STS, 11 de Abril de 2006

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 5 de febrero de 2.003, por la que se estimaba parcialmente el recurso promovido por D. Íñigo y Dª María Cristina contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 20 de septiembre de 1.999, en la que se acordaba inadmitir el recurso interpuesto contra el acuerdo de la Comisión Ejecutiva del Banco de España de 2 de julio de 1.999; éste último declaraba no haber lugar a incoar un procedimiento sancionador contra el Banco Central Hispano, S.A. y ordenaba el archivo de la denuncia formulada en dicho sentido por la empresa Trabajos de Excavación, S.A.

La citada Sala de la Audiencia Nacional, en la parte dispositiva de su sentencia, anula la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de 1.999, por no ser ajustada a derecho, así como el acuerdo de la Comisión Ejecutiva del Banco de España de 2 de julio de 1.999, y ordena la incoación del oportuno expediente sancionador al Banco Central Hispano, S.A.

Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada y la codemandada Banco de España presentaron sendos escritos preparando recurso de casación, los cuales fueron tenidos por preparados en providencia de la Sala de instancia de fecha 17 de marzo de 2.003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes y recibidas las actuaciones, se dio traslado de las mismas al Sr. Abogado del Estado para que manifestara si sostenía o no el recurso, lo que así hizo dentro del plazo otorgado en escrito presentado el 23 de julio de 2.003, en el que interpone el recurso de casación, articulado en los siguientes motivos:

- 1º, formulado al amparo del apartado 1.a) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por haber incurrido la Sala de instancia en abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción al infringir el artículo 33 de la misma Ley , y

- 2º, amparado en el apartado 1.d) del citado artículo 88 de la Ley procesal , por infracción de los artículos 107.1, 30 y 31.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como de la jurisprudencia que cita.

Terminaba suplicando que se dicte sentencia por la que se case y anule la recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho, por la que se restablezca en la integridad de sus pronunciamientos y efectos jurídicos el acto administrativo que la sentencia dejó parcialmente sin efecto, con lo demás que sea procedente.

Por su parte, la representación procesal del Banco de España compareció en forma en fecha 30 de abril de 2.003, mediante escrito interponiendo recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del mencionado artículo 88 de la Ley jurisdiccional , formulando los siguientes motivos:

- 1º, por infracción del artículo 19.1, letras a) y h) de la misma Ley procesal , así como de la jurisprudencia aplicable a las cuestiones objeto de debate;

- 2º, por infracción del artículo 113.1 de la ya citada Ley 30/1992 , así como de la jurisprudencia aplicable;

- 3º, por infracción del artículo 54.1, letras a y f) de la Ley 30/1992 , y del artículo 13.1.b) del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , y

- 4º, por infracción del artículo 7.1 de la Ley 26/1988, de 29 de julio , de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, y del artículo 6.1 del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora. En el suplico de su escrito solicitaba que se dicte sentencia por la que se case y anule la recurrida, con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho.

Los recursos fueron admitidos por providencia de la Sala de fecha 7 de septiembre de 2.005.

No habiéndose personado parte recurrida alguna, se declararon conclusas las actuaciones, y por providencia de fecha 21 de diciembre de 2.005 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 28 de marzo de 2.006, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPÍN TEMPLADO, Magistrado de la Sala.

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

El Banco de España y la Administración del Estado impugnan en sendos recursos de casación la Sentencia de 5 de febrero de 2.003 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional , que estimó parcialmente el recurso entablado por la sociedad Trabajos de Excavación, S.A., y ordenó a la institución reguladora incoar expediente sancionador contra el Banco Central Hispano en relación con determinada infracción de normativa bancaria.

