STS 401/2021, 14 de Abril de 2021

Con fecha 10 de mayo de 2017 el Juzgado de lo Social nº 1 de Móstoles dictó sentencia, en la que se declararon probados los siguientes hechos:

" 1º.- Doña Inmaculada ha prestado servicios para el Ayuntamiento de Serranillos del Valle desde el día 30 de enero de 2006 al 27 de marzo de 2016 con la categoría profesional de peón forestal en el campo de fútbol municipal, percibiendo un salario bruto anual de 12.957,26 euros brutos con prorrata de pagas extras.

2. - El alcalde-presidente del Ayuntamiento de Serranillos del Valle emitió una providencia de alcaldía el día 7 de marzo de 2016, solicitando al servicio jurídico municipal la posibilidad de extinguir los contratos de trabajo de 9 trabajadores.

3. - El día 18 de Marzo de 2016 el Ayuntamiento de Serranillos del Valle entregó a la actora la carta de despido objetivo por causas económicas, alegando la existencia de una situación de insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente para la financiación de los servicios públicos prevista en la Disposición Adicional Vigésima del Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores , poniendo a disposición de aquélla la indemnización legal mediante cheque, dando por reproducido su contenido al estar incorporada a las actuaciones.

4. - La interventora del Ayuntamiento de Serranillos del Valle emitió informe de intervención de liquidación del presupuesto de 2011 con un resultado presupuestario de -771.349,59 euros, incumpliéndose el principio de estabilidad presupuestaria, debiendo el Pleno proceder a elaborar y a aprobar un plan económico financiero.

5. - La interventora del Ayuntamiento de Serranillos del Valle emitió informe de intervención número 4/2013, asunto prórroga presupuesto de 2013, de 21 de febrero de 2013, poniendo de manifiesto que la ejecución del presupuesto de 2011 reflejaba un resultado presupuestario negativo con un remanente de tesorería deficitario, situación que continuaba en el avance de la liquidación del 2012 aunque en menor cuantía, proponiendo en el informe de intervención sobre la liquidación del presupuesto de 2011 que la Corporación debería elaborar un Plan económico financiero que garantizase que iba a concluir el ejercicio 2013 en situación de equilibrio.

6. - La interventora del Ayuntamiento de Serranillos del Valle en el informe de 28 de junio de 2013 sobre estabilidad presupuestaria en la liquidación del presupuesto correspondiente al ejercicio 2012 manifestó la incapacidad de financiación de aquél, no cubriéndose el objetivo de estabilidad presupuestaria para las entidades establecido en el artículo 11.4 de la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, debiendo aprobar un plan económico financiero.

7. - La interventora del Ayuntamiento de Serranillos del Valle emitió informe de intervención número 2/2014, asunto prórroga presupuesto de 2014 de 2 de enero de 2014, en el que expresaba que se hacía necesario la aprobación de un Plan Económico Financiero que encuadrase el Ayuntamiento en el marco de legalidad presupuestaria, financiera y estabilidad.

8. - El día 2 de enero de 2014 la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Serranillos del Valle aprobó la propuesta de la Alcaldía de aprobación del plan de ajuste del período 2014-2013.

9. - La Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Serranillos del Valle celebró sesión extraordinaria el día 25 de enero de 2016, aprobando el primer punto del orden del día, aprobación del programa de carnaval 2016, así como el segundo, productividad asignada al personal del Ayuntamiento.

10. - La interventora emitió informe el día 24 de febrero de 2016 detallando que la deuda del ayuntamiento a tal fecha ascendía a 9.975.427,91 euros, que equivalía al 300% de los recursos liquidados por operaciones corrientes en el ejercicio 2015, proponiendo un plan a largo plazo.

11. - La interventora del Ayuntamiento de Serranillos del Valle emitió informe de intervención sobre la liquidación del presupuesto del ejercicio 2015 el día 29 de febrero de 2016, fijando unos derechos pendientes de cobro hasta el 2014 de 830.118,07 euros, y en el año 2015 eran de 519.816,10, así como unas obligaciones reconocidas pendientes de ordenar el pago de 1.774.010,02 euros hasta el 2014 y unos pagos ordenados pendientes de realizar de 80.115,19 euros hasta el 2014, ascendiendo las obligaciones pendientes de pago en el año 2015 a 513.864,31 euros. El resultado presupuestario del ejercicio 2014 era de 2.484.277,51 euros. En el año 2015 el ahorro neto fue de 356.571,97 euros y la deuda viva ascendía a 4.297.434,18 euros.

12. - El día 5 de abril de 2016 se publicó en el B.O.C.M. número 80 que el presupuesto general del Ayuntamiento de Serranillos del Valle para el ejercicio 2016 se encontraba expuesto al público en la intervención del ayuntamiento para que los interesados pudieran presentar reclamaciones. El día 29 de abril de 2016 se publicó en el B.O.C.M., número 101 el presupuesto general del Ayuntamiento de Serranillos del Valle para el ejercicio 2016.

13. - El día 7 de junio de 2016 se dictó el Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Serranillos del Valle número 439/2016 por el que se acordaba "Proceder a la contratación temporal de un trabajador para cubrir el puesto de control de acceso al Campo de Fútbol a través de un contrato de puesta a disposición con empresa de Trabajo Temporal hasta el 4 de julio de 2016...". El 8 de junio de 2016 el Ayuntamiento de Serranillos del Valle y Randstad Empleo E.E.T. S.A. firmaron un contrato de puesta a disposición por el que la persona contratada realizaría las funciones de taquilla en el campo de padel con una duración del 8 de junio al 4 de julio de 2016. En el año 2016 el Ayuntamiento de Serranillos del Valle realizó contrataciones de personal el día 15 de diciembre relacionadas con los proyectos del programa de actividad profesional para personas jóvenes desempleadas de larga duración, el programa de cualificación para personas desempleadas de larga duración mayores de 30 años y el programa de reactivación profesional para personas desempleadas de larga duración mayores de 30 años.

14. - Por la actora se presentó la reclamación previa el día 30 de marzo de 2016, interponiendo aquella la demanda el día 23 de mayo de 2016 ante los Juzgados de lo Social de Madrid, turnándose al Juzgado de lo Social número 17 el cual dictó auto el día 10 de octubre declarando la falta de competencia para conocer de la demanda. Finalmente la actora demandó al Ayuntamiento de Serranillos del Valle el día 19 de octubre ante el Juzgado Decano de Móstoles".

En dicha sentencia aparece la siguiente parte dispositiva: "ESTIMAR la demanda de despido ejercitada por Doña Inmaculada contra el Ayuntamiento de Serranillos del Valle, DECLARANDO IMPROCEDENTE el despido de la actora, CONDENANDO al Ayuntamiento de Serranillos del Valle a que opte en el plazo de 5 días desde la notificación de la sentencia mediante escrito o comparecencia ante la Oficina del Juzgado entre la readmisión de la actora en las mismas condiciones que regían antes de producirse el despido o abonarle una indemnización de 6.647,47 euros. En el supuesto de que optase el Ayuntamiento de Serranillos del Valle por la readmisión de la actora deberá abonarles los salarios de trámite desde el día 27 de marzo 2016 hasta la fecha de la notificación de la sentencia a razón de 35,50 euros diarios, o hasta que hubieran encontrado otro empleo, si tal colocación fuera anterior a dicha sentencia y se probase por el empresario lo percibido, para su descuento de los salarios de tramitación. En caso de no efectuarse la opción aludida en el plazo de 5 días desde la notificación de la sentencia, se entenderá que el Ayuntamiento de Serranillos del Valle opta por la readmisión de la actora. No procede hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas".

La citada sentencia fue recurrida en suplicación por la parte demandada, ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, la cual dictó sentencia en fecha 12 de enero de 2018, en la que consta el siguiente fallo: "Desestimamos el recurso de suplicación interpuesto por el Ayuntamiento de Serranillