STS, 20 de Mayo de 2005

Doña María Angeles presentó demanda ante los Juzgados de lo Social de Logroño el 18 de abril de 2002, siendo ésta repartida al nº 2 de los mismos, en base a los siguientes hechos: La actora con fecha 11 de julio de 2001 fué nombrada Personal Sanitario no Facultativo Eventual, para la realización de turnos de atención continuada en atención primaria como personal de refuerzo. En su nombramiento se especifica que la "duración del nombramiento se supedita a la subsistencia de la necesidad de prestación de servicios". El Insalud, desde la fecha del nombramiento, le da de alta y cotiza por ella los días efectivos de trabajo con independencia de las horas trabajadas, y le da de baja y no cotiza el resto de los días. Se termina suplicando en la demanda se dicte sentencia en la que se declare el derecho de la actora a permanecer de forma ininterrumpida en situación de alta en el Régimen General de la Seguridad Social desde la fecha de nombramiento como personal sanitario no facultativo eventual y mientras se mantenga vigente la relación con el Insalud o la Comunidad Autónoma de La Rioja, y cotizando de forma ininterrumpida durante todo el período que permanezca vigente el nombramiento.

El día 26 de septiembre de 2002 se celebró el acto de juicio, con la participación de las partes y el resultado que se refleja en el acta que obra unida a estas actuaciones.

El Juzgado de lo Social nº 5 de Logroño dictó sentencia el 27 de septiembre de 2002 en la que declaró el derecho de la actora a permanecer de manera interrumpida en alta en la Seguridad Social mientras se mantenga vigente su relación con el Instituto demandado. En esta sentencia se declaran los siguientes HECHOS PROBADOS: "1º).- Que la demandante con fecha 11 Jul. 2001 fue nombrada personal sanitario no facultativo eventual de conformidad con lo establecido en el art. 7.5 de la Ley 30/99 de selección y provisión de plazas de personal estatutario, que prevé el nombramiento de carácter eventual cuando sea necesario para la cobertura de la atención continuada que no puedan realizar los titulares de la plaza. En el mencionado nombramiento se hace constar como causa del mismo la «realización de turnos de atención continuada en atención primaria como personal de refuerzo como para cubrir los mismos» en la Zona Básica de Salud de Nájera, estableciendo el número de guardias a realizar «según calendario trimestral aprobado por la Gerencia de Atención Primaria.» Igualmente se especifica en el mencionado nombramiento que «el comienzo de la prestación puede tener una duración no determinada y, por ello, no especificada en el mismo. La duración del nombramiento se supedita a la subsistencia de la necesidad de prestación de servicios o a la variación que pueda producirse en la organización de turnos de atención continuada como consecuencia de modificaciones en la plantilla o criterios asistenciales u organizativos» nombramiento obrante en autos que se da por reproducido; 2º).- Que la parte actora ha prestado servicios para las demandadas en los períodos y puestos de trabajo y tipo de contrato que se especifican en la certificación del Instituto Nacional de la Salud obrante al folio 42, que se da por reproducido; 3º).- Que las codemandadas dan de alta a la parte actora en el Régimen General de la Seguridad Social y cotiza durante los días que efectivamente presta servicios, con la inclusión del día de comienzo y finalización de éstos, los restantes días la parte demandante permanece en situación de baja en la Seguridad Social; 4º).- Conforme a los Acuerdos Sindicales de 17 Jun. 1999, «y en relación al personal de refuerzo nombrado con carácter eventual al amparo del art. 54 de la Ley 66/1997, a fin de asegurar la continuidad y estabilidad de los Facultativos y Diplomados nombrados a estas efectos, las designaciones se mantendrán en vigor mientras subsistan las circunstancias que motivaron el nombramiento.» 5º).- Conforme a la Instrucción 1ª, 5° de la Resolución de la Presidencia ejecutiva del Insalud por la que se dictan instrucciones para la aplicación del Acuerdo aprobado por Consejo de Ministros de 2 Jul. 1999 y el Pacto subscrito el 17 Jun. 1999 en la Mesa Sectorial, «de acuerdo con las criterios establecidos por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, se procederá a dar de alta en Seguridad Social al facultativo y diplomado en enfermería nombrados bajo la modalidad de Refuerzos en aquellos días que preste realmente los servicios para los que ha sido nombrada produciéndose la baja cuando finalice la prestación de los mismos y por tanta no haya actividad. Se efectuarán cotizaciones a la Seguridad Social por los días que realmente preste servicios, es decir, si un módulo de atención continuada se extendiera durante varios días consecutivos se cotizará por ambos con independencia de la hora en que se inicie o finalice la prestación de los servicios.»; 6º).- El Real Decreto 1473/2001 de 27 Dic. aprueba el traspaso de funciones y servicios del INSALUD a la Comunidad Autónoma de La Rioja con efectos a 1 Ene. 2002; 7º).- Que se ha agotado la vía administrativa".

Contra la anterior sentencia, la Tesorería General de la Seguridad Social y la Comunidad Autónoma de La Rioja formuló recurso de suplicación y la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, en su sentencia de 28 de enero de 2003, desestimó el recurso y confirmó la sentencia de instancia.

Contra la sentencia de la Sala de lo Social de La Rioja, el Servicio Riojano de Salud interpuso el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, que se formalizó ante esta Sala mediante escrito fundado en los siguientes motivos: 1.- Contradicción de la sentencia recurrida con la dictada por la Sala de lo Social de Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de fecha 29 de julio de 2002. 2.- Infracción de la disposición adicional primera de la Ley 12/1983 de 14 de octubre, art. 44 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por RDL 1/1995 y arts. 1, 2 y 3 y apartados G) y K) del RD 1473/2001 sobre traspaso de funciones y servicios del Insalud a la Comunidad Autónoma de La Rioja.

Se admitió a trámite el recurso, y no habiendo presentado la parte recurrida la pertinente impugnación, se pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal para informe, el cual fue emitido en el sentido de estimar procedente tal recurso.

Se señaló para la votación y fallo el día 18 de mayo de 2004, llevándose a cabo tales actos en la fecha señalada.

La actora vino prestando servicios a la Seguridad Social como personal estatutario de la misma desde el 11 de julio del 2001, ostentando la categoría de ATS/DUE. Esta prestación de servicios se efectuó como personal de refuerzo de carácter eventual, especificándose en el nombramiento de la demandante lo siguiente: "El comienzo de la prestación puede tener una duración no determinada y, por ello, no especificada en el mismo. La duración del nombramiento se supedita a la subsistencia de la necesidad de prestación de servicios o a la variación que pueda producirse en la organización de turnos de atención continuada como consecuencia de modificaciones de plantilla o criterios asistenciales u organizativos".

En un principio la demandante desarrolló su trabajo para el Instituto Nacional de la Salud (Insalud), pero a consecuencia de las transferencias de servicios y funciones sanitarias ordenadas por el Real Decreto 1473/2001, de 27 de diciembre, a partir del 1 de enero del 2002 realizó su labor para el Servicio Riojano de Salud, dependiente de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

Sin perjuicio de que en varias ocasiones la prestación continuada de servicios efectivos por la actora duró más de quince días (en una de esas ocasiones tal prestación continuada alcanzó 112 días), lo más normal es que la demandante llevase a cabo, como mucho, dos días de trabajo efectivo por semana; desarrollando en cada una de esas ocasiones una actividad laboral continuada de 16 horas en unos casos, o de 24 horas en otros.

La actora fue dada de alta en la Seguridad Social, pero la entidad receptora de sus servicios sólo mantiene esa situación en la Seguridad Social en los días concretos en que aquella presta Servicio de modo real y efectivo. Los restantes días la actora es pasada a la situación de baja en la Seguridad social, y no se abona ninguna cotización por ella.

A consecuencia de la situación que se acaba de exponer, la actora formuló la demanda origen de las presentes actuaciones, en cuyo suplico se solicitó que se "dicte sentencia por la que ... reconozca mi derecho a permanecer de forma ininterrumpida en situación de alta en el Régimen General de la Seguridad Social desde la fecha de nombramiento como personal sanitario no facultativo eventual y mientras se mantenga vigente la relación estatutaria con el Insalud o Comunidad Autónoma de La Rioja, cotizando igualmente de forma ininterrumpida durante todo el período en que permanezca vigente dicho nombramiento y condenando a las demandadas a estar y pasar por dicha declaración".

El Juzgado de lo Social nº 2 de Logroño dictó sentencia el 27 de septiembre del 2002, en cuyo fallo estimó la demanda mencionada, declaró "que la demandante tiene derecho a permanecer de forma ininterrumpida en alta en la Seguridad Social mientras se mantenga vigente su prestación de servicios con el Instituto demandado iniciada en virtud del nombramiento suscrito el 11 de julio de 2001, condenando a los demandados a estar y pasar por dicha declaración, y al Instituto Nacional de la Salud y al Servicio Riojano de Salud a cotizar de forma ininterrumpida desde la fecha de dicho nombramiento".

Contra la citada sentencia de instancia interpusieron recurso de suplicación, de un lado, la Comunidad Autónoma de La Rioja (Servicio Riojano de Salud), y, de otro, la Tesorería General de la Seguridad Social. La Sala de lo Social del TSJ de La Rioja desestimó tales recursos mediante sentencia de 28 de enero del 2003, y confirmó íntegramente la resolución de instancia.

Contra la sentencia del TSJ de La Rioja que se acaba de mencionar interpuso recurso de casación para la unificación de doctrina el Servicio Riojano de Salud. En este recurso se alega, como contrapuesta a aquélla, la sentencia de la Sala de lo Social de Valladolid del TSJ de Castilla y León de 29 de Julio del 2002. Sin duda se produce entre estas dos sentencias confrontadas la contradicción que exige el art. 217 de la Ley de Procedimiento Laboral, por cuanto que en ambas se trata de unas pretensiones sustancialmente iguales y sin embargo se llega a pronunciamientos diferentes.

A este respecto se recuerda que la sentencia de esta Sala de 15 de noviembre del 2004 (rec. 242/2003) resolvió un asunto idéntico al de estos autos. Tanto en aquel proceso como en el actual la sentencia de instancia fue dictada por el Juzgado de lo Social nº 2 de Logroño, conteniendo estas dos sentencias de instancia unos fallos totalmente iguales (el fallo recaído en este litigio se reproduce en el fundamento de derecho anterior); en ambos supuestos el TSJ de La Rioja desestimó el recurso de suplicación entablado contra la respectiva resolución de instancia y confirmó lo ordenado en ella. También en aquel caso formuló recurso de casación para la unificación de doctrina el Servicio Riojano de Salud, que se articuló de forma similar al presente, en el que se alegó como sentencia de contraste la dictada por la Sala de lo Social de Valladolid del TSJ de Castilla y León de 29 de julio del 2002, como también se alegó en el presente recurso de casación.

Pues bien, la citada sentencia de la Sala de 15 de noviembre del 2004 llegó a la conclusión de que no existía contradicción entre esa sentencia referencial y la que allí era objeto del recurso. A este respecto dicha sentencia de esta Sala manifiesta:

"El supuesto de hecho contemplado en esta resolución era el siguiente: Los demandantes facultativos prestaban servicios para el Insalud como médicos y ATS de atención continuada, realizando turnos en dicho servicio en atención primaria como personal de refuerzo. La Dirección del Insalud había procedido a dar de alta a las actoras en la Seguridad Social solamente los días de efectiva prestación de servicios. Resolvió la Sala castellana que la Junta de Castilla León solo viene obligada a reconocer el derecho del personal facultativo eventual a mantenerse en alta ininterrumpidamente en La Seguridad Social desde el 1 de enero de 2002, momento de la efectividad del traspaso de las funciones y servicios del Insalud a la Comunidad Autónoma, correspondiendo esa obligación respecto al período anterior exclusivamente al Insalud. Existe una indudable igualdad sustancial con el tema hoy debatido, por más que sean distintos los decretos en virtud de los cuales se realizó el traspaso de las competencias, pues el precepto determinante se halla en la Ley 12 de 1983 de 14 de octubre, aplicable a ambas Comunidades Autónomas. Se estima acreditado el presupuesto procesal del art. 217 de la Ley procesal, por lo que habiéndose realizado correctamente el análisis comparado de las resoluciones recurrida e invocada de contradicción, debe la Sala pronunciarse sobre la doctrina unificada."

Siendo claro que tratándose en el actual recurso de casación para la unificación de doctrina, una cuestión igual a la de aquel caso, y alegándose, como se ha dicho la misma sentencia de contraste, también aquí se ha de llegar a la misma conclusión y declarar que se cumple el requisito de recurribilidad que establece el art. 217 de la Ley de Procedimiento Laboral.

Pero para dar solución a las cuestiones que se suscitan en el presente recurso, es obligado resolver primero el tema relativo a la competencia del orden social que se suscitó en la providencia de 26 de octubre del 2004, debiéndose de declarar que el Orden Social de la Jurisdicción no es competente para conocer de la pretensión de la demanda relativa al pago de cotizaciones, por tratarse de una materia propia de la gestión recaudatoria de la Seguridad Social, cuyo conocimiento corresponde al Orden Jurisdiccional contencioso-administrativo como ha declarado con total reiteración esta Sala, de las que citamos las de 10 de noviembre del 2003 y 21 de junio del 2004, las cuales recayeron en procesos similares al de autos.

En relación a esta problemática la sentencia de esta Sala de 15 de noviembre del 2004, ya citada, ha precisado:

"Como cuestión previa, quede constancia de que con la fecha de la primera de las sentencias citadas esta Sala dictó nueve, ninguna de las cuales se refiere al problema hoy litigioso y, la segunda, de 11 de junio de 1982, en ningún caso puede referirse a la interpretación de un precepto de fecha posterior, cual el Real Decreto 1382/1985, regulador del contrato de alta dirección. aceptada la contradicción, la Sala, que considera que una pretensión sobre el pago de las cuotas devengadas responde a un interés real, debe, sin embargo, entrar de oficio en el examen de la jurisdicción del orden social; cuestión que puede suscitarse de esta forma una vez superada la contradicción, como ha establecido la Sala cuando su decisión del recurso está condicionada por cuestiones de orden público, aunque éstas no se encuentren el ámbito de la contradicción denunciada, siempre que ésta haya sido apreciada. Y esto es lo que sucede en el presente caso en el que el pronunciamiento sobre la procedencia de la acción declarativa ejercitada está condicionada por el problema previo de si el conocimiento de esa acción corresponde al ámbito de la jurisdicción social . Y en este punto hay que recordar la doctrina de la sentencia de 29 de abril de 2002, dictada en Sala General, en la que , revisando algún criterio anterior (sentencias de 12 de julio de 1999 y 10 de julio de 2001), se reafirma el criterio general de la Sala que considera que corresponden al orden contencioso-administrativo todas las cuestiones relativas a la cotización (sentencias de 21 de septiembre de 1987, 20 de julio de 1990, 3 de diciembre de 1992, 20 de enero de 1993, 30 de junio de 1994 y 27 de marzo de 2001). Como señala la sentencia de 29 de abril de 2002, la gestión recaudatoria que excluye de la competencia del orden social el artículo 3.1 b) de la Ley de Procedimiento Laboral no se limita cuando se refiere a las cotizaciones a su sentido estricto, referido la actividad encaminada a hacer efectivo el cobro de una deuda ya declarada y fijada en su importe, sino que tal expresión alcanza, cuando se trata de las cotizaciones, no sólo a esas operaciones materiales de cobro, sino también a la declaración de la existencia de la obligación de cotizar y a la determinación de su importe. Se llega a esta conclusión por varias razones. En primer lugar, porque la propia redacción del artículo 3.1 b) de la Ley de Procedimiento Laboral, pese a su carácter incompleto, muestra con claridad que la actividad recaudatoria se entiende en este precepto en sentido amplio, como una actividad que, en el ámbito de las relaciones de cotización y a diferencia de lo que ocurre con la acción protectora, comprende todas los actos de declaración de la deuda y de fijación de su importe (liquidación). Esto es así porque la norma se refiere también de forma expresa a las actas de liquidación, cuyo contenido consiste en establecer y determinar la obligación de cotizar en los supuestos que enumera el artículo 31 de la Ley General de la Seguridad Social y en esta referencia deben entenderse comprendidas también las reclamaciones de deuda del artículo 30 de dicha Ley y, en general, toda la gestión que se conecta con la denominada recaudación en período voluntario (decisiones sobre aplazamientos y fraccionamiento de pago, recargos, devoluciones de cuotas, etc.). En segundo lugar, porque la noción de recaudación que utiliza el artículo 3.1 b) de la Ley General de la Seguridad Social está delimitada en la Ley General de la Seguridad Social, que, en su artículo 18, la define como una actuación que comprende tanto la recaudación en vía ejecutiva, como en período voluntario (artículo 18 de la Ley General de la Seguridad Social) y esta última incluye las operaciones típicas de declaración de la deuda, las actas de liquidación, las reclamaciones de deuda y los actos recaudatorios conexos (artículos 20, 23 y 25 a 32 de la Ley General de la Seguridad Social). Por otra parte, la sentencia de 29 de abril de 2002 recuerda que, como establecieron ya las sentencias de la Sala 3ª de este Tribunal de 11 de julio de 1996, hay que aplicar el principio de unidad del ámbito de la jurisdicción, que también tuvo en cuenta esta Sala en su sentencia de 20 de julio de 1990, y, con arreglo a él, «no cabe separar la vertiente positiva, actividad de cobranza, y la que la delimita negativamente, actividad de determinar si la cobranza fue indebida, para atribuir a órdenes jurisdiccionales diversos lo que participa de una única y real naturaleza: la actividad de gestión recaudatoria, con lo que al elemento de la interpretación contextual se une el finalista de no diversificar regímenes de impugnación de actuaciones administrativas presididas por el mismo fin público». En este sentido no deben tampoco confundirse las cuestiones que en materia de cotización el orden social tiene que decidir prejudicialmente para resolver las que le corresponden en el ámbito de la acción protectora y aquellas cuestiones cuyo objeto, como sucede en el presente caso, es recabar un pronunciamiento directo sobre el alcance de la obligación de cotizar, cuya única especialidad consiste en proponerse al margen de los actos formalizados de recaudación y de las vías administrativas de decisión. La aplicación de esta doctrina conduce a declarar de oficio la falta de jurisdicción del orden social para conocer de la pretensión deducida en las presentes actuaciones sobre el pago de las cotizaciones, anulando en este punto el pronunciamiento de la sentencia de instancia que se pronuncia sobre esta petición, así como el de la sentencia recurrida que lo confirma y advirtiendo a las partes que la competencia para conocer de esta cuestión corresponde al orden contencioso-administrativo de la jurisdicción."

