STS, 19 de Mayo de 2003

Por Resolución del Ministro de Economía y Hacienda de 21 de marzo de 1995 se acordó: "Suspender el expediente disciplinario IE-BP-1/94 seguido al Banco Español de Crédito S.A y a las personas que ejercían cargos de administración o dirección en la Entidad hasta que recaiga resolución judicial definitiva, como consecuencia de la concurrencia de un supuesto legal de prejudicialidad penal motivado por actuaciones que por el Juzgado Central de Instrucción nº 3 de la Audiencia Nacional se siguen en Diligencias Previas nº 234/1994. La suspensión interrumpirá el cómputo del plazo de caducidad del expediente disciplinario, al que se refieren los arts. 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común y 20.6 del R.D. 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora. Asimismo interrumpirá el plazo de prescripción previsto en el art. 7.1 de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito".

Contra la referida resolución interpuso recurso contencioso-administrativo la representación procesal de D. Jose Daniel , en el que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia, cuyo fallo dice textualmente: "FALLAMOS: Estimar en parte el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Jose Daniel , revocando en parte la Orden del Ministro de Economía y Hacienda de 21 de marzo de 1995, anulando la suspensión enjuiciada y declarando el derecho del recurrente a que prosigan las actuaciones administrativas, respecto al mismo, en el expediente IE-BP-1/94, desestimando los restantes pedimentos de la demanda, por los propios fundamentos de esta sentencia. Sin expresa imposición de costas".

Mediante providencia de 12 de mayo de 1998 se tuvo por preparado el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la mencionada sentencia.

El 15 de julio de 1998 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Supremo escrito del Abogado del Estado interponiendo recurso de casación. Al amparo del art. 95.1.4º de la L.J., mantiene el defensor de la Administración que la sentencia impugnada infringe el art. 2 de la Ley 26/1988, de 29 de julio, disposiciones concordantes y complementarias, así como la jurisprudencia de aplicación, constituida fundamentalmente, dice, por la STC 77/1983, de 3 de octubre, y por las SSTS (de la Sala Tercera) de 18 de diciembre de 1991 y 26 de abril de 1996. Concluye suplicando sentencia que case y anule la recurrida, declarando ajustada a Derecho la Orden Ministerial de 21 de marzo de 1995.

El recurso de casación ha sido admitido mediante providencia del 3 de mayo de 1999.

El 24 de junio de 1999 fue presentado en el Registro General del Tribunal Supremo por el Procurador de los Tribunales D. Isacio Calleja García, en representación de D. Jose Daniel , escrito de oposición al recurso de casación. Sostiene, en síntesis, que debe declararse no haber lugar al recurso por basarse el único motivo de casación en una interpretación manifiestamente inconstitucional del art. 2 de la Ley 26/1968, de 29 de julio, sin que la jurisprudencia invocada como infringida sea de aplicación al supuesto, toda vez que dicha jurisprudencia, añade, nada tiene que ver con el problema que en este recurso de casación debe dilucidarse. Concluye suplicando sentencia que confirme la recurrida, con imposición de las costas de la casación al recurrente.

De lo actuado resulta:

1. - El Consejo Ejecutivo del Banco de España ( B.E.) acordó, en 1 de febrero de 1994, incoar expediente disciplinario al Banco Español de Crédito (Banesto) y a las personas que ejercían cargos de administración o dirección en la entidad -entre ellas, a D. Jose Daniel - en cumplimiento de lo establecido en la Ley 26/1988, de 29 de junio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito (en lo sucesivo L.D.I.). En dicho expediente, con fecha 6 de mayo de 1994 fue formulado el correspondiente pliego de cargos.

2. - En 3 de febrero de 1995, el Letrado Instructor del expediente en tramitación se dirigió al Magistrado Juez Titular del Juzgado Central de Instrucción nº 3 solicitando acuerde comunicar a dicho Instructor "si las actuaciones que se siguen en ese Juzgado contra D. Daniel y trece personas más, en las Diligencias Previas 234/94, comprenden hechos que se imputan en el pliego de cargos formulado y notificado en el expediente disciplinario" (IE/BP-1/94), del cual se remitió al Juzgado testimonio fehaciente, haciendo constar en el oficio de remisión -reproducido textualmente en lo que ahora interesa- que "a juicio de esta Instrucción, los delitos imputados de falsedad en documento mercantil y maquinación para alterar el precio de las cosas tienen su correspondencia en los hechos recogidos en el pliego de cargos del expediente disciplinario, en los ordinales 1º y 2º del mismo, relativos a la dotación insuficiente de las previsiones para insolvencias de crédito y fluctuación de valores, y a la llevanza de la contabilidad con irregularidades esenciales que impedían conocer la situación patrimonial y financiera de la entidad expedientada". Añadía a continuación el oficio mencionado que "asimismo -a juicio de esta Instrucción, los delitos de falsedad en documento mercantil y maquinación para alterar el precio de las cosas, tienen igualmente reflejo en los hechos recogidos e imputados en el pliego de cargos, en el ordinal 5º, relativo a la realización de actos fraudulentos y utilización de personas interpuestas", entre las que aparecen detalladas, como más significativas, las operaciones a las que a continuación se refiere, añadiendo que todo ello "sin perjuicio de su íntima conexión con el delito de apropiación indebida que se imputa también a los querellados".

3. - En contestación al escrito de 3 de febrero de 1995, el Magistrado Juez del Juzgado Central nº 3 comunicó, con fecha 6 de febrero de 1995, al Letrado Instructor del expediente administrativo, lo que seguidamente también consignamos literalmente: "Las diligencias fueron incoadas en fecha 14 de noviembre de 1994, en virtud de querella interpuesta por el Ministerio Fiscal, por delitos de falsedad en documento mercantil, maquinación para alterar el precio de las cosas y apropiación indebida y por hechos susceptibles de ser encuadrados en: 1.- Operaciones especiales, con finalidad de obtener determinadas personas, beneficios económicos, directa o indirectamente, detallándose una serie de operaciones con diversas sociedades, que se encuadrarían en el apartado cinco del pliego de cargos enviado a este Juzgado. 2.- Artificios contables efectuados por la entidad: a) Operaciones destinadas a ocultar la situación patrimonial del grupo, describiendo asimismo diversas operaciones, algunas de las cuales se corresponden con el punto cinco antes mencionado. b) Pagos sin demasiada justificación, que tendrían su correlativo en los apartados segundo. Falta de contabilidad que impide conocer la situación patrimonial y financiera de Banesto y en el apartado sexto relativas a la obstrucción a la labor inspectora. Significándole que por auto de fecha 14 de noviembre del pasado año, se decretó el secreto de las actuaciones y que las mismas se integran en el momento actual de XII tomos y 32 piezas separada de documental".

4. - Recibida que fue la comunicación del Jugado Central nº 3, el Letrado Instructor, con fecha 9 de febrero de 1995, al amparo del art. 7.2 del R.D. 1398/1993, de 4 de agosto, elevó propuesta para que por la Comisión Ejecutiva del B.E. fuera adoptado el acuerdo "de solicitar del Ministerio de Economía y Hacienda la suspensión del expediente disciplinario IE/BP-1/94, seguido al Banco Español de Crédito y a las personas que ejercían cargos de administración o dirección en la entidad hasta que recaiga resolución judicial definitiva, como consecuencia de la concurrencia de un supuesto legal de prejudicialidad penal motivado por actuaciones de naturaleza penal que por el Juzgado Central de Instrucción nº 3 de al Audiencia Nacional, se siguen en Diligencias Previas nº 234/1994, con el defecto adicional de quedar interrumpido el cómputo del plazo de caducidad del expediente disciplinario". En los fundamentos de derecho del escrito propuesta se refería el Instructor a los arts. 2 de la L.D.I., 137.2 de la Ley 30/1992 y 7.3 del R.D. 1398/1993, así como a la STC 77/1983, de 3 de octubre, que transcribe en parte, y a las SSTS de 15 de abril de 1988, 18 de julio de 1984 y 3 de diciembre de 1991. Deduce de estos preceptos y jurisprudencia que "en el ordenamiento jurídico vigente, la declaración de hechos probados por parte de los Jueces o Tribunales del orden penal es vinculante para la autoridad sancionadora administrativa, de tal manera que ésta habrá de verse obligada a tomarla en consideración estricta a la hora de fundamentar la resolución que ponga término al procedimiento sancionador, debiendo por tanto abstenerse de proseguir actuaciones de carácter sancionador sobre esos mismos hechos hasta que el procedimiento penal concluya". Conforme a tal fundamentación jurídica, añade, "nos hallamos ante un claro supuesto de prejudicialidad penal por lo que la autoridad administrativa competente para emitir la resolución definitiva del expediente disciplinario debe suspender su tramitación hasta que recaiga resolución judicial definitiva". Aborda después el Instructor la cuestión referente al alcance de la suspensión del expediente, razonando así: Dada la unidad de la causa, un sólo expediente, por imperativo del art. 21 de la Ley Disciplinaria, imputando de los hechos a todos y cada uno de los expedientados, la paralización tiene que afectar necesariamente a todo el expediente, en su unidad considerado, no pudiendo suspenderse únicamente respecto a algunos expedientados y no respecto a otros, máxime por cuanto que en el oficio del Magistrado Juez de comunicación de actuaciones no se manifiesta contra quien se sigue el proceso penal de los sujetos al expediente disciplinario, por lo que este Instructor no puede hacer presunciones al respecto. Es lógico el silencio del Instructor Penal ya que los hechos afectan en abstracto, a cualquier administrador de la entidad, sin que en este momento procesal pueda fijarse el responsable. De otro lado, choca con el más elemental sentido común enjuiciar en el proceso administrativo a distintas personas por unos mismos hechos, los cuales pueden ser objeto de variación ulterior pero sólo con respecto a parte de los expedientados. Con ello se conseguiría que los hechos fuesen diferentes: los fijados por sentencia judicial para unos interesados y los recogidos en el expediente para los no sujetos al proceso penal. Precisamente la dicotomía que trata de evitar la sentencia del Tribunal Constitucional mencionada. Es el caso de separación racionalmente imposible a que se refiere la Ley disciplinaria, en su art. 2 coincidente con el 137.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, normas de rango superior al Reglamento de procedimiento, en cuanto que pudiera plantear alguna duda el art. 7.3 (R.D.1398/1993, de 4 de agosto), sobre "identidad de sujetos". Identidad que en este momento existe en abstracto, en la medida en que las actuaciones penales se siguen contra miembros del Consejo de Administración de Banesto, precisamente porque el órgano jurisdiccional no ha precisado cuáles, estando todos ellos sujetos al expediente y no exigiendo dicho precepto identidad de todos los sujetos a expediente, bastando que en los sujetos a la actividad judicial se produzca la circunstancia de estar sujetos al expediente".

5. - Acogiendo la propuesta, el Ministro de Economía y Hacienda, mediante resolución de 21 de marzo de 1995 acordó "suspender el expediente disciplinario mencionado seguido al Banco Español de Crédito, S.A. y a las personas que ejercían cargos de administración o dirección en la entidad hasta que recaiga resolución judicial definitiva, como consecuencia de la concurrencia de un supuesto legal de prejudicialidad legal motivado por actuaciones que por el Juzgado Central de Instrucción nº 3 de la Audiencia Nacional se siguen en Diligencia Previas nº 234/94". Como justificación de tal resolución se expone (en el fº.jº. 1º.2) que "si se repasan los hechos que concurren en el procedimiento, se advierte que existe la mencionada identidad (se refiere a la identidad de hechos entre el proceso penal y el administrativo de índole sancionador) y muestra de ello es la propia contestación del Juez Instructor, por cuanto, a la vez que afirma que los hechos investigados en la vía penal son los mismos que en la administrativa, precisa expresamente que existe una correspondencia entre los ilícitos penales que se imputan a los querellados y los de carácter administrativo que se atribuyen a los responsables en el expediente sancionador. Por consiguiente, se cumple la previsión normativa que fundamenta la suspensión de un procedimiento sancionador administrativo dado que existe indentidad de hechos, concurriendo, en consecuencia, un supuesto de prejudicialidad penal". Seguidamente - en el fº jº 2º- tras la cita de los arts. 137.2 de la Ley 30/1992 y 7 de R.D.1398/1993, razona así en los apartados 3, 4 y 5:

   "3.- Así las cosas, y como manifestación del principio "non bis in idem" reconocido en el art. 25 de nuestra Carta Magna, deben valorarse dos cuestiones. En primer lugar, su manifestación formal, en el sentido de que el orden penal prima sobre el administrativo, de forma tal que los hechos declarados en vía penal son elemento inalterable en el ámbito administrativo. La consecuencia para el expediente administrativo que se instruye es que, al mediar unos mismos hechos, hasta que no se declaren probados en vía penal la actuación administrativa no podrá pronunciarse sobre el particular. En segundo término, y ya en la vertiente material del principio constitucional analizado, para que puedan ser sancionados unos mismos hechos en la vía penal y en la vía administrativa, se exige que no medie identidad de sujetos, hechos y bienes jurídicos. Pues bien, en el procedimientos que nos ocupa se respeta también la faceta material del principio constitucional, ya que no existe la mencionada identidad de elementos.

4. - De los preceptos analizados, se advierte que no es causa suficiente para enervar la suspensión el que, por el momento, algún sujeto sea sólo imputado administrativamente, pero no penalmente. Y ello porque hay que resaltar que, en el procedimiento penal, actualmente en fase de instrucción, el Juez, a resultas de las actuaciones, podría alterar la situación procesal.

5. - Con lo expuesto, también se desvirtúa el argumento de que, al no concurrir identidad de sujetos en ambos procedimientos, la suspensión sólo debería alcanzar a aquellos que están imputados en el proceso penal, sin afectar a los que, en el momento presente, no se encuentran entre los querellados o imputados en tal procedimiento. Porque el principio de unidad de causa en el procedimiento administrativo, tal y como se recoge en el art. 21. de la Ley 26/1988, justifica que la suspensión del procedimiento alcance a todos los afectados, sin que ello en modo alguno vulnere el art. 24 CE".

6. - La representación procesal del Sr. Jose Daniel interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 21 de marzo de 1995, en el que recayó sentencia estimatoria de fecha 27 de febrero de 1998, cuyo fallo revoca en parte dicha resolución, anula la suspensión acordada y declara el derecho del recurrente a que prosigan las actuaciones administrativas, respecto al mismo, en el expediente IE/BP-1/94, desestimando los restantes pedimentos de la demanda. Es importante dejar consignado en este momento que el fº.jº. 2º de esta sentencia dice que "el actor era uno de los administradores afectados por dicho expediente administrativo" y que dicho actor "no aparece imputado en las referidas Diligencias Previas nº 234/1994, habiendo comparecido como testigo ante el Juzgado Central de Instrucción nº 3 bis de la Audiencia Nacional, según certifica la Secretaria Judicial en Madrid a 15 de enero de 1996". En el fº.jº.5º de esta sentencia se halla la "ratio decidendi" del fallo, fundamento que es del siguiente tenor literal:

   "Con arreglo a lo preceptuado en los arts. 133 y 137 nº 2 de la L.R.J.P.A., así como según lo previsto en el art. 7, nº 3 del R.D.1398/1993, de 4 de agosto, en orden a la regulación del principio "non bis in idem", en relación a la vinculación de los hechos declarados probados por resolución judicial firme, respecto de los procedimientos sancionadores substanciados por las Administraciones Públicas. La plena identidad de elementos objetivos, subjetivos y de fundamento si es necesaria en este caso porque resultan de preferente aplicación tales normas, en conexión al principio de evitación de dilaciones indebidas; sobre el principio general de unidad de causa en el procedimiento administrativo, no compartiendo la Sala el criterio expresado en el punto quinto del fundamento de derecho tercero de la Orden Ministerial recurrida, en base a lo dispuesto en el art. 21 de la citada Ley 26/1988, siendo factible en este caso la división de procedimiento administrativo disciplinario a fin de hacerlo coincidir exactamente con las Diligencias Previas nº 234/94 del Juzgado Central de Instrucción nº 3 bis de esta Audiencia, según la legítima pretensión de la parte actora, quien exige dicha plena coincidencia sobre cualquier otro razonamiento jurídico para derivar el efecto de la prejuidicialidad penal plena. Argumentación que la Sala considera aplicable al no ser prioritaria sobre dicho principio la consideración jurídica expuesta por la Administración en torno al citado art. 21 de la Ley 26/88, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito. Sin que se haya interpretado antijurídicamente, ni en menoscabo de los derechos fundamentales del actor, porque se trata de una cuestión compleja susceptible de variadas interpretaciones posibles; acordes al principio de juridicidad material".

Por providencia de 29 de febrero de 2003 se señaló para votación y fallo del recurso el día 7 de mayo de 2003, designándose Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret. En la indicada fecha han tenido lugar ambos actos.

1. - Contra la sentencia de 27 de febrero de 1998 dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (recogida en antecedentes) ha interpuesto recurso de casación el Abogado del Estado. Se ampara en el art. 95.1.4º de la L.J. e imputa a la sentencia infracción del art. 2 de la L.D.I., disposiciones concordantes y complementarias, de la doctrina constitucional contenida en la STC 77/1983, y de la jurisprudencia recogida en las SSTS de 18 de diciembre de 1991 y 26 de abril de 1996. El defensor del Estado mantiene, en relación con la referencia de la sentencia a la necesidad de evitar dilaciones indebidas, que la suspensión no es una dilación indebida sino cumplimiento estricto de la exigencia legal establecida en el art. 2 de la L.D.I., suspensión, dice, que no perjudica al interesado, contra el que no se han tomado medidas cautelares que restrinjan sus derechos, antes al contrario constituye para él una garantía. Sostiene el Abogado del Estado que la sentencia, al exigir la triple identidad de sujetos, hechos y fundamento, vulnera el art. 2 de la L.D.I., con arreglo al cual basta la identidad objetiva para que la suspensión sea procedente, de suerte que la prosecución del expediente que la sentencia ordena impide cumplir el mandato de suspensión que el referido art. 2 establece. Alega también el Abogado del Estado que la obligación de suspender la tramitación del expediente administrativo no tiene su origen en el principio de unidad de causa del art. 21 de la L.D.I. sino en el referido mandato del art. 2 de la L.D.I., que el presupuesto de hecho que aquí concurre no es el que toma en consideración el art. 133 de la Ley 30/1992 sino el de los arts. 10.2 de la LOPJ y 114 de la L.E.Criminal, preceptos éstos de los que se desprende la preferencia del orden jurisdiccional penal sobre el procedimiento administrativo a fin de evitar contradicción, pues va contra el sentido común -dice- que en el procedimiento administrativo se juzguen hechos que la sentencia judicial pueda modificar. Afirma también que el conocimiento de los hechos, únicos y comunes que constituyen la unidad de causa en el procedimiento administrativo, por el Juez Penal impide que puedan ser disociados hasta que se pronuncie sobre los mismos dicho Juez. Y concluye diciendo:"no son los sujetos sino los hechos los que constituyen la cuestión prejudicial penal".

2. - En su escrito de oposición, la representación procesal de recurrido sostiene: que debe declararse no haber lugar al recurso de casación por basarse el único motivo en una interpretación manifiestamente incorrecta del art. 2 de la L.D.I., sin que la jurisprudencia invocada como infringida sea de aplicación al mismo, pues no tiene nada que ver con el problema que aquí debe dilucidarse; que el motivo no satisface, en parte, las exigencias del art. 99.1 de la L.J. por no citarse las disposiciones concordantes y complementarias del art. 2 de la L.D.I., de suerte que exclusivamente cabe entender citado como infringido el expresado art. 2; que sólo están debidamente citadas las dos sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo; que la doctrina constitucional contenida en la STC 77/1983 se refiere al principio "ne bis in idem" incluido en el derecho a la legalidad sancionadora proclamado en el art. 25.1 de la CE, que el Abogado del Estado no ha citado como infringido. En desarrollo de esta tesis central, argumenta que para la apreciación de la cosa juzgada penal, como institución al servicio del principio "ne bis in idem", lo esencial es la identidad de hechos y la de acusado, mas como las dos dimensiones, objetiva y subjetiva, son indisociables, podría hablarse más económicamente -dice- de mera identidad de hecho, toda vez que el cambio de protagonista lleva necesariamente consigo un cambio de hecho; que el derecho a no ser juzgado dos veces por los mismos hechos, vertiente procesal del "ne bis in idem", sólo puede ser entendido predicándolo de la misma persona. Invocando las SSTC 204/1996 y 221/1997 extrae como doctrina constitucional aplicable a nuestro caso la de que cuando el principio "ne bis in idem" opera como principio limitativo o preventivo de la doble punición penal y administrativa, exige la identidad de sujeto activo de la conducta ilícita, hecho y fundamento. Considera que en la doctrina constitucional (STC 77/1983 también citada por el Abogado del Estado) la vinculación de la Administración a los hechos declarados probados en vía penal (art. 137.2 de la Ley 30/1992) está al servicio del "ne bis in idem" proclamado en el art. 133 de la misma Ley. Consecuencia de todo ello es, sigue afirmando, que el art. 7.2 del Reglamento aprobado por R.D. 2119/1993, supletoriamente aplicable al régimen sancionador de los mercados financieros, lejos de incurrir en la ilegalidad que el Abogado del Estado parece sugerir, se atempera a la Constitución y a la doctrina constitucional sobre el "ne bis in idem" al exigir que para suspender el procedimiento administrativo deba concurrir la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento. Discrepando de la interpretación que el Abogado del Estado hace del art. 2 de la L.D.I., aduce que el defensor del Estado no advierte que la regla general que establece el art. 2 es la independencia de la sanción administrativa respecto a la eventual concurrencia de delito o falta, y que lo excepcional es la suspensión, que sólo se da por razón de que se esté tramitando un proceso penal por los mismos hechos o por otros cuya separación de los sancionables con arreglo a la L.D.I. sea racionalmente imposible, si bien esos mismos hechos o los indisociables han de tener unos mismos protagonistas o no serán los mismos hechos. Rechaza el recurrido que la dilación que produce la suspensión sea debida, que ésta -la suspensión- constituya una garantía, y que existan riesgos de resoluciones contradictorias - penal y administrativa- al no haber identidad subjetiva. Dice que la exigencia de unidad de causa o procedimiento establecida en el art. 21 de la L.D.I, al servicio de la economía procedimental, no es una suerte de principio supremo que no pueda admitir límites en beneficio de los derechos fundamentales, entre ellos el derecho al "ne bis in idem" del que es titular el recurrido, respecto del que no hay riesgo de lesión porque no está sujeto a proceso penal. Concluye exponiendo las razones por las que la jurisprudencia invocada por el A.E. nada tiene que ver con el problema aquí planteado.

1. - Conocido el alcance del debate casacional, la Sala considera procedente estimar el recurso de casación, dejar sin efecto la sentencia por contener una interpretación del art. 2 de la L.D.I contraria a Derecho y declarar la conformidad con el ordenamiento jurídico de la resolución de 21 de marzo de 1995. A continuación exponemos las razones del pronunciamiento, observando el siguiente orden: 1º) acotamos el tiempo al que deben ser referidas estas consideraciones; 2º) precisamos las normas jurídicas reguladoras de la situación controvertida; 3º) teniendo en cuenta nuestra jurisprudencia, declaramos cuál es la interpretación del art. 2 de la L.D.I. que nos parece ajustada a derecho; y 4º) inferimos de todo ello las consecuencias congruentes.

2. - El tiempo al que esta sentencia se contrae es el mismo del proceso en la instancia, que tuvo por objeto una resolución de 21 de marzo de 1995 y concluyó con la sentencia de 27 de febrero de 1998. Cualquier hecho posterior queda fuera del proceso y, consiguientemente, no puede ejercer ninguna influencia en nuestra sentencia.

3. - El art. 2 de la L.D.I. (único que el A.E. cita expresamente como infringido, pues las referencias a los preceptos concordantes y complementarios no pueden ser tomadas en consideración por su evidente imprecisión, como propone acertadamente la parte recurrida) establece: "El ejercicio de la potestad sancionadora a que se refiere la presente Ley será independiente de la eventual concurrencia de delitos o faltas de naturaleza penal. No obstante, cuando se esté tramitando un proceso penal por los mismos hechos o por otros cuya separación de los sancionables con arreglo a esta Ley sea racionalmente imposible, el procedimiento quedará suspendido respecto de los mismos hasta que recaiga pronunciamiento firme de la autoridad judicial. Reanudado, en su caso, el expediente, la resolución que se dicte deberá respetar la apreciación de los hechos que contenga dicho pronunciamiento". (El precepto constituye una reproducción del art. 96 de la anterior L.M.V. 24/1988, de 28 de julio). Con arreglo al citado art. 2, lo sustancialmente determinante de la obligación de suspender el procedimiento administrativo es que se esté tramitando un proceso penal por los mismos hechos o por otros cuya separación de los sancionables con arreglo a L.D.I. sea racionalmente imposible. Será, pues, preciso conocer los hechos objeto del procedimiento administrativo sancionador y aquellos por los que se esté tramitando un proceso penal -ya sean aparentemente constitutivos de delito o falta- para apreciar si se da esa racional imposibilidad de separación que el legislador ha establecido para garantizar la prioridad del orden jurisdiccional penal sobre todos los demás. Prioridad por medio de la cual se asegura que la Administración respete los hechos que la resolución judicial firme considere probados y se evita cualquier riesgo de eventuales contradicciones. Prioridad también que garantiza al propio tiempo la no vulneración del principio "ne bis in idem". Tales fines son los que satisfacen los arts. 137.2 y 133 de la Ley 30/1992. El principio de preferencia del orden jurisdiccional penal se basa en la necesidad de fijar con los poderes y medios del proceso penal, y dentro de este proceso, todo lo que condicione las responsabilidades criminales que en el devenir de la investigación penal se vayan desvelando. La Ley quiere evitar que fuera del proceso penal puedan producirse actuaciones administrativas susceptibles de interferir o dificultar la finalidad del proceso penal. Si el Juez Penal tuviese que partir de premisas fijadas por la Administración o por otro Juez sometido al principio dispositivo, la finalidad del proceso penal, determinada por la naturaleza del derecho que actúa, quería desvirtuada.

4. - En desarrollo de lo previsto en el Título IX de la Ley 30/1992 fue aprobado el R.D. 306/1993, de 23 de diciembre, regulador de las especialidades del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora atribuida, entre otras leyes, por la L.D.I.. En el art. 1.2 de este reglamento se dispone que "en el ejercicio de la potestad sancionadora se estará a las reglas específicas previstas en la L.D.I.", añadiendo el mismo art. 1 en su párrafo 3º que "se aplicará de forma supletoria el reglamento aprobado por R.D. 1398/1993". Por tanto, cualquier norma contenida en este último reglamento contraria a la legislación específica sobre disciplina e intervención de las entidades de crédito no será aplicable. Aquel reglamento sólo supletoriamente se aplicará en lo no previsto por tal legislación específica. Pues bien, la subordinación de la suspensión del procedimiento administrativo a la concurrencia de la triple identidad de hechos, sujetos y fundamento exigida por el art. 7.3 del Reglamento regulador del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, no es norma aplicable a nuestro caso, en el que, repetimos, la situación controvertida se halla regulada por el art. 2 de la L.D.I. .Lo cual nos devuelve a la cuestión que ya hemos anticipado: la de valorar si, en este supuesto, se está tramitando un proceso penal por los mismo hechos o por otros cuya separación de los sancionables con arreglo a la L.D.I. sea racionalmente imposible. Para despejar tal cuestión, el Letrado Instructor del expediente administrativo se dirigió la Juzgado Central nº 3 bis (en los detallados términos que hemos recogido en los antecedentes de esta sentencia) y el Magistrado Instructor de las Diligencias Previas 234/94 contestó en los términos que igualmente lucen en aquellos antecedentes. No es preciso reproducir de nuevo la respuesta judicial. Basta con recordar que el Juez Penal competente de las Diligencias Previas incoadas en virtud de querella interpuesta por el Ministerio Fiscal por delitos de falsedad en documento mercantil, maquinaciones para alterar el precio de las cosas y apropiación indebida apreció en términos inequívocos que los hechos objeto de esas Diligencias Previas eran al propio tiempo susceptibles de ser encuadrados en los hechos consignados en los apartados cinco, segundo y sexto del pliego de cargos. Partiendo de tal hecho, resulta evidente que se da el supuesto al que el art. 2 de la L.D.I. condiciona la obligación de suspender el procedimiento administrativo sancionador, suspensión que encuentra su fundamento no en el art. 21 de la misma Ley sino en el mandato de suspensión que dicho art. 2 contiene en caso en que concurra la identidad de hechos que aquí se aprecia. Desde luego, los efectos dilatorios que la suspensión pueda provocar no constituyen razón válida que quepa invocar para oponerse al cumplimiento de tal mandato.