La Sentencia recurrida justificaba la legitimación del actor en el recurso contencioso para solicitar la incoación de un expediente sancionador y ordenaba al Banco de España incoar dicho expediente en los siguientes términos:

"CUARTO.- El Tribunal Supremo en su Sentencia de 30 de Noviembre de 1.998 , a la que alude el Banco de España, relativa a la impugnación de Acuerdo de Consejo de Ministros, que culminó el expediente a una entidad bancaria por la comisión de infracciones de la Ley 26/98 señalaba:

"SEGUNDO.- La amplitud con que la jurisprudencia viene interpretando el artículo 28.1.a) de la Ley de la Jurisdicción , por exigencias del artículo 24.1 de la Constitución , y la sustitución del concepto de interés directo por el de interés legítimo, no llega hasta el extremo de que no se condicione la apreciación del requisito procesal de la legitimación a la existencia de un interés real. En palabras de este Tribunal Supremo contenidas en reiteradas sentencias que han abordado el tema de la legitimación del denunciante para impugnar jurisdiccionalmente resoluciones administrativas dictadas en procedimientos sancionadores o disciplinarios, es decir, en supuestos que guardan similitud con el que es objeto de este recurso, se ha afirmado que la apreciación de aquel requisito ha de condicionarse al dato o circunstancia de que la respuesta sancionadora que se pretende pueda producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o pueda eliminar una carga o gravamen en esa esfera jurídica.

En el supuesto enjuiciado, en el que, como se ha dicho, no se impugna el particular del acuerdo recurrido que impuso la sanción consistente en la "revocación de la autorización de la entidad", no se alcanza a comprender cual pudiera ser el efecto beneficioso, la ventaja o utilidad que para la esfera o situación jurídica del recurrente hubiera de anudarse a un pronunciamiento estimatorio de su pretensión; ni por ello se descubre en las escuetísimas alegaciones con las que responde en su escrito de conclusiones a la causa de inadmisibilidad que por falta de legitimación se opuso en el escrito de contestación a la demanda. Así, la afirmación de ser parte interesada no hace sino presupuesto de la cuestión; la afirmación de que fue parte activa de la denuncia, personándose en el expediente instruido por el Banco de España y denunciando los hechos posteriormente sancionados, se ciñe meramente a una circunstancia de la que no se sigue por sí sola la consecuencia del efecto beneficioso que para su esfera jurídica hubiera de producir un hipotético pronunciamiento estimatorio de la pretensión deducida; y el argumento de que para ostentar cargos en el Consejo de Administración de la entidad sancionada se requiere ser accionista de la misma, olvida que la autorización de ésta ha quedado revocada en virtud de un pronunciamiento cuya conformidad a Derecho no se cuestiona en el proceso.

En consecuencia, no acreditada la existencia de un interés legítimo del recurrente en la pretensión por él deducida, ni por ende su legitimación procesal, procede, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82.b) de la Ley de la Jurisdicción , declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo interpuesto, absteniéndonos por tanto de entrar a decidir sobre la cuestión de fondo planteada".

Sin embargo, en el caso de autos, los actores se vieron directamente concernidos por la práctica bancaria denunciada por ellos en su relación con el Banco Central Hispano y el propio Servicio de Reclamaciones en su Informe de 18 de Julio de 1.997, aceptó que en tales relaciones contractuales con los actores la entidad reclamada incurrió en quebrantamiento de la normativa bancaria. No cabe, por tanto, en el caso de autos negar cualquier interés como sería el supuesto de la Sentencia antes citada aludida por el Banco de España.

Debe, por tanto, rechazarse la argumentación relativa a la falta de legitimación contenida en la Resolución impugnada, que únicamente se basa en dicho extremo, para confirmar el Acuerdo de la Comisión Ejecutiva del Banco de España, acordando no haber lugar a la incoación del procedimiento sancionador.

Si ello es así y sin prejuzgar en absoluto la decisión final que pudiera dictarse, sobre si hay o no infracción, sobre su naturaleza o posible prescripción, lo cierto es que en el Informe antes citado del propio Servicio de Reclamaciones del Banco de España, se reconoce el quebrantamiento de la normativa de disciplina bancaria e incluso dicho servicio de Reclamaciones estima que hubiera podido cometerse una Infracción leve.

Procede a la vista de ello estimar parcialmente el recurso interpuesto, a los efectos de que sin prejuzgar en absoluto la resolución que pueda dictarse se acuerde la incoación del oportuno procedimiento sancionador al Banco Central Hispano." (fundamento de derecho cuarto)

El recurso de casación del Abogado del Estado se articula mediante dos motivos. El primero de ellos formulado al amparo del apartado 1.a) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , por infringir el artículo 33 de la citada Ley procesal , al haber ordenado al Banco de España instruir un expediente sancionador, en vez de retrotraer las actuaciones para que el órgano administrativo competente se pronunciara sobre la procedencia de incoar dicho expediente. El segundo motivo, acogido al apartado 1.d) del mencionado precepto de la Ley Jurisdiccional, por infracción de los artículos 107.1, 30 y 31.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (30/1992, de 26 de noviembre ), por reconocer legitimación a la entidad recurrente en vía administrativa.

El recurso del Banco de España se formula mediante cuatro motivos, todos ellos acogidos al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción . En el primero de los motivos se aduce la infracción del artículo 19.1.a) y h) de la Ley Jurisdiccional y de la jurisprudencia aplicativa, por reconocerle legitimación al recurrente tanto en vía administrativa como en vía jurisdiccional. El segundo motivo se basa en la presunta infracción del artículo 113.1 de la Ley 30/1992 , por reconocer la legitimación del actor en vía administrativa. El tercer motivo está fundado en la infracción del artículo 54.1.a) y f) de la Ley 30/1992 y el artículo 13.1.b) del Real Decreto 1398/1993 , por la presunta falta de motivación de la decisión de incoación del expediente sancionador acordada por la Sentencia recurrida. Finalmente, el motivo cuarto se basa en la supuesta violación del artículo 7.1 de la Ley de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito (26/1988, de 29 de julio ) y del 6.1 del Real Decreto 1398/1993 , por ordenar la incoación de un expediente sancionador en relación con infracciones ya prescritas.

Sobre el motivo de casación primero del recurso del Abogado del Estado, relativo al supuesto exceso de jurisdicción.

El representante de la Administración arguye que la Sentencia recurrida ha infringido el artículo 33 de la Ley de la Jurisdicción porque al enjuiciar la legalidad de un acto que había decidido la inadmisión del recurso del actor, en vez de limitar su pronunciamiento a tal extremo y devolver el asunto al órgano administrativo competente para decidir sobre la solicitud del recurrente sin la traba de su falta de la legitimación, asumió la competencia sobre la procedencia o improcedencia de instruir un expediente sancionador.

Sin prejuzgar el acierto o desacierto de la citada argumentación en cuanto al fondo de la misma, el motivo no puede prosperar. En efecto, la decisión de la Sala sentenciadora, perteneciente a este orden contencioso administrativo, de anular un acto administrativo por contrario a derecho y resolver estimando parcialmente las pretensiones planteadas por el recurrente, podrá resultar o no acertada, pero en ningún caso supone un exceso en la jurisdicción. Tal como hemos señalado en otras ocasiones, en ningún caso la revisión de la legalidad de un acto administrativo queda fuera de la jurisdicción de un Tribunal contencioso administrativo. El exceso de jurisdicción que da lugar a la casación de las sentencias es el que se produce cuanto un órgano judicial invade la jurisdicción de otro orden distinto o las competencias de otro poder del Estado. Cuando, como ha sucedido en el presente supuesto, se ha impugnado un acto administrativo ante el tribunal competente para juzgarlo y éste ha fallado estimando parcialmente el recurso y ordenando a la Administración actuar de acuerdo con determinada normativa aplicable al caso, podrá acertar o no el tribunal sentenciador, pero no ha incurrido en exceso de jurisdicción alguno (en el mismo sentido, Sentencia de esta Sala de 24 de abril de 2.005 -RC 5.955/2.002 -).

Sobre el motivo segundo, relativo a la legitimación en la vía administrativa del actor en la instancia.

