STS, 29 de Octubre de 2001

En los recursos contencioso-administrativos núms. 1221/1985, 1859/84, 781/85, 999/85 y 1637/85 seguidos ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Sevilla se dictó auto, con fecha 2 de febrero 1994, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Se desestima el recurso de súplica interpuesto por el Procurador Sr. Conradi Rodríguez contra la providencia de 16 de diciembre de 1993, que se mantiene en su integridad. Sin costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de la "Agrupación Provincial de Comerciantes de Sevilla" APROCOM), se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 23 de marzo de 1996, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que, estimando el recurso, case y anule la resolución recurrida y acuerde exigir del Ayuntamiento de Sevilla el inmediato cumplimiento de la sentencia, con la adopción, al menos, de las siguientes medidas: "1) Que el Ayuntamiento de Sevilla declare nulo y sin efecto el Plan de Ordenación de la Circulación y Estacionamiento de la Zona Centro (Plan Centro), restableciendo la ordenación del tráfico existente con anterioridad al mismo, 2) Que de forma inmediata proceda a eliminar los obstáculos y prohibiciones para que quede restablecido el tráfico general por las calles Tetuán, Velázquez, Méndez Núñez y O´Donnell (en los sentidos inversos, en estas dos últimas, existentes tradicionalmente). 3) Que de considerar preciso el Excmo. Ayuntamiento de Sevilla introducir cambios en la circulación del Centro de Sevilla, que inicie los expedientes que procedan para la elaboración y aprobación de un Plan Especial u Ordenanza, dando audiencia a los ciudadanos por todos los cauces establecidos en la legislación vigente, como fundadamente establecieron las sentencias inejecutadas".

La representación procesal del Ayuntamiento de Sevilla formalizó, con fecha 22 de junio de 1996, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia que lo desestime.

Por providencia de 19 de junio de 2001, se señaló para votación y fallo el 23 de octubre de 2001, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

En el presente recurso de casación se impugna el auto del Tribunal de instancia, de fecha 2 de febrero 1994, por el que, al desestimar el recurso de súplica y mantener su anterior providencia , de fecha 16 de diciembre de 1993, se declara ejecutada la sentencia del propio Tribunal de 31 de diciembre de 1987, confirmada por sentencia de este Alto Tribunal de 19 de septiembre de 1989, que declaró nulo el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sevilla, de fecha 16 de febrero de 1984, por el que se aprobaba el Plan de Ordenación de la Circulación y Estacionamiento de la Zona Centro (Plan Centro).

Se trata, en consecuencia, de una variedad sui generis" del recurso de casación, en el que, como ha tenido ocasión de reiterar nuestra jurisprudencia, no pueden invocarse válidamente los motivos que enumera el artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante -actual artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1996, LJCA, en adelante), sino únicamente los motivos de haberse resuelto cuestiones no decididas o de contradecir lo ejecutoriado que, de manera específica, se señala en el artículo 94.1 c) de la LJ (actual artículo 87.1 c) de la LJCA), además del motivo que pueda afectar a la propia regularidad procesal de la resolución impugnada, cuando la irregularidad alegada es de tal entidad que se traduce en indefensión de la parte.

Sólo en los casos expresados, y no en otros, cualquiera que sea la cuestión discutida en la ejecución, cabe el recurso de casación contra autos recaídos en ejecución de sentencia (sentencias de 11 de septiembre de 1998 ó de 12 de febrero de 1999). Y es que la ejecución de la sentencia tiene su fuerza en ella misma (artículo 118 de la C.E. y 18.2 de la LOPJ) y no en los preceptos que regulan la relación jurídico material debatida en el proceso; tales preceptos pueden fundar un recurso de casación contra la sentencia pero no un recurso de casación contra un auto dictado en ejecución de la misma, por la sencilla razón de que, repetimos, este auto no encuentra su fundamento en los preceptos en que se basó la sentencia, sino en la sentencia misma. O, dicho en otros términos lo único revisable en casación es si se pretende llevar a la ejecución cuestiones no decididas en aquélla o actuaciones que contradigan lo ejecutoriado (artículo 94-1-c) de la Ley Jurisdiccional) o si se ha producido un quebrantamiento de las formas esenciales de las normas reguladoras de la resolución que ponen término al incidente de ejecución o de las que rigen los actos y garantías procesales causantes de indefensión.

