STS, 13 de Octubre de 2001

La Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Segunda, con fecha 11 de Febrero de 2000 y en el recurso antes referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: 1) Se desestima el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por D. Juan Alberto , D. Luis María , Dª Ana , Dª Cecilia , D. Jose Miguel , D. Luis Andrés , D. Pedro Enrique , D. Augusto , D. Cristobal , D. Felipe , D. Ignacio , D. Mauricio , D. Sebastián , D. Raúl , D. Jose Augusto , Dª María Inmaculada , D. Luis Pablo , Dª Celestina , D. Andrés , D. Constantino , D. Fidel , D. Jon , D. Ramón Y D. Jose Luis , contra la Resolución de 20/Marzo/97 de la Dirección General de la Consellería de Educación y Ciencia, que declara inadmisible su pretensión indemnizatoria. 2) No procede hacer imposición de costas".

Contra la anterior sentencia, la representación procesal de los referidos recurrentes promovió recurso para que se declarase la existencia de error judicial en la misma a efectos de ulterior pretensión en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado en el funcionamiento de la Administración de Justicia, suplicando sentencia que reconociera expresamente el error y declarara el derecho de los actores a ser indemnizados con arreglo a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ). Conferido traslado a la representación de la Generalidad Valenciana, al Ministerio Fiscal y a la representación del Estado, se opusieron a la pretensión deducida de contrario en sus respectivas contestaciones e interesaron la desestimación de aquella.

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 25 de Septiembre próximo pasado, tuvo lugar en esa fecha la correspondiente actuación procesal.

Se pretende en este proceso, como requisito previo al ejercicio de una acción de responsabilidad patrimonial a cargo del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia --art. 121 de la Constitución y arts. 292 y siguientes de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ)--, la declaración de haber incidido en error judicial la sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección segunda, de fecha 11 de Febrero de 2000, que había desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los aquí demandantes contra la resolución de 20 de Marzo de 1997, de la Consellería de Educación y Ciencia de la Generalidad Valenciana, denegatoria, a su vez, de la pretensión de indemnización, en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración Autonómica, fundada en la anulación jurisdiccional de la Orden de 18 de Junio de 1986, de la citada Consellería, en virtud de la cual accedieron a puestos de trabajo de la correspondiente Función Inspectora Educativa.

En concreto, y sustancialmente, la referida sentencia, partiendo de que la anulación jurisdiccional de referencia -pronunciada en sentencia de la misma Sala "a quo" de 24 de Octubre de 1990, confirmada en apelación por otra de esta Sala, Sección Séptima, de 14 de Julio de 1995- había determinado, en su ejecución, la desposesión de sus mencionados puestos de trabajo en Enero de 1996, y de que ésta desposesión fué consecuencia de la impugnación contencioso administrativa formulada por tercero de la que los aquí recurrentes tuvieron cumplido conocimiento, llegó a la conclusión de que no concurría el requisito de la antijuridicidad del daño como presupuesto de la viabilidad de una pretensión de responsabilidad de la Administración Autonómica "ex" arts. 106.1 de la Constitución y 141.1º de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC), por cuanto se trataba de un daño que los afectados tenían el deber jurídico de soportar, y que, en consecuencia, procedía su desestimación.

Importa resaltar que la propia sentencia de la que ahora se pretende ha incurrido en error judicial, destaca, en su fundamento jurídico segundo, con toda corrección en este punto y como presupuesto de hecho, que "los recurrentes, que en 1986 ostentaban plazas en propiedad como Profesores de Enseñanza Primaria o Secundaria, accedieron a sus puestos de trabajo en la función inspectora docente en la Comunidad Valenciana a través de su participación en el concurso público de méritos convocado por Orden de 18 de Junio de 1986, de la Consellería de Educación y Ciencia; [que] en 1993 les fué renovada por tiempo indefinido la adscripción a la función inspectora; [que] posteriormente, en Enero de 1996, son desposeídos de sus puestos como consecuencia de la ejecución de las Sentencias de esta Sala y del Tribunal Supremo que anulaban, junto con otras, la referida convocatoria"; e importa resaltar, también, que es esta misma sentencia ahora cuestionada la que sintetiza la postura y alegaciones de los recurrentes en la instancia, en el sentido de:

--Que "se les había producido un daño efectivo individualizado y cuantificable económicamente, al perder los destinos que tenían en propiedad como docentes de carrera y perder sus puestos en la Función Inspectora Educativa, al verse imposibilitados para concurrir a convocatorias posteriores a la anulada para acceder a la Inspección educativa y privados de la posibilidad de ingresar en el Cuerpo de Inspectores de Educación creado por Ley Orgánica 9/95, de 20 de Noviembre, entre otros efectos".

--Que "el daño [era] exclusivamente imputable, en nexo de causa/efecto, a una actuación antijurídica de la Administración Autonómica, antijuridicidad que resulta[ba] obvia por el propio hecho de que la convocatoria de 1986 fué anulada por los Tribunales" y que los recurrentes eran "ajenos a los vicios de nulidad que se [imputaban] a la convocatoria, ya que concurrieron a la misma en la confianza de que era ajustada a Derecho, [de que] reunían todos los requisitos impuestos por la Administración para acceder a dicha convocatoria y [de que] superaron las exigencias administrativas para acceder a la función inspectora educativa".

--Que "la acción de responsabilidad se ejercita[ba] dentro del plazo de un año desde la fecha del hecho que la motivó (ceses de Enero de 1996)".

--Y que, "en consecuencia, y entendiendo que no tienen por qué soportar los perjuicios que les ocasiona una actuación administrativa contraria a derecho, plantearon ante la Administración Autonómica la correspondiente demanda de responsabilidad patrimonial, reclamando la reparación del daño causado".

Del propio modo, interesa hacer constar que la sentencia aquí cuestionada llega a la conclusión de que los recurrentes estaban obligados jurídicamente a soportar el daño derivado de la anulación jurisdiccional de la convocatoria merced a la que accedieron a sus puestos en la Función Pública Educativa de la Comunidad Valenciana, porque (F. J. 3º), a diferencia de la anulación de actuaciones administrativas de gravamen o limitativas de derechos posteriormente anuladas por los Tribunales, en que es el órgano jurisdiccional el que reconoce al particular un derecho que le fué previamente denegado por la Administración y en que dicho particular no tiene el deber jurídico de soportar ese gravamen o las consecuencias jurídicas de tal denegación, cuando se trata --argumenta la sentencia-- de "una actuación administrativa favorable, declarativa de derechos o recognoscitiva de pretensiones --vgr. el acceso a determinadas plazas solicitadas de entre las ofertadas en convocatoria pública--, situación frente a la que reacciona aquél a quien la misma perjudica, su mera impugnación judicial altera el status jurídico del beneficiado por tal acto administrativo, ya que pasa a ser titular de una mera expectativa de que la situación de que disfruta se mantenga o consolide en función de cuál sea el definitivo resultado de la impugnación jurisdiccional", porque, aun cuando --sigue la sentencia-- "es habitual que la estimación de la demanda interpuesta por quien ha visto rechazado su acceso a una plaza comporte el efecto del cese en su desempeño de la misma por parte de aquel que la había obtenido pese a tener menos méritos que el recurrente..., no es de este cese de donde derivaría la eventual responsabilidad de la Administración, sino, en su caso, de la denegación del acceso a la plaza del concursante que tenía derecho y que tuvo que acudir a la vía judicial para ver reconocido tal derecho". Por eso, en el caso de autos, conocedores los recurrentes de la existencia e incidencias de una impugnación jurisdiccional del concurso que les permitió acceder a las plazas de la función inspectora educativa de la Generalidad Valenciana, impulsada por un aspirante que se vió impedido de acceder a la convocatoria, "en ningún momento [podía] hablarse de que de dicha convocatoria derivaran derechos a su favor, o de que se produjeran situaciones consolidadas, pues, desde la misma fecha de interposición del recurso jurisdiccional, la situación de los actores [era] meramente expectante y supeditada al resultado final del proceso judicial, que podía serles o no favorable; en otras palabras --termina el discurso argumental de la sentencia--, los actores venían jurídicamente obligados a soportar el daño que pudiera ocasionarles un eventual resultado favorable a los planteamientos impugnatorios sostenidos en el recurso 1523/86 (se refiere la sentencia al recurso resuelto por la también sentencia de la misma Sala de 24 de Octubre de 1990, anulatoria de la Orden de 18 de Junio de 1986 a que antes se he hecho mención), y, por tanto, contrario a sus expectativas; y el daño que para sus intereses derivara de tal pronunciamiento jurisdiccional, caso de que --como así sucedió-- se anulase la convocatoria, no se trataría, en ningún caso, de un daño antijurídico" (sic).

