STS, 29 de Enero de 2007

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLAMOS

En atención a lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, ha decidido:

DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Jose Pablo y los demás actores reseñados al inicio de esta sentencia, contras las Resoluciones del Ministro de Hacienda, de fechas 28 de enero y 1 de marzo de 2002, que se declaran ajustadas a derecho en los extremos examinados.

Sin expresa imposición de costas".

Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación la Procuradora doña María Soledad San Mateo García, en representación de don Jose Pablo y otros. En el escrito de interposición, presentado el 8 de julio de 2003 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que "(...) dicte sentencia por la que estimando el presente recurso de casación case y anule la sentencia recurrida por ser la misma contraria a derecho y dictando nueva sentencia, resuelva lo suplicado en nuestra demanda, con expresa condena en costas a la parte recurrida".

Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos y, por providencia de 2 de febrero de 2005, se dio traslado del escrito de interposición al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal para que formalizaran su oposición.

Evacuando el traslado conferido, el Fiscal, en base a las alegaciones formuladas en su escrito de 22 de febrero de 2005, consideró que procede la desestimación del recurso. Desestimación que, asimismo, interesó el Abogado del Estado en su escrito de oposición presentado el 14 de marzo de ese año.

La Procuradora doña María Soledad San Mateo García, en representación de don Jose Pablo y otros, presentó escrito, el 8 de septiembre de 2006, denunciando expresamente --dijo-- la violación del derecho a la tutela judicial efectiva que reconoce el artículo 24.2 de la Constitución Española a los recurrentes, como consecuencia de las dilaciones indebidas que se están produciendo en la resolución del presente recurso de casación.

Mediante providencia de 8 de enero de 2007 se señaló para votación y fallo el 24 de enero de 2007, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

El 17 de diciembre de 2001 don Jose Pablo y los demás recurrentes en este proceso solicitaron al Ministro de Hacienda, al amparo del artículo 70.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ejerciendo su derecho de instancia, ser tratados fiscalmente sin discriminación respecto de las indemnizaciones que perciben por haberse extinguido su contrato de trabajo con Telefónica de España, S.A. Unipersonal en virtud de expediente de regulación de empleo y que se les reconociera el derecho a una exención en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) por esa indemnización de 45 días de salario por año de servicio con un máximo de 42 mensualidades en lugar de la que se les aplica de 20 días por año de servicio con un máximo de 12 mensualidades.

Lo que pedían, en definitiva, era el mismo trato fiscal que el previsto para las indemnizaciones percibidas por los trabajadores objeto de despido improcedente no readmitidos ya que entienden que concurre identidad entre las circunstancias que se dan entre ambas formas de extinción de la relación laboral.

El Ministerio de Hacienda, por resolución de 28 de enero de 2002, consideró que no era procedente esa solicitud y por la de 1 de marzo siguiente desestimó el recurso de reposición contra la anterior, actos objeto del recurso contencioso-administrativo que ha dado lugar a este proceso. La decisión ministerial obedeció a que, en tanto no se ajustaba a ninguno de los procedimientos previstos por las normas tributarias y entrañaba una pretensión de modificación normativa, la solicitud debía ser considerada como ejercicio del derecho de petición reconocido en el artículo 29 de la Constitución y que no podía ser acogida pues se oponía a lo expresamente dispuesto por el artículo 7 e) de la Ley 40/1998, de 9 de diciembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y otras normas tributarias, que limita la exención que reconoce a la cuantía de las indemnizaciones establecidas en el Estatuto de los Trabajadores, en su normativa de desarrollo o en la que regula la ejecución de Sentencias. Y esa cuantía es distinta en uno y otro caso según los artículos 51.8 y

56.1 a) del Estatuto .

Y, en cuanto pudiera comportar una consulta, el Ministro consideró que debía plantearse a la Dirección General de Tributos, a la que trasladó el escrito.

Posteriormente, al resolver el recurso de reposición, reiteró la procedencia de calificar como petición el derecho ejercido por el Sr. Jose Pablo y los demás firmantes del escrito, explicó que se habían respetado las normas que sobre ese derecho fundamental establece la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, y que no se les había causado lesión del derecho que les reconoce el artículo 24.1 de la Constitución .

La Sentencia ahora impugnada desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los actores por el procedimiento de protección de los derechos fundamentales previsto en los artículos 114 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción .

Frente a las alegaciones de que la actuación administrativa vulneró el derecho a la igualdad reconocido en el artículo 14 de la Constitución imponiendo a los recurrentes una discriminación en el trato fiscal correspondiente a sus indemnizaciones en relación con el dispensado a las del despido improcedente, razona su decisión confirmando el criterio de la Administración según el cual el escrito presentado por ellos supone el ejercicio del derecho de petición. A tal efecto, la Sentencia se fija en que, por un lado, no median actos de gestión o liquidación tributaria frente a los que reaccionen mediante alguno de los recursos específicos previstos para combatirlos. Por otro lado, invocaban el derecho de instancia y dice la Sentencia que la cita del artículo 70.2 de la Ley 30/1992 no añade nada a esa fórmula genérica porque solamente se refiere a la posibilidad de acumular en un único escrito pretensiones de contenido similar de una pluralidad de sujetos.

A partir de aquí, la Sentencia examina si la solicitud recibió el tratamiento que corresponde al derecho de petición. Para ello, recuerda lo que dispone la Ley Orgánica 4/2001 y dice que, consistiendo su contenido esencial en acusar recibo del escrito en que se plasme su ejercicio, tramitarlo y contestar al mismo adecuadamente, todo eso se hizo en este caso, de manera que no ha habido infracción de ese derecho fundamental, lo que supone la desestimación del recurso.

Ya argumentando a mayor abundamiento, añade que, de todos modos, no ha habido infracción del artículo 14 de la Constitución pues no existe identidad de circunstancias entre la situación de los recurrentes y la de quien sufre un despido improcedente y no es readmitido. Resalta la Audiencia Nacional que, en el caso del despido improcedente, la extinción de la relación laboral se produce al margen de su voluntad, mientras que al expediente de regulación de empleo se acoge quien voluntariamente lo desea. Esa diferencia, dice la Sentencia, justifica el distinto régimen fiscal de las indemnizaciones.

En cuanto a la alegación de los actores sobre el plus de discriminación que implica que las rentas percibidas por los trabajadores, en el País Vasco reciban un trato diferente al que se les da en el resto de España, la Sentencia explica que el Concierto Económico aprobado por la Ley 12/1981, de 13 de mayo, permite que en esa Comunidad Autónoma los tributos cedidos cuenten con una regulación específica siempre que se mantenga una presión fiscal global equivalente a la del territorio común. Por tanto, tampoco se da aquí la identidad de situaciones exigible para la aplicación del artículo 14 de la Constitución .

Son cuatro los motivos de casación por los que los recurrentes pretenden que anulemos la Sentencia impugnada. Todos ellos apuntan infracciones del ordenamiento jurídico [artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción ] en las que habría incurrido la Audiencia Nacional. Veamos, en síntesis, el contenido de cada uno de ellos.

1. Infracción del artículo 70.2 de la Ley 30/1992 en relación con el artículo 89.2 por la incongruencia en que incurre el Ministro de Hacienda al resolver sobre el escrito que los recurrentes le dirigieron dejando sin respuesta la pretensión que formulaban y produciéndoles indefensión al sustraerla del conocimiento de los Tribunales. Además, entienden que ese proceder vulnera también el derecho a un proceso rápido reconocido en el artículo 24.2 de la Constitución .

2. Infracción del artículo 29 de la Constitución y de la doctrina del Tribunal Constitucional que lo interpreta. Nos dice el escrito de interposición, tras citar Sentencias del Tribunal Constitucional, que los recurrentes son titulares de derechos subjetivos y que, aún pudiéndose discutir ese extremo, ninguna duda puede haber, en cambio, sobre el interés legítimo que les asiste, ya que, de ver reconocida su solicitud por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, recibirían un trato fiscal más beneficioso. Esa razón de fondo determina la inaplicabilidad del derecho de petición en este caso.