Entiende el Abogado del Estado que la Sentencia impugnada ha incurrido en las infracciones que denuncia de los artículos 107.1, 30 y 31.1 de la Ley 30/1992 porque le ha reconocido al recurrente legitimación para recurrir en vía administrativa en términos excesivamente amplios. Reconoce que era incuestionable el interés del recurrente en la corrección de determinadas prácticas de la entidad denunciada, pero ello no supone que estuviese legitimado para solicitar la instrucción de un expediente disciplinario de depuración de responsabilidades una vez corregidas dichas prácticas e indemnizado por los perjuicios sufridos. A partir de ese momento el actor pasa a ser un defensor abstracto de la legalidad y, como tal, carece de legitimación para instar en vía administrativa la incoación de un expediente disciplinario por parte de la entidad supervisora.

Tiene razón la Administración, y ello conduce a la estimación del motivo. En efecto, sin duda la Sentencia acierta al considerar que el recurrente estaba directamente concernido por la práctica bancaria denunciada, cosa que el Abogado del Estado viene a reconocer expresamente. Ello hace que, en abstracto, no se podría afirmar la falta de legitimación para solicitar la incoación de un expediente disciplinario sancionador por tales prácticas, ya que como hemos indicado en otros supuestos y la Sentencia recuerda acertadamente, en el ámbito de los procedimientos sancionadores no es posible dar normas de carácter general en relación con la legitimación, sino que hay que atender al examen de cada caso. Así, si bien no existe legitimación para pretender en abstracto la imposición de una sanción y, por tanto, para incoar un expediente sancionador, no puede excluirse que en determinados asuntos el solicitante pueda resultar beneficiado en sus derechos o intereses como consecuencia de la apertura de un expediente sancionador (reconocimiento de daños, derecho a indemnizaciones), lo que le otorgaría legitimación para solicitar una determinada actuación inspectora o sancionadora (en este sentido, Sentencia de 14 de diciembre de 2.005 -recurso directo 101/2.004 -).

Sin embargo, en el caso de autos la solicitud del recurrente de que se incoase un expediente disciplinario y de que se le impusieran determinadas sanciones a la entidad bancaria afectada en atención a las infracciones que el recurrente denunciaba, se formula tras la intervención del servicio de reclamaciones del Banco de España y de la efectiva indemnización al actor por los perjuicios causados. Así, el actor presenta su solicitud al Banco de España el 12 de abril de 1.999, ya con posterioridad a que el 1 de julio de 1.997 el Servicio de Reclamaciones del Banco de España hubiese establecido la comisión de determinadas infracciones por parte de la entidad bancaria denunciada y de que ésta hubiera acatado dicha resolución, dando satisfacción a los intereses del reclamante y poniendo a su disposición las cantidades indebidamente dispuestas por ella. No existiendo duda sobre lo anterior, tiene razón el Abogado del Estado sobre que una vez satisfechos los concretos intereses del reclamante y sin que éste niegue tal circunstancia o alegue que tal satisfacción hubiera sido incompleta o insuficiente, su ulterior solicitud de que se sancione a la entidad bancaria resulta ya ajena a los derechos e intereses del denunciante. Se equivoca por ello la Sentencia recurrida cuando ordena la incoación de un expediente sancionador en virtud de una afectación de intereses que ya había sido reparada.

Sobre la cuestión planteada en la instancia por la solicitud del recurrente de incoación de un expediente sancionador.

Casada la Sentencia, procede resolver el litigio planteado en la instancia de acuerdo con los criterios ya expuestos en el anterior fundamento, sin que sea preciso examinar el recurso de casación formulado por el Banco de España.

La Comisión Ejecutiva del Banco de España denegó la incoación del expediente sancionador solicitado por el recurrente mediante el acuerdo de 2 de julio de 1.999, por el que se afirmaba que "vista la información practicada sobre los hechos que se manifiestan", se rechazaba lo pedido y se ordenaba el archivo de la denuncia. Interpuesto recurso ordinario frente a dicho acuerdo el Ministro de Economía y Hacienda dictó la Resolución de 20 de septiembre de 1.999 que inadmitió el recurso por falta de legitimación y frente a la que el actor recurrió en vía jurisdiccional. A este respecto debe señalarse que dicho recurso se interpone exclusivamente frente a la resolución de inadmisión, si bien en la demanda se argumenta también sobre la cuestión de fondo y se trata de justificar la procedencia de haber incoado el correspondiente expediente sancionador de imponer determinadas sanciones a la entidad bancaria denunciada. En el suplico de la demanda se solicita que se declare la comisión por parte del Banco Central Hispano y sus órganos de administración y dirección de determinadas infracciones, y que se impongan las correspondientes sanciones.

Pues bien, así las cosas debe decirse que, en virtud de la satisfacción de sus intereses que ya se había concedido al reclamante, éste carecía ya, en principio, de interés legítimo para solicitar la incoación de un expediente disciplinario y la imposición de sanciones, a reserva de que hubiese justificado con indicios y fundamentos sólidos que dicha satisfacción había sido inadecuada o insuficiente y que la plena reparación de los mismos requería la incoación del expediente sancionador que solicitaba. Ahora bien, al no haber expresado el Banco de España en su acuerdo de 2 de julio de 1.999 la razón de la improcedencia de incoar el expediente sancionador, el recurso de alzada contra dicha decisión no debió ser inadmitido, sino que debió ser desestimado por las mismas razones de fondo que en el mismo se exponían. Esto es, frente a una reclamación de un expediente sancionador por unas prácticas que indiscutiblemente habían afectado directa y personalmente al recurrente, ni el Banco de España primero podía limitarse a rechazar sin más la procedencia de su incoación, ni el Ministro de Economía y Hacienda después podía inadmitir por falta de legitimación el recurso ordinario frente a una resolución insuficientemente motivada. El organismo supervisor debió justificar por qué en el caso concreto no era procedente la incoación del expediente pese a que las prácticas por las que se solicitaba la imposición de sanciones habían afectado al reclamante. Y el Ministro de Economía y Hacienda debía haber resuelto el recurso administrativo de alzada con una decisión sobre el fondo relativa a dicha improcedencia, aportando las razones que había omitido el Banco de España.

Ahora bien, la incorrección de dichas resoluciones no puede llevar a la estimación de las pretensiones del recurrente, que son contrarias a derecho. Como resulta de lo dicho, las resoluciones impugnadas acertaron en cuanto a la improcedencia de incoar un expediente sancionador en relación con el cual carecía de legitimación el recurrente una vez reparados los perjuicios causados que se le habían causado, pretendiendo ya tan sólo que se ejerciera la potestad disciplinaria contra el Banco y sus directivos. En consecuencia, aun habiendo declarado de forma improcedente la inadmisión del recurso, lo cierto es que la Resolución del Ministro de Economía y Hacienda sí justificó la falta de legitimación del recurrente para solicitar la incoación de un expediente sancionador, con una motivación que si bien debió concluir en una desestimación, era correcta en cuanto a la denegación de lo solicitado. Por todo ello procede desestimar el recurso interpuesto contra la Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda, ya que debido a la estrecha interconexión entre legitimación y cuestión de fondo, el error de la resolución del recurso ordinario viene a ser puramente formal sin que pueda anularse dicha resolución cuando no procede acceder a lo pretendido por el actor, ni en cuanto a la procedencia de incoar un procedimiento sancionador ni, menos aún, de imponer directamente las sanciones que solicita en el suplico de su demanda.

Conclusión y costas.

De acuerdo con lo anteriormente expuesto, procede estimar el recurso de casación formulado por el Abogado del Estado y, casada la Sentencia recurrida, desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por don Íñigo y doña María Cristina contra la Resolución del Ministro de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de 1.999.

En virtud de lo prevenido en los artículos 95.3 y 139.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede la imposición de costas ni en la instancia ni en la casación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,