Del planteamiento de los recurrentes en la instancia, que la propia sentencia aquí cuestionada concreta, como se ha dicho, con toda corrección, y de su propio hilo argumental, se desprende que la Sala "a quo" desestima la pretensión de responsabilidad patrimonial formulada por aquellos contra la Administración Autonómica Valenciana por la falta de concurrencia de la antijuridicidad en el daño a ésta última imputado o, lo que es lo mismo y según ella, porque los referidos recurrentes, en su criterio, estaban obligados jurídicamente a soportar el daño derivado de la anulación jurisdiccional del concurso mediante el que accedieron a las plazas del Cuerpo de Inspección Educativa de la Generalidad Valenciana. Con ello, como fácilmente puede comprenderse, la Sala de instancia ha confundido el deber jurídico de soportar las consecuencias de la anulación, que, en definitiva, derivaba de los términos en que fué ejecutada la sentencia que la pronunció (términos estos avalados por reiteradas decisiones de incidentes suscitados en dicha ejecución y que no hacen ahora al caso) y del deber general de acatamiento de las sentencias y resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales a que hacen mérito los arts. 118 de la Constitución y 17.2 de la LOPJ, con un supuesto deber de soportar los daños que pudieran proceder de una actuación administrativa jurisdiccionalmente declarada contraria a Derecho y anulada, y no es exactamente así.

Si bien es cierto que, con arreglo al art. 142.4 de la LRJAP y PAC "la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización", no lo es menos que este precepto --y antes el art. 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de 1957-- no establece un principio de exoneración de la responsabilidad de la Administración en tal caso, sino que, antes al contrario, afirma la posibilidad de que tal anulación sea presupuesto originador para que la responsabilidad pueda nacer siempre y cuando se den los restantes requisitos exigidos con carácter general para que opere el instituto --Sentencias, entre muchas más, de esta Sala, Sección Sexta, de 16 de Septiembre de 1999, 13 de Enero y 18 de Diciembre de 2000--. Inclusive, como entendió la Sentencia de 3 de Abril de 1990, Sección Tercera, si la lesión existe y por añadidura el acto o actuación resulta ilegal, la imputación del daño o la Administración "puede resultar obligada".