Pues bien en el presente caso se aducen formalmente tres motivos de casación. En el primero de ellos se invoca expresa y específicamente el indicado artículo 94.1.c) LJ. En el segundo no se menciona tal precepto, pero la cita de los preceptos que se consideran infringidos -artículo 24 y 118 de la Constitución (CE, en adelante), 18 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante), 104 y 110 LJ- permite la incardinación de la impugnación que en él se formula en la vía del artículo 94.1.c) y evidencia una sustancial coincidencia con el primero de los motivos, hasta el punto de permitir una consideración conjunta. Y en el tercero, en fin, se alude a "quebrantamiento de formas esenciales del juicio por infracción de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la Resolución que declara ejecutada la Sentencia".

Por el último de los indicados motivos, en atención a su naturaleza, debe comenzar el análisis de la fundamentación del recurso, teniendo en cuenta el argumento de la parte que pone de relieve que la Sala de instancia "declaró ejecutada la sentencia mediante providencia, sin motivación alguna", y añade que el recurso de súplica, aunque se resuelve por auto, se desestima "por las propias razones de la resolución recurrida".

Sobre la irregularidad procesal que supone resolver por providencia lo que debió serlo por auto, hemos tenido ocasión se señalar que sólo adquiere relevancia casacional cuando ello da lugar a indefensión porque constituya un obstáculo para la interposición de algún recurso, esto es, cuando priva a la parte de un medio legal de impugnación o cuando, no estando motivada la providencia, se priva a aquélla del conocimiento de los motivos de la decisión o resolución judicial.

Y ésto es lo que realmente ocurre en el presente caso. La parte recurrente promueve un incidente de ejecución de sentencia por medio de escrito presentado el 4 de marzo de 1992, en el que sostiene que el Ayuntamiento viene realizando una actuación contraria a lo dispuesto en el fallo porque "viene ordenando, o realizando por la vía de hecho, actuaciones contradictorias no sólo con el restablecimiento de la ordenación anterior al Plan Centro sino prescindiendo del procedimiento legalmente establecido y exigido por la Sentencia inejecutada en su <>", singularizando de manera especial, por su repercusión, el cierre al tráfico de las calles Tetuán y Velázquez. Se da audiencia a la Administración recurrida, que evacua el correspondiente trámite por escrito presentado el 20 de octubre de 1993 y la Sala de instancia, después de nuevo trámite de audiencia evacuado por las restantes partes, se limita a resolver apodícticamente que "se tiene por ejecutada la sentencia y archívense las actuaciones". No existe por tanto, en esa primera resolución judicial que adopta la forma de providencia, razón o motivación alguna: la parte no puede conocer por qué se rechaza su alegación de que la sentencia estaba inejecutada y su pretensión, luego concretada en una serie de peticiones que estima amparadas en el fallo que invoca. Y sigue sin existir motivación alguna, incluso después de interponerse y sustanciarse el recurso de súplica cuando el auto resolutorio de éste lo desestima afirmando que lo hace por "las propias razones de la resolución recurrida"; esto es, por unas razones que en ningún momento se exponen a las partes y que permanecen en el ámbito exclusivo del conocimiento de los titulares del órgano jurisdiccional.

En tales circunstancias no puede considerarse que la resolución impugnada otorgue una tutela judicial efectiva, en cuanto que no revela que la decisión incorporada, más allá de cualquier voluntarismo judicial, es el resultado de una concreta interpretación jurídica y aplicación normativa a determinados hechos atendiendo a las pretensiones oportunamente deducidas.

Por consiguiente, debe acogerse el motivo de casación, y, anulando el auto impugnado, hemos de resolver motivadamente las cuestiones que han sido objeto de debate procesal en el incidente de ejecución (Cfr. art. 102.1.3º LJ).

El fundamento del derecho a la ejecución de las sentencias se encuentra en los preceptos constitucionales y legales que la parte recurrente cita. Implícitamente, en el artículo 24.1 CE, especialmente en la nota de efectividad con que la Constitución reconoce la tutela judicial, según ha sido entendido tanto por la doctrina del Tribunal Constitucional como por la jurisprudencia de este Alto Tribunal. Y, explícitamente, en los artículos 118 CE, 18 LOPJ y 104 y ss. LJCA. De tal manera que la resistencia o mera inactividad del órgano jurisdiccional o de la Administración a la ejecución del fallo comporta la infracción de los indicados preceptos e, incluso, la vulneración de un derecho fundamental protegido, por el recurso de amparo constitucional.

El alcance del derecho a la ejecución de las sentencias en el orden contencioso-administrativo, dado el sistema de ejecución que incorporaba la LJ, ha dado lugar a específicos pronunciamientos del Tribunal Constitucional:

1. La ejecución forma parte de la potestad jurisdiccional y como tal corresponde a los titulares de ésta "haciendo ejecutar lo juzgado".

2. Cuando para hacer ejecutar lo juzgado el órgano judicial adopta una resolución que ha de ser cumplida por la Administración, ésta ha de llevarla a cabo con la necesaria diligencia, sin obstaculizar su cumplimiento, por imponerlo así el artículo 118 CE, y cuando tal obstaculización se produce, el Juez ha de adoptar las medidas necesarias para su ejecución.

3. Los mayores riesgos se encuentran en las llamadas inejecuciones indirectas -tratadas ya en STC 167/1987, de 28 de octubre (caso "Oficina de Turismo de San Francisco")- y por ello han de ser especialmente evitadas. Esto es, "los incumplimientos administrativos disimulados o indirectos", pues el derecho a la ejecución de las sentencias no se satisface, como es patente, con la remoción inicial de los obstáculos que a su efectivo cumplimiento puede oponer la Administración, sino que postula además que los propios órganos jurisdiccionales reaccionen frente a ulteriores actuaciones o comportamientos enervantes del contenido material de sus decisiones y que lo hagan por el procedimiento incidental de ejecución. Doctrina esta que inspiraría, sin duda, el contenido del artículo 103.4 de la Ley de la Jurisdicción vigente, Ley 29/1998, de 13 de julio, al disponer que "serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento".

Doctrina sobre la "inejecución indirecta" de sentencia que debe precisarse en un doble sentido. Por una parte, para que pueda apreciarse tal inejecución, la oposición entre la actuación de la Administración y el fallo no es menester que sea frontal o directa, sino que basta con que sea encubierta, siempre que objetivamente se descubra la incompatibilidad entre el nuevo acto de la Administración y el cumplimiento del fallo. Pues la experiencia demuestra que en mucha ocasiones la elusión de lo establecido en la sentencia se busca aparentando su cumplimiento mediante actos que la vacían de contenido. Por otro, sin embargo, para entender que se produce tal incumplimiento, no basta con que el acto dictado por la Administrado sea contrario a los pronunciamientos de la sentencia, sino que es necesario que esté encaminado a conseguir la inefectividad del pronunciamiento judicial. Este requisito no ofrece dudas en el supuesto de que el acto dictado por la Administración, después de la sentencia, sea manifiestamente ilegal por carecer la Administración de habilitación para dictarlo. Pero también concurre cuando el acto administrativo es dictado en ejercicio de potestades administrativas sin responder al fin asignado a éstas por la ley, sino al incumplimiento de la sentencia. Se contempla así un supuesto de desviación de poder para cuya apreciación han de acreditarse los requisitos y exigencias que les son propias.

Ahora bien, prescindir de este segundo requisito podría suponer que la sentencia judicial impidiera de manera indefinida en el tiempo la transformación de la realidad jurídica que la Administración, obligada a la consecución de los intereses generales, puede realizar en uso de sus potestades. Y es que la eficacia de la sentencia no opera cuando la situación jurídica por ella definida se ha modificado por hechos o actos legítimos posteriores que no pudieron ser contemplados por la decisión judicial.

Por último, para completar este bagaje teórico con el que debe afrontarse la cuestión suscitada en el recurso, es preciso perfilar la incidencia que en la ejecución puede tener el que la sentencia sea de condena o sea declarativa o constitutiva, pues estas últimas han sido tradicionalmente consideradas como sentencias que originan la denominada ejecución impropia, ya que producen efectos por la mera declaración judicial de nulidad o de anulabilidad del acto o disposición impugnada, y sólo serían susceptibles de una ejecución propia aquellas que condenan a la Administración al cumplimiento de una determinada prestación.

Tal tesis, sin embargo, debe ser objeto de algunas precisiones, ya que la mera conclusión de que no precisan ejecución alguna las sentencias que se limitan a declarar la nulidad de un acto administrativo (declarativas) o a anular un acto administrativo (constitutivas) está alejada de la realidad del proceso contencioso-administrativo. Pues, de una parte, el carácter meramente constitutivo o declarativo -y no de condena- de una sentencia anulatoria de un acto está vinculado a que la pretensión estimada sea simplemente anulatoria y no comporte el reconocimiento de una situación jurídica individualizada. Por otra, no es posible ignorar que, incluso cuando la pretensión es sólo de anulación, el que un particular pueda haga valer un fallo estimatorio de tal naturaleza frente a la supremacía de la Administración y frente a terceros, puede exigir una actividad ejecutiva. Y, en cualquier caso, el propio pronunciamiento judicial anulatorio es susceptibles de quedar desvirtuado por una ulterior actuación administrativa constitutiva de la llamada "inejecución indirecta", si concurren los requisitos que han quedado expuestos.

En el presente caso, se trata de la ejecución de una sentencia dictada en instancia, con fecha 31 de diciembre de 1987, confirmada por sentencia de esta Sala, de fecha 19 de septiembre de 1989, y que declara la nulidad "por contrario a derecho" del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sevilla, de fecha 16 de agosto de 1984, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de la Circulación y Estacionamiento de la Zona Centro (Plan Centro) y no da lugar a "pronunciar condena al pago de indemnización de daños y perjuicios".

Esto es, se trata de una sentencia declarativa, estimatoria de la pretensión de anulación de una disposición de la Administración municipal y desestimatoria de la pretensión de condena a indemnización. Y de lo que se trata es determinar si, el 4 de marzo de 1992 -fecha en la que se deduce la primera solicitud de la recurrente y que da lugar a la iniciación del incidente -la ejecución del pronunciamiento judicial reseñado exigía o amparaba las siguientes pretensiones que deduce la mencionada recurrente:

"1) Que la Corporación demandada declarase nulo y sin efecto el Plan de Ordenación de la Circulación y Estacionamiento de la Zona Centro (Plan Centro), restableciendo la ordenación del tráfico existente con anterioridad al mismo.

2) Que de forma inmediata proceda a eliminar los obstáculos y prohibiciones para que quede restablecido el tráfico general por las calles Tetuán, Velázquez, Méndez Núñez y O´Donnell (en sentidos inversos, en éstas dos últimas, existentes tradicionalmente).

3) Que de considerar el Excmo. Ayuntamiento preciso introducir cambios en el tráfico en el Centro de Sevilla, que inicie los expedientes que procedan para la elaboración y aprobación de un Plan Especial u Ordenanzas, dando audiencia a los ciudadanos por todos los cauces establecidos en la legislación vigente".

Pues bien la respuesta ha de ser negativa por las siguientes razones. En primer lugar, porque la eficacia declarativa (si de nulidad de pleno derecho se trata) o la eficacia constitutiva (si de anulabilidad se trata) se produce por el propio fallo de la sentencia, sin necesidad del adimento de un pronunciamiento administrativo que reitere la ineficacia de la disposición impugnada que acuerda el órgano jurisdiccional. O, dicho en otros términos, la resolución administrativa de "ejecución del fallo" a que se refería el artículo 105.1 a) LJ no condicionaba, en puridad de principios, la ineficacia de la disposición impugnada que resultaba directamente de la declaración de nulidad contenida en el fallo. Y, además, según el informe obrante en autos, el Ayuntamiento, de conformidad con la propuesta de la Asesoría Jurídica, de 30 de octubre de 1989, formalmente "acató la sentencia de que se trata".

En segundo lugar, la declaración de nulidad de un Plan de Ordenación de la Circulación y Estacionamiento apreciada definitivamente, en fecha de 19 de septiembre de 1989, no puede suponer, en 4 de marzo de 1992, el restablecimiento de la ordenación del tráfico existente con anterioridad a dicho Plan de 1984, sin tener en cuenta las ulteriores decisiones que al respecto pudo adoptar válidamente la Administración local. Pues, aun en el supuesto de que alguna de ellas coincida parcialmente con el contenido del Plan de Ordenación que fue anulado -especialmente lo que se refiere a la circulación en las calles Tetuán, Velázquez, Méndez Núñez y O´Donnell- no puede entenderse que ello suponga una inejecución indirecta de la sentencia.

En efecto, por una parte, no se acredita (ni siquiera se ha practicado prueba) en el incidente que la decisiones o actuaciones municipales singulares de ordenación del tráfico fueran adoptadas para eludir el pronunciamiento judicial sobre un Plan de contenido y alcance mucho mayor. Por otra, ha de tenerse en cuenta que la nulidad apreciada judicialmente fue por no haberse seguido, en su día, por el Ayuntamiento el procedimiento establecido para dictar la disposición general que suponía dicho Plan; pero, en manera alguna, se desapodera a la Administración, sino que, por el contrario, se reconoce explícitamente la potestad de la Corporación municipal para la ordenación del tráfico de vehículos y personas en vías urbanas amparada en el artículo 101 de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 (art. 25.2.b) de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local; Cfr. SSTS de 25 de mayo de 1995, 13 de diciembre de 1999 y 16 de enero de 2001, entre otras muchas). Por consiguiente, cabe entender que las decisiones municipales sobre la circulación de determinadas calles del centro de Sevilla sean independientes del Plan anulado, y que fueron adoptadas en razón a circunstancias distintas, incluso, sobrevenidas, después de una lapso tan dilatado de tiempo, pues no se pueden congelar las previsiones circulatorias porque fuera anulado un determinado Plan de Ordenación circulatoria y de estacionamiento por razones procedimentales.

Por último, supeditar cualquier cambio en la ordenación del tráfico, aunque sea en el Centro de Sevilla, a la tramitación correspondiente a las disposiciones generales u Ordenanzas municipales no sólo no es exigencia de la sentencia que se invoca, sino que supone contradecir la ratio decidendi de su fallo, en la que estuvo muy presente la específica naturaleza del Plan de Ordenación revisado. En efecto, mucho espacio de las sentencias cuya ejecución se discute, se dedica a determinar si se estaba ante un simple acto administrativo o ante una disposición general, y sólo después de llegar a la conclusión de el que Plan participaba de esta última condición o de la de un Plan Especial de Reforma Interior se considera que se había omitido la tramitación exigida para las Ordenanzas municipales "en los artículos 12 del Código de la Circulación, 108 y 109 de la Ley de Régimen Local, de 24 de junio de 1995 o art. 49 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de Abril de 1985 y artículo 7. 1 y 2º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955" o para dicha clase de planes en "el art. 23 de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 2 de mayo de 1975". O, dicho en otros términos, la sentencia cuya ejecución se invoca no impone que se siga la tramitación establecida para una Ordenanza o para un Plan Especial de reforma interior si la decisión municipal adoptada no es susceptible de encuadrarse en la categoría de la disposición general municipal o en la de un Plan Urbanístico de tal naturaleza.

Las consideraciones expuestas justifican que se estime el último de los motivos de casación aducidos y que, casando y anulando las resoluciones judiciales de instancia impugnadas, desestimemos, sin embargo, las pretensiones deducidas en el incidente de ejecución entendiendo que no se acredita que se haya inejecutado la sentencia invocada y que ésta no ampara las concretas peticiones formuladas.

No se imponen las costas del recurso a ninguna de las partes que han de satisfacer, cada una de ellas, las causadas a su instancia.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,