5. - El debate de instancia y ahora casacional se origina por el hecho de que el recurrente, uno de los administradores incluido en el pliego de cargos, no aparece imputado en las diligencias previas nº 234/94, habiendo comparecido como testigo. En tal dato se basa la sentencia para apreciar que no se da la identidad subjetiva exigida por el art. 7.3 del R.D. 1398/1993 y para concluir, en aplicación de dicho artículo, que reputa de preferente aplicación, en conexión con el principio de evitación de dilaciones indebidas, declarando la improcedencia de la suspensión.

   Ya hemos dicho que el art. 2 de la L.D.I. no exige esa triple identidad, que el art. 7.3 del R.D. 1398/1993 no es el que regula la situación controvertida, y que, en contra de lo que la sentencia aprecia, la resolución administrativa de suspensión no se funda en la evitación de dilaciones indebidas sino en el mandato del art. 2 de la L.D.I. No siendo por tanto exigible la identidad subjetiva y apreciando la Sala que, aunque el recurrido no sea imputado por el Ministerio Fiscal en la fecha en que fue formulada la querella, es miembro del Consejo de Administración de una entidad financiera cuyos administradores eran objeto, en el tiempo a que este proceso se contrae, de la investigación desarrollada en el ámbito de unas diligencias previas por hechos que el Juez Penal reputa encuadrables en tres apartados del pliego de cargos, la suspensión era legalmente exigible. Con otras palabras, procede la suspensión del procedimiento administrativo porque los hechos objeto del proceso penal si no son los mismos, no son tampoco racionalmente separables de los sancionables con arreglo a la L.D.I.

6. - La interpretación que sostenemos, que echa sus raíces en el principio, antes expuesto, de que es preferente el orden jurisdiccional penal para que sea el Juez Penal, dentro del proceso penal y con los medios propios del mismo, el que fije los hechos determinantes de las eventuales responsabilidades criminales exigibles, sin interferencias, limitaciones, ni riesgos de contradicción alguna con anticipados juicios de hecho o de derecho de la Administración, es también la que este Tribunal ha mantenido en supuestos análogos al presente. Efectivamente, la sentencia de 12 de marzo de 1999 (R. 757/1995) dice lo siguiente:

   "No existe una plena identidad subjetiva entre el procedimiento administrativo sancionador y la causa penal instruida en el Juzgado de Instrucción nº 26 de Madrid y de lo actuado en este proceso contencioso-administrativo, no figura como querellado el recurrente, sino tan solo consta incorporada una declaración como testigo. Sin embargo, en este punto, aprecia la Sala, como ya lo hiciera en la precedente sentencia de 14 de noviembre de 1997, al resolver el recurso nº754/95..., que la querella interpuesta el 14 de julio de 1995 por el Ministerio Fiscal por los presuntos delitos de estafa, apropiación indebida y falsedad documental, querella que dio lugar a las Diligencias Previas nº 2.261/95, que se tramitan en el Juzgado de Instrucción número 26 de Madrid, está fundamentada en los mismos hechos que se consideran probados en la resolución del Consejo de Ministros de 13 de octubre de 1995, objeto del presente recurso contencioso- administrativo en lo relativo a la calificación, en el número 2 del acuerdo de imposición de sanciones al recurrente, por la simulación de transferencias de titularidad verificadas en operaciones sobre valores de renta fija y deuda pública, siendo coincidentes los hechos contenidos en la querella y en la Resolución recurrida.

   En consecuencia, y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional (STC nº 77/83), el principio "non bis in idem" está íntimamente unido al principio de legalidad de las infracciones que recoge el artículo 25 de la Constitución, lo que conduce a declarar que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos sancionadores, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, dicho enjuiciamiento no puede hacerse con independencia en lo que se refiere a la apreciación de tales hechos, pues es claro que los mismos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado. Por ello, existe la regla de la subordinación de la actuación sancionadora de la Administración a la actuación de los Tribunales de Justicia y la primera no puede actuar mientras no lo hayan hecho los órganos jurisdiccionales, por lo que debe, en todo caso, respetarse, cuando actúe "a posteriori", el planteamiento fáctico que los Tribunales hayan realizado, ya que, en otro caso se produce un ejercicio del poder punitivo que traspasa los límites del artículo 25 de la Constitución y viola el derecho del ciudadano a ser sancionado sólo en las condiciones estatuidas por el referido precepto".

   Como en el caso de la sentencia que acabamos de reproducir, en la que se aplicaba el precepto correspondiente de la L.M.V., en éste, en que se aplica idéntico precepto de la L.D.I., el demandante en la instancia no figuraba como querellado habiendo declarado como testigo. Y también como en el supuesto de la sentencia antes referida -y en la que ésta cita como precedente- es la identidad de hechos, sin identidad subjetiva, la que exige la suspensión. El hecho de que en el supuesto de la sentencia que invocamos como precedente el procedimiento hubiera concluido por acto sancionador y en éste sólo nos conste la fomulación del pliego de cargos no justifica diferencia de trato, antes al contrario evidencia más la necesidad de la suspensión a fin de evitar que si el procedimiento prosigue pueda llegarse a una resolución de fondo formulada en atención a unos hechos comprobados en su realidad y jurídicamente calificados en términos diferentes a como el Juez Penal repute procedentes.

7. - La STS de 19 de julio de 2002 (R.C. 754/1998) interpreta el art. 96 de la L.M.V. (redactado en idénticos términos que el art. 2 de la L.D.I.) en el sentido de que la suspensión del procedimiento administrativo no era procedente. La tesis que en este caso se mantiene no contradice, antes al contrario confirma la que venimos sosteniendo. La clave de la sentencia dictada en el R.C. 754/1998 radica en que, en ese caso, el procedimiento penal incoado en virtud de querella del Ministerio Fiscal (consecuencia a su vez de la remisión de lo actuado por la C.N.M.V.) se refiere a hechos supuestamente constitutivos de un delito de apropiación indebida, en tanto que el procedimiento administrativo sancionador tenía por objeto hechos consistentes en el incumplimiento de un deber de naturaleza meramente administrativa. Y aunque, ciertamente, puedan existir incumplimientos de deberes administrativos integrantes de un tipo penal, lo cierto es que, en ese caso específico, no se daba tal apariencia, ofreciéndose manifiestamente diferentes la naturaleza del delito y la de la infracción, así como los distintos bienes jurídicos protegidos por el delito de apropiación indebida y por la infracción administrativa (art. 100.n) en relación con los arts. 79 y 80 de la L.M.V.). Es decir, la razón por la que no se considera procedente en ese caso suspender el procedimiento administrativo, pese a darse identidad de sujetos, es la no identidad de hechos por la diferencia apreciable entre los bienes jurídicos protegidos y los fines a alcanzar por la norma penal y por la norma administrativa. Se enfrenta por tanto el TS, en esa sentencia, con un caso en que, cuando menos, era razonablemente posible efectuar la separación que el art. 2 de la L.D.I. prevé. Cabalmente, lo contrario de lo que en nuestro supuesto acontece, en el que no existen tales diferencias, sino que el propio Juez Penal considera que los hechos objeto de sus diligencias previas son encuadrables en determinados apartados del pliego de cargos. Es así como las SSTS de 19 de julio de 2002 y 12 de marzo de 1999 constituyen la expresión de una jurisprudencia determinante del alcance del mandato de suspensión del art. 2 de la L.D.I. (y del art. 96 de la L.M.V.), precepto que la sentencia objeto de este recurso de casación ha interpretado de forma contraria a Derecho. Por todo ello, el único motivo de casación debe ser estimado.

1. - Establece el art. 102.1.3. L.J. que, estimado el recurso por el motivo del art. 95.1.4º, la Sala resolverá lo que corresponda dentro de los términos en que el debate aparezca planteado. Decidiendo en tales términos, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Sr. Jose Daniel contra la resolución del Ministro de Economía y Hacienda de 21 de marzo de 1995, resolución que declaramos conforme a Derecho.

2. - Ex art. 102.2 de la L.J., no imponemos las costas de la instancia. En cuanto a las de este recurso de casación, cada parte ha de satisfacer las suyas.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey,