonómica y locales) a efectuar las comprobaciones necesarias, y a tramitar todas las denuncias que reciban, sin perjuicio de dirigirse (mediante la correspondiente denuncia, en su caso) a las autoridades que estimen competentes para imponer las sanciones que procedan".

A esta exégesis unió la Sala de instancia la correspondiente a la doctrina establecida por el propio Tribunal Supremo en las sentencias de 10 marzo y 13 noviembre de 1995, doctrina sobre la que después volveremos y que, en síntesis, propugnaba y sigue propugnando que si las Comunidades Autónomas son competentes en materia de ordenación del litoral, o de ordenación del territorio, han de ser ellas y no la Administración estatal quienes ejerzan las competencias sancionadoras y otras de tutela y policía sobre la zona de servidumbre de protección. Corolario de esta afirmación es que la Administración del Estado resulta incompetente para imponer una sanción basada en el artículo 90.c) de la Ley de Costas por incumplimiento de lo establecido en materia de servidumbres en aquella zona de protección. La Administración del Estado, pues, debe en estos casos limitarse a poner los hechos en conocimiento de la Comunidad Autónoma para que los persiga, de modo que si acuerda sancionarlos por sí misma incurre en vicio de incompetencia determinante de la nulidad del acto impugnado.

Si, a pesar de esta correcta exposición, el tribunal sentenciador se apartó de la doctrina expuesta, lo hizo por tres razones consecutivas que, literalmente expresadas, fueron las siguientes:

1. "No se ha planteado cuestión competencial alguna por parte de la Comunidad Autónoma de Canarias y, por otra parte, no existe duplicidad de actuaciones.

2. La implícita finalidad de la Administración estatal en el expediente sancionador tramitado no es otra que asegurar la protección del dominio público y garantizar su libre utilización, al verse afectadas por las obras llevadas a cabo no sólo la zona de servidumbre de protección sino también la de tránsito.

3. En la Comunidad Autónoma de Canarias, si bien su Estatuto de Autonomía de Andalucía, aprobado por la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, en su artículo 29.11, otorga a esta Comunidad Autónoma, competencia exclusiva en lo referente a "ordenación del territorio, urbanismo y vivienda"; en el 33.a) la función ejecutiva en materia de protección del medio ambiente; y en el 34.3 competencias sobre "ordenación del litoral" (en los específicos término prevenidos en el artículo 35), sin embargo, no consta haberse operado el traspaso de funciones y servicios en esta materia, como lo ratifica el propio Tribunal Supremo, que en la STS 17 noviembre 1994 -supuesto territorialmente similar al de autos- no suscita ninguna cuestión competencial, ratificando, en consecuencia, la competencia estatal."

Por nuestra parte, no consideramos que dichas tres razones sean suficientes para llegar a la conclusión que obtuvo el tribunal de instancia. En este sentido, pues, deberemos estimar el primer motivo de casación de los recurrentes, en el que aducen que la Sala de instancia infringe "el artículo 47.a.) LPA (hoy artículo 62.1.b) LRJ-PAC)" al no apreciar la nulidad de la resolución recurrida por estar dictada por órgano manifiestamente incompetente, "en cuanto que la Administración competente es el Gobierno de Canarias y no el entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, en razón de la aplicación de la doctrina establecida por el Pleno del Tribunal Constitucional en su sentencia de fecha 4 de julio de 1991 [...] y de la doctrina jurisprudencial establecida en las STS 10 marzo y 13 noviembre 1995".

En este mismo sentido, también procederá estimar el tercer motivo bajo cuya rúbrica añaden los recurrentes que la Sala infringe asimismo "la doctrina constitucional establecida en la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional nº 149 de 4 de julio de 1991, en cuanto que declara inconstitucional el artículo 25.3 de la vigente Ley de Costas de 28 de julio de 1988, siempre que no se interprete en el sentido que se expresa en el fundamento de derecho 3.D.c., así como declara inconstitucional y nulo el artículo 26 de dicha norma legal".

Comenzando por la última de las razones que determinaron la decisión del tribunal de instancia, es lo cierto que la Comunidad Autónoma de Canarias ejercitaba ya sus competencias propias sobre la ordenación del litoral en la fecha de autos: mediante el Real Decreto 959/1984, de 29 de febrero, se había procedido al traspaso de funciones y servicios desde la Administración del Estado a aquella Comunidad en materia de ordenación del litoral y vertidos al mar. De este modo se dio efectividad a las previsiones del Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, cuyo artículo 34.A).3 reconocía la competencia legislativa y de ejecución en materias de ordenación del litoral; competencia que pudo asumirse en virtud de la Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto, de transferencias complementarias a Canarias.

El hecho de que una sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo, de 17 noviembre 1994, no hubiera declarado la nulidad en un supuesto que la de instancia califica de "territorialmente similar al de autos" no puede ser obstáculo a la aplicación de la doctrina general antes expuesta ni obsta a la eficacia del Real Decreto 959/1984 antes citado: simplemente en aquel caso no se planteó a la Sala de apelación la cuestión competencial en los términos que ahora son el centro del debate.

Tampoco la primera de las tres razones expuestas por la Sala de instancia debió ser acogida, pues se detiene en un aspecto jurídicamente no relevante para la resolución del problema cual es que, de hecho, no existía un previo conflicto o cuestión competencial suscitado por la Comunidad Autónoma de Canarias. Siendo las competencias atribuidas por Ley, el mayor o menor grado de conflictividad interinstitucional que en un determinado momento histórico exista no es argumento suficiente para resolver a quién corresponde una u otra. Análogas consideraciones hay que hacer respecto de la falta de "duplicidad de actuaciones", pues la pasividad de una administración no determina la validez de las actuaciones de la que actúa si legalmente la competencia no está atribuida a esta última.

Más problemas suscita, sin embargo, el segundo de los argumentos mediante los cuales el tribunal sentenciador entendió que procedía no aplicar la doctrina general antes reseñada.

Consistía este argumento, como ya hemos expuesto, en que "al verse afectadas por las obras llevadas a cabo no sólo la zona de servidumbre de protección sino también la de tránsito", la actuación de la Administración estatal en el expediente sancionador tramitado pretendía asegurar la protección del dominio público y garantizar su libre utilización.

Aunque ni en el acuerdo administrativo ni, en rigor, en la descripción de hechos que consideraba probados, la Demarcación de Costas o la Sala se habían referido a la servidumbre de tránsito, sino a la zona de servidumbre de protección, puede admitirse que el tribunal sentenciador completó su relación de hechos apreciando como probado, aunque fuera en un fundamento jurídico distinto, que el hotel invadía parte de la franja de seis metros, medidos tierra dentro a partir del límite interior de la ribera del mar. Apreciación que, por lo demás, deriva sin dificultades del examen de los planos del deslinde, en relación con la situación del inmueble, pues en ellos se advierte cómo una pequeña parte de éste efectivamente traspasa la línea perimetral de los seis metros citados. Como quiera que la servidumbre de tránsito se superpone a los seis primeros metros de los veinte que tiene la servidumbre de protección, bien puede entenderse que las referencias a ésta implícita y parcialmente lo eran también a aquélla en la medida correspondiente.

A partir de este dato, el segundo y singular problema deriva precisamente de que la parte del edificio comprendida dentro de la zona de servidumbre de protección era mucho mayor que la incluida dentro de la servidumbre de tránsito.

No habría inconveniente en admitir la conclusión a la que llega la Sala territorial si ésta se hubiera limitado a reconocer que eran competentes los órganos de la Administración autónoma en sus funciones de velar por el cumplimiento de las normas relativas a la zona de servidumbre de protección que contiene la Ley de Costas pero que, sin embargo, las autoridades autonómicas no podían dejar de tomar en consideración las potestades que corresponden a la Administración del Estado en defensa de la integridad del demanio y de la servidumbre de tránsito (potestades cuyo respaldo constitucional no estaría puesto en discusión) limitadas a la pequeña porción del edificio que sobre dicha franja de seis metros se levanta.

La ponderación de ambas circunstancias resultaba obligada para extraer las consecuencias apropiadas en orden a la decisión final. Sobre la base de la doctrina consolidada de esta Sala en la materia, que ya ha quedado expuesta, el tribunal sentenciador, en un caso tan específico como el de autos en el que la concurrencia de atribuciones estatales y autonómicas se pone particularmente de manifiesto, no podía, a nuestro juicio, simplemente excluir la competencia de la Administración más vinculada a la protección de los intereses en juego (esto es, la autonómica, que tenía específicas atribuciones en materia de ordenación del litoral) para atribuírsela enteramente a la administración estatal, cuya responsabilidad en mantener la servidumbre de tránsito resultaba afectada de modo más tenue dada la desproporción existente entre las superficies ilegalmente ocupadas en una franja de terreno (la de protección) y en otra (la de tránsito).