Además, no se puede vincular, en términos generales y aunque sea lo más frecuente, el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración en casos de anulación jurisdiccional, a que el pronunciamiento anulatorio hubiera recaído sobre actuaciones administrativas de gravamen o limitativas de derechos, como la sentencia de instancia se ha visto hace, ni se puede afirmar, con el mismo carácter de generalidad, que, cuando la actuación administrativa después anulada hubiera sido favorable al interesado, la existencia de una impugnación jurisdiccional del perjudicado por aquella, alteraría el status jurídico del beneficiado, que pasaría a ser titular de una mera expectativa. A título de ejemplo, esta Sala tiene declarada la existencia de responsabilidad patrimonial de una Administración local en favor del beneficiario de una licencia de construcción posteriormente anulada por causa de ilegalidad conocida por el Ayuntamiento al expedirla e incluso por el beneficiario, pues esta última circunstancia solo podía incidir en la modulación del "quantum" de la responsabilidad (Sentencia de 18 de Abril de 2000, recurso de casación 9532/1995). Del propio modo, son indemnizables los daños sufridos por un Ayuntamiento a consecuencia de la privación de ingresos derivada de la anulación de preceptos del Decreto que se los había reconocido, según la Sentencia de 8 de Junio de 2000 (recurso 744/1996). Por otra parte, llevada a sus últimas consecuencias, la doctrina propugnada por la sentencia significaría que cualquier impugnación jurisdiccional transmutaría, sin más, en una mera expectativa, no susceptible de indemnización, cualquier, a su vez, situación jurídica afectada por la misma, y tampoco eso puede admitirse si se enuncia con pretensiones de generalización. En el supuesto enjuiciado por la sentencia de instancia, conforme ella misma reconoce y antes se ha destacado, se parte (F.J. 2º) de que los recurrentes ostentaban, en 1986, plazas en propiedad en la función inspectora docente de la Comunidad Valenciana a las que accedieron a través de su participación en concurso público de méritos convocado por la Orden del Gobierno Autónomo de 18 de Junio de 1986, y no solo eso, sino que, en 1993, les fué renovada por tiempo indefinido la adscripción a dicha función. Fué posteriormente, en Enero de 1996, cuando son desposeídos (sic, en la sentencia) de sus puestos por consecuencia de la anulación de la orden por las sentencias, antes mencionadas, de la misma Sala "a quo" y del Tribunal Supremo que la confirmó. No puede caber duda de que su situación jurídica --la de los recurrentes-- no era la de titulares de una mera expectativa, como sería la de acceder a esos puestos de trabajo o, en general, la de ingresar en la Administración convocante del concurso, sino de una situación que en la propia sentencia aquí cuestionada se viene a reconocer consolidada. Y es que el título de imputación de la responsabilidad --y en esto radica la confusión de la sentencia-- a la Administración Autonómica no es la anulación jurisdiccional de la aludida orden de convocatoria, sino la existencia misma de una actuación administrativa contraria a Derecho, bien sea por falta de publicación de aquella --de la convocatoria, se entiende--, como alegan únicamente los recurrentes, bien incluso porque esa convocatoria, como sostiene la Generalidad Valenciana en su oposición, fuera anulada, también, por apreciación del vicio de desviación de poder. Poco importa que los recurrentes fueran o no conocedores de la impugnación, porque el título de imputación, importa insistir en ello, no es la anulación, que tenían obligación jurídica de soportar como derivada de un pronunciamiento jurisdiccional firme, sino la actuación administrativa irregular que nunca podía serles imputada y en la que, mientras no se demuestre lo contrario, no tuvieron parte eficiente. Es más, lo que resulta de los presupuestos de la sentencia es que los recurrentes, como cualquier ciudadano en la misma circunstancia, confiaron de buena fé en la legalidad de la convocatoria, participaron en ella y obtuvieron sus plazas en propiedad que ejercieron ininterrumpidamente con posterioridad. Si después, por causas a ellos no imputables, fueron privados de sus puestos de trabajo (privación derivada de la anulación jurisdiccional tantas veces mencionada) no puede decirse que, porque deban atenerse, y acatar, las consecuencias de esa anulación, tengan, también, que soportar las consecuencias de la inicial actuación administrativa. Ningún precepto legal avala, ni podría avalar, dicha conclusión. Es una diferencia de matíz, pero sin duda una diferencia trascendental para los intereses de quienes aquí recurren.

De cuanto se lleva razonado se desprende la realidad de la confusión en que incide la sentencia cuestionada en este proceso. Queda, por tanto, por dilucidar si esa confusión puede ser calificada de error judicial a los fines de constituir presupesto de una pretensión de responsabilidad patrimonial, esta vez frente al Estado, por el funcionamiento de la Administración de Justicia, rúbrica general del Título V, del Libro III de la LOPJ, que engloba en su seno tanto la responsabilidad por error judicial, como la derivada del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, aspecto este último ajeno a la controversia aquí planteada.

Esta Sala tiene reiteradamente declarado --vgr. Sentencias de 2 de Julio de 1999 (recurso 417/1997), 4 de Enero de 2000 (recurso 580/1997) y 22 de Marzo de 2001 (recurso 405/2000), por no traer al caso otras que algunas de las más recientes y demás en ellas citadas-- que "el proceso por error judicial no puede ser configurado como una nueva instancia en la que puedan reproducirse las mismas cuestiones planteadas en la primera. Por el contrario, la declaración que persigue solo procede cuando el Juzgado o Sala "a quo" hayan actuado abiertamente fuera de los cauces legales, o , partiendo de hechos distintos de los que fueron objeto de debate, o con error patente, craso, indubitado e incontestable, porque, como entendió la Sentencia de 13 de Abril de 1998, recogiendo doctrina de la de 16 de Junio de 1988, de la Sala Primera de este Tribunal, no es el desacierto lo que trata de corregir la declaración de error judicial, sino la desatención, por parte del juzgador, con o sin culpa, generadora de una resolución esperpéntica y absurda, que rompe la armonía del orden jurídico e introduce un factor de desorden". La Sala ha transcrito literalmente los términos más rigurosos de esa doctrina, porque, ciertamente, un proceso por error judicial no puede, en detrimento de la seguridad jurídica, hacer posible un nuevo examen jurisdiccional del asunto controvertido como si de una nueva instancia se tratara. Sin embargo, debe también puntualizar que una confusión en el título de imputación de la responsabilidad, que la parte recurrente ha puesto de relieve aunque lo haya hecho con aditamento y alegación de otros errores que ho hacen al caso (vgr. el de si los citados recurrentes conocían o no la impugnación jurisdiccional que en su día determinó la anulación de la convocatoria), es error suficiente, por lo manifiesto y trascendente (nada menos que cierra "a límine" cualquier posibilidad de resarcimiento para quienes en absoluto podían ser responsabilizados de la inicial actuación de la Administración Autonómica, ilícita, en este caso, a mayor abundamiento), para ser calificado de craso e indubitado, dicho sea con todo respeto al esfuerzo argumental contenido en la sentencia de instancia.

Resta a la Sala el examen de la incidencia que pueda tener en este proceso la aducida pendencia del recurso de casación que se ha admitido y se tramita ante la Sección Séptima de esta Sala, bajo el núm. 6339/99, interpuesto por quienes aquí recurren en impugnación de las diligencias de su cese como miembros de la Función Inspectora Educativa de la Comunidad Valenciana, que terminó por sentencia desestimatoria de 19 de Junio de 1999 (recursos acumulados núms. 673 y 1076 de 1996) y en las que pretendían, aparte de su reintegro en los puestos de dicha Inspección y el reconocimiento de los servicios prestados en la misma o su integración, automática o diferida, en el Cuerpo de Inspectores de Educación creado por la Ley Orgánica 9/1995 o, subsidiariamente, su reintegro en la situación funcionarial que ostentaban cuando concurrieron a la convocatoria de 1986 y recuperación de los destinos que en aquella fecha ocupaban, su reintegro provisional o interino en los puestos de la Función Inspectora Educativa que ocupaban antes de sus ceses hasta la convocatoria y resolución por la Administración del correspondiente concurso, la indemnización de los daños ocasionados por la actuación de la Administración en cuantía a concretar en ejecución de sentencia.

La Sala no puede compartir la alegación formulada por la representación procesal de la Generalidad Valenciana de que esta supuesta pendencia pueda enervar, vía art. 293.1.f) de la LOPJ --"no procederá la declaración de error contra la resolución judicial a la que se impute mientras no se hubieren agotado previamente los recursos previstos en el Ordenamiento"-- la declaración que aquí se postula, habida cuenta que, en primer lugar, no se trata de las mismas pretensiones, tan pronto se tenga en cuenta, como antes se razonó, que la solicitud de responsabilidad patrimonial de la Administración Autonómica estaba anclada en la inicial actuación de ésta y no en diligencias de cese consecuencia de la anulación jurisdiccional de la convocatoria del concurso de 1986; que, en segundo término, la sentencia aquí impugnada era firme, sin que a esta consideración pudiera obstar la interposición de un recurso de amparo, conforme a lo declarado en Sentencia de esta Sala, entre otras, de 22 de Mayo de 2000, recurso 84/1999; y que, por último y en tercer lugar, que, en virtud de auto de 9 de Julio de 2000, el recurso de casación a que se refiere la representación de la Generalidad fué declarado inadmisible.

Por las razones expuestas, se está en el caso de estimar la pretensión de declaración de error judicial de que aquí se trata, bien que limitada a su función de requisito previo a la, a su vez, pretensión de responsabilidad patrimonial a ejercitar contra el Estado. No puede, pues, hacerse aquí ningún pronunciamiento, como pretenden los recurrentes en el suplico de su demanda, respecto al reconocimiento de su derecho a ser indemnizados, habida cuenta que este dependerá, en definitiva y ante el hecho de que la sentencia aquí impugnada no entró a considerar otro extremo que el relativo a la ausencia de falta del deber jurídico de soportar el daño en que aquellos se encontraban, de la concurrencia y cumplida prueba, como presupuesto de hecho del primer requisito del, ahora, título de imputación de responsabilidad patrimonial al Estado, de que la actuación administrativa originaria les produjo un daño efectivo, evaluable económicamente, individualizado respecto de cada uno de ellos y ligado a aquélla --a la referida actuación, se entiende-- en relación directa de causa a efecto, concurrencia y prueba que deberán acreditarse y hacerse, en su caso, tanto en la vía administrativa previa como en la jurisdiccional que pudiera seguirle. Todo ello sin que proceda, a la vista de lo establecido en el art. 293.1.e) de la LOPJ, hacer expresa condena de costas.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,