No cabe duda, pues, que aquí se ha de aplicar la misma solución.

Denuncia la recurrente la infracción de lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Ley 12/1983 de 14 de octubre del Proceso Autonómico, artículo 44 del Texto refundido del Estatuto de los Trabajadores y artículos 1,2 y 3 apartados g) y k) del Real Decreto 1473/2001, de 27 de diciembre, sobre traspaso a la Comunidad Autónoma de La Rioja de las funciones y servicios del Insalud.

Censura que, de conformidad con el preceptivo informe del Ministerio Fiscal, merece favorable acogida. En efecto, la disposición adicional primera de la Ley 12/1983, cuya infracción se denuncia dispone que "la Administración del Estado deberá regularizar la situación económica y administrativa del personal a su servicio antes de proceder a su traslado a las Comunidades Autónomas. En todo caso, la Administración Estatal será responsable del pago de los atrasos o cualesquiera indemnizaciones a que tuvieran derecho el personal por razón de su situación anterior al traslado ".Precepto que ha sido reiteradamente interpretado por esta Sala en diversas sentencias a partir del la de 9 diciembre 2003 y así la de 20 enero 2004, que recoge doctrina de las restantes señala que "es claro, a la vista de lo que se ordena en este precepto que el Insalud es el responsable del pago de las cantidades que se reclaman en la demanda, ya que esta norma hace recaer sobre la Administración estatal, en todo caso, la responsabilidad del abono de los atrasos o cualesquiera indemnizaciones que correspondieran al personal transferido por causa de su situación anterior al traslado ..(..) Así mismo es de destacar que, como es obvio, la disposición referida tiene rango de ley, y por lo que en ella se prescribe, prevalece sobre lo que pudiera establecerse en normas reglamentarias o en otras resoluciones, y por consiguiente nada pueden estatuir en contra de la misma ni los decretos reguladores de las transferencias ni los acuerdos de las Comisiones Mixtas de Transferencias.

A lo expresado en los párrafos anteriores conviene añadir las siguientes precisiones: a).- La expresión "Administración del Estado", que emplea la referida Disposición Adicional primera, debe ser entendida en un sentido amplio y flexible, comprensivo de todas aquellas entidades u organismos de carácter estatal que transfieren funciones y servicios a una Comunidad Autónoma; por ello es claro que el Insalud queda comprendido en la expresión mencionada; b).- El art. 25-1 de la Ley comentada no desvirtúa, en absoluto la conclusión antes expuesta, por cuanto que las obligaciones a que el mismo se refiere son las que surgen o nacen después de la transferencia; las anteriores a ésta, cuando se trata de remuneraciones o indemnizaciones, se regulan, como venimos diciendo, en la Disposición Adicional primera, como pone de manifiesto la simple lectura de la misma; c).- Por último, se recuerda que esta Sala ha resuelto el problema que estamos analizando, en sus sentencias de 19 de junio y 30 de octubre de 1989 y 21 de diciembre del 2001, conforme al criterio que aquí se viene manteniendo.

Lo hasta ahora expuesto implica que hayamos de estimar el recurso, casar y anular la sentencia recurrida, declarando la incompetencia de este orden jurisdiccional para el conocimiento de la pretensión referida las cotizaciones pretensión para la que son competentes los Tribunales del orden contencioso administrativo, ante los que podrán plantearla. Modificamos el pronunciamiento respecto al alta en Seguridad Social, y declaramos que hasta 1 de enero de 2002, fue competencia y responsabilidad exclusiva del Insalud y, desde esa fecha del Servicio Riojano de Salud.

Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.