Es esta última consideración la que, a nuestro juicio, resulta clave para la decisión final del litigio. De un lado, debemos reiterar, como hemos hecho en varias decenas de sentencias recaídas sobre la misma materia posteriores a las dos de esta Sala, de 1995, que el tribunal sentenciador glosa (sólo en el año 2001 véanse las de 17 de diciembre, 18 de octubre, 27 de septiembre y 11 de mayo, en las que se citan otras de años precedentes) las consecuencias derivadas de las sentencias constitucionales número 149/1991 y número 98/1991.

La aplicación de esta línea jurisprudencial consolidada determinará que también en este caso deba reconocerse que la competencia para otorgar autorizaciones en la zona comprendida dentro del ámbito de la servidumbre de protección y para sancionar las infracciones consistentes en la realización, sin título administrativo exigible conforme a la Ley de Costas, de cualquier tipo de obras o instalaciones en dicha zona, corresponda a la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias. Dado que la incidencia sobre la zona de servidumbre de protección es, en este supuesto, muy superior a la incidencia sobre la de tránsito, ha de ser la citada Administración autonómica canaria quien adopte la resolución procedente.

De otro lado, ante las circunstancias específicas del inmueble en cuestión -esto es, ante el hecho antes reseñado de que en una pequeña parte invada la zona de servidumbre de tránsito-, la Administración autonómica, al resolver en definitiva tras la remisión que la del Estado le haga del expediente administrativo, habrá necesariamente de tener en cuenta la necesidad de asegurar la integridad del dominio público y garantizar la libre utilización de la zona de tránsito en cuanto atribución asignada a la Administración estatal.

Ello obligará, pues, a una actuación coordinada de las dos administraciones concurrentes, en cuyo empeño habrán de activar las técnicas de cooperación adecuadas para casos análogos, de las que son buena muestra las recogidas en la reciente Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, cuyos diferentes preceptos configuran un tipo de autorización (la autorización ambiental integrada) que ha de concederse de forma coordinada cuando en el procedimiento intervengan varias autoridades competentes.

La estimación de los dos motivos de casación en el sentido ya expuesto predetermina en realidad el sentido del fallo subsiguiente que esta Sala ha de dictar a tenor del artículo 102 de la Ley Jurisdiccional precedente ("si estimare el recurso [...] la Sala resolverá lo que proceda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate").

El fallo habrá de ser, por todo lo expuesto, parcialmente estimatorio de la pretensión actora, como en casos similares hemos hecho: si, por un lado, hemos de anular los actos impugnados, al hacerlo por razones competenciales y no por motivos de fondo dejamos subsistentes las posibilidades de que la Administración autonómica resuelva el expediente en el mismo sentido que lo hizo la estatal, tanto más cuanto que, según ya hemos afirmado, habrá de tener necesariamente en cuenta el parecer de ésta a efectos de garantizar la libre utilización de la zona de tránsito. Todo lo cual implica, por su parte, la imposibilidad de acoger las pretensiones distintas de la meramente anulatoria que contiene el suplico de la demanda.

En cuanto a las costas del recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional, cada parte habrá de satisfacer las suyas, y en cuanto a las de la instancia, conforme a lo establecido en el artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956, no aparecen méritos para una expresa imposición de ellas.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Estimamos el recurso de casación interpuesto por "Cartemar, S.A." y "Transpeca, S.A." (antes "Calas de Gran Canaria, S.A.") contra la sentencia dictada con fecha 23 de julio de 1996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas en el recurso número 5791991, sentencia que casamos.

Estimamos en parte el recurso contencioso- administrativo número 579/1991 interpuesto por aquellas entidades contra la resolución de 27 de noviembre de 1991 del Ministerio de Obras Públicas y Transportes que ratificó la dictada por la Demarcación de Costas de Canarias de fecha 23 de abril de 1991 en el expediente ES-47-89-GC.

Anulamos los citados actos de la Administración estatal al no ser ésta competente para dictarlos por corresponder a la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, a la que deberá remitirse el expediente administrativo para su resolución en los términos a que se refieren los fundamentos jurídicos decimoquinto y decimosexto.

Desestimamos el resto de pretensiones actoras deducidas en la demanda.

Respecto de las costas, cada parte satisfará las suyas en este recurso de casación y no se hace expresa imposición de las causadas en la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.