3. Infracción del artículo 51 del Estatuto de los Trabajadores y de los artículos 203 y 208 de la Ley General de la Seguridad Social y de las Sentencias de este Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 2002, 20 de marzo de 2003, 22 de julio de 1999 y 31 de marzo de 2000, que los interpretan. Los recurrentes, apoyándose, también, en un informe de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, mantienen que es idéntica la situación en la que ellos se encuentran y la de quien sufre un despido improcedente y recibe una indemnización por no ser readmitido e insisten en que en ninguno de los dos casos hay voluntariedad por parte del trabajador.

4. Infracción del artículo 14 de la Constitución y de la doctrina del Tribunal Constitucional recogida en sus Sentencias 76/1990, de 26 de abril, 134/1996, de 22 de julio, 200/2001, de 4 de octubre y 119/2002, de 20 de mayo . Insisten en que los supuestos de hecho son iguales en caso de expediente de regulación de empleo y de despido improcedente sin readmisión, pues trabajadores, sin culpa o negligencia por su parte, ven extinguida su relación laboral por decisión del empresario, perciben una indemnización a cargo del empleador y sufren una merma en su capacidad económica. Por ello, prosiguen, de idénticas situaciones de hecho deben derivar idénticas consecuencias jurídicas, incluso en el trato fiscal, y que la Administración ha mantenido frente a ellos una discriminación incompatible con la Constitución. Añaden que no hay motivos que puedan justificar esa diferencia en el régimen fiscal aunque sí sea explicable que las normas laborales concedan una indemnización superior a quien es despedido de forma improcedente y la empresa no le readmite, ya que en este caso hay culpabilidad por parte del empresario. Asimismo, recuerdan que bajo la Ley de 1978 se dictaron resoluciones judiciales que equipararon fiscalmente ambas indemnizaciones y que esa igualación es proporcionada al objetivo perseguido. Traen a colación, en fin, la Propuesta 2/2001 del Pleno del Consejo de Garantías del Contribuyente, aprobada el 28 de febrero de 2001, que considera fuente de posible discriminación el diferente trato fiscal de estas indemnizaciones y aboga por evitar que se produzca en atención a los principios de igualdad y de capacidad económica.

Termina este motivo apuntando que las autoridades tributarias están infringiendo el artículo 9.2 de la Constitución y la superior discriminación que supone el diferente régimen fiscal que se aplica en este punto en el País Vasco en virtud de lo previsto en las Normas Forales correspondientes.

El Abogado del Estado se opone a estos motivos. Se refiere conjuntamente a los dos primeros diciendo que no cabe duda de que los recurrentes ejercieron con su solicitud el derecho de petición y que éste ha sido respetado plenamente por la Administración y por la Sentencia. Advierte a este respecto que el ejercicio de ese derecho fundamental no les impide impugnar, en su caso, los eventuales actos de la Administración Tributaria dictados en el proceso de regularización de quienes no hubieren declarado las cantidades percibidas que excedieran de veinte días de salario por año trabajado por entenderlas exentas. No obstante, observa que en modo alguno cabe ignorar lo que expresamente dispone el artículo 7 e) de la Ley 40/1998, que todos los recurrentes se acogieron voluntariamente al expediente de regulación de empleo y que, con el mismo carácter, suscribieron el contrato de prejubilación y de desvinculación incentivada, lo que excluye la igualdad que pretenden con el despido improcedente.

Finalmente, sobre el régimen fiscal vasco, reitera que nuestro ordenamiento admite distintas regulaciones para un mismo concepto impositivo, la foral y la común, siempre que se mantenga una presión global equivalente a la que existe en el resto de España.

El Ministerio Fiscal advierte dos partes bien diferenciadas en la Sentencia. La primera atiene al derecho de petición. La segunda a la desigualdad que denuncian los recurrentes. Dice sobre lo primero que, desde el momento en que sostienen no haber ejercido tal derecho sino el de no ser discriminados, carece de sentido examinar los dos primeros motivos pues a nada conduciría entrar en el estudio de las alegadas violaciones del derecho de petición.

A propósito del tercer motivo, el Ministerio Fiscal subraya que la ley, a la que hay que atenerse, distingue, a los efectos que aquí interesan, los dos tipos de despido y establece para ellos consecuencias distintas. Por tanto, no puede prevalecer una interpretación que conduzca a la inaplicación de la ley. En todo caso, llama la atención sobre la circunstancia de que en el expediente de regulación de empleo seguido en este caso se hace constar que los programas que contempla tendrán carácter voluntario.

Seguidamente, sobre el cuarto motivo, apunta que los argumentos vertidos en él podrían ser de utilidad en una cuestión de inconstitucionalidad pero no en un recurso jurisdiccional donde la ley es siempre un contraste obligado.

Por último, respecto del régimen fiscal del País Vasco señala que la Sentencia ofrece una explicación atendible y recuerda que el Tribunal Constitucional dijo desde fechas tempranas (Sentencia 37/1981 ) que el principio de igualdad no implica uniformidad del ordenamiento.

La Sentencia de la Audiencia Nacional desestimó el recurso contencioso-administrativo porque consideró, ratificando el criterio de la Administración, que los actores se habían dirigido al Ministro de Hacienda en ejercicio del derecho de petición. Y como entendió que la actuación ministerial fue respetuosa con el contenido esencial de dicho derecho fundamental, falló en el sentido conocido. Las consideraciones que hace después, lo son, según advierte expresamente la Sentencia, a mayor abundamiento.

Por tanto, debemos comprobar, ya que los recurrentes entienden que se han infringido los artículos

70.2 y 89.2 de la Ley 30/1992, así como el artículo 29 de la Constitución, si efectivamente se puede imputar a la Sentencia tal infracción y las consecuencias de indefensión que añaden a lo anterior. La respuesta debe ser negativa. El Sr. Jose Pablo y los demás recurrentes pidieron al Ministro de Hacienda el reconocimiento de un derecho que la ley no contempla. Mejor dicho, solicitaron que orillara lo dispuesto expresamente por ella, en razón del principio de igualdad, ante la identidad de circunstancias que ven entre su situación y la de quien es despedido de forma improcedente y no readmitido.

Por tanto, su pretensión no tiene otro apoyo que su interpretación del artículo 14 y del supuesto de hecho en que se encuentran y se enfrenta con la explícita regulación legal. Por eso, invocan su derecho de instancia y no otro título jurídico y lo hacen fuera de los específicos procedimientos de que conoce la Administración Tributaria. En efecto, no reaccionan frente a actos de la misma relacionados con la gestión o la liquidación del IRPF que les afecten. En este contexto, es correcto calificar su iniciativa como ejercicio de derecho de petición y, también, hay que coincidir con la Sala de instancia en que ha sido respetado por el Ministro de Hacienda, ya que dio una respuesta motivada a lo que se le pedía. En este sentido podemos recordar que el Tribunal Constitucional ha manifestado lo siguiente sobre este derecho en su Sentencia 242/1993, de 14 de julio :

"Ahora bien, hoy el contenido comprende algo más, aun cuando no mucho más, e incluye la exigencia de que el escrito al cual se incorpore la petición sea admitido, se le dé el curso debido o se reexpida al órgano competente si no lo fuera el receptor y se tome en consideración. Desde la perspectiva del destinatario, se configuran dos obligaciones, una al principio, exteriorizar el hecho de la recepción, y otra al final, comunicar al interesado la resolución que se adopte (arts. 6.2 y 11.3 de la Ley reguladora), sin que ello "incluya el derecho a obtener respuesta favorable a lo solicitado" (STC 161/1988 y en el mismo sentido ATC 749/1985 )".

Asimismo, cabe recordar que la Ley orgánica 4/2001 establece en su artículo 11.3 lo siguiente:

"3. La contestación recogerá, al menos, los términos en los que la petición ha sido tomada en consideración por parte de la autoridad u órgano competente e incorporará las razones y motivos por los que se acuerda acceder a la petición o no hacerlo. En caso de que, como resultado de la petición, se haya adoptado cualquier acuerdo, medida o resolución específica, se agregará a la contestación".

Dicho lo anterior, se sigue sin dificultad que no hay, por tanto, infracción de los artículos 70.2 y 89.2 de la Ley 30/1992. El primero se refiere a la acumulación de solicitudes de la misma naturaleza y eso no ha sido obstaculizado ni impedido. El segundo exige a la Administración, en los procedimientos incoados a instancia del interesado, congruencia en la resolución con la solicitud. Esa congruencia está presente en las resoluciones del Ministro de Hacienda porque responde a lo que se le pidió aunque, naturalmente, aprecie de forma distinta a la de los recurrentes el significado del escrito que éstos le dirigieron. En fin, el derecho de petición no se transforma en otra cosa por la circunstancia de que, de ser acogida la pretensión que comporte, el que lo ejerce logre una ventaja o deje de padecer un perjuicio. Es connatural al mismo esa virtualidad y, por eso, precisamente se acude a él cuando el ordenamiento jurídico no ofrece otro cauce para obtener lo que se persigue. Pero que produzca tales efectos e, incluso, que pueda fundamentarse en ellos la legitimación para recurrir en vía jurisdiccional no significa que deje de ser lo que es: un instrumento residual para canalizar aspiraciones que no encuentran ninguna otra vía jurídica para ser planteadas y que no comporta la facultad de obtener de los poderes públicos frente a los que se ejerce su satisfacción material.

Llegados a este punto, hay que reiterar que la Sentencia, en tanto desestima el recurso contenciosoadministrativo por entender que no fue infringido el derecho de petición, no incurrió en las infracciones que le achacan los dos primeros motivos de casación. Siendo esta la ratio decidendi seguida en la instancia podríamos acabar aquí nuestro examen. No obstante, habiéndose pronunciado la Audiencia Nacional, aunque fuera a mayor abundamiento, también sobre el principio de igualdad, debemos referirnos a él.

El Ministerio Fiscal manifestó en la instancia, a propósito de los argumentos vertidos por los recurrentes sobre la vulneración del artículo 14 de la Constitución que, de tener dudas la Sala sobre la conformidad al texto fundamental del artículo 7 e) de la Ley 40/1998, procedería el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Asimismo, en este recurso de casación, vuelve a señalar que, derivando de la misma ley el distinto tratamiento a efectos de la exención del IRPF de las indemnizaciones por despido improcedente y por causas objetivas, sólo promoviendo la cuestión de inconstitucionalidad podría discutirse lo que argumentan los actores ya que la ley no deja margen para interpretaciones como la que defienden.

Ahora bien, los actores no nos han pedido que sometamos al Tribunal Constitucional el problema, aunque eso no sea obstáculo para que, si procediera, lo hiciéramos, ya que es a la Sala a la que corresponde apreciar y decidir, oyendo a las partes y al Ministerio Fiscal, si debe dar ese paso. Por otra parte, la propia Constitución y Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (artículos 163 y 35, respectivamente) señalan cuál es el objeto de la cuestión de inconstitucionalidad: aquellas normas legales aplicables al caso de cuya validez dependa el fallo y de cuya conformidad con la Constitución, al menos, dude el juzgador.

Teniendo presente lo anterior, sucede que el fallo no ha dependido en la instancia, ni depende ahora, de la aplicación del artículo 7 e) de la Ley 40/1998. Cosa distinta sería si hubiera que enjuiciar actos de la Administración Tributaria que, en relación con la gestión o la liquidación del impuesto, hicieran efectivo el límite de la exención prevista para las indemnizaciones por despido por causas objetivas. Pero aquí, la validez del fallo está en función de si el Ministro de Hacienda aplicó correctamente las normas que debía observar, que no eran otras que las del artículo 29 de la Constitución, las de la Ley Orgánica 4/2001, así como las de la Ley 30/1992 en la medida en que trazan la forma en que ha de manifestarse la Administración. Normas a las que, como hemos dicho, se sujetó al resolver sobre una pretensión de reconocimiento de derechos frente a actuaciones futuras de la Administración Tributaria que, por no resultar de las normas legales vigentes, exigiría su previa modificación para que pudiera ser atendida. Faltan, pues, los requisitos a los que se halla sometido el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

Respecto de las diferencias fiscales que implica la normativa foral, consideramos suficiente para excluir que supongan una diferencia incompatible con el principio de igualdad las razones ofrecidas por la Sentencia de instancia y las que en coherencia con ella han recordado el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 3.000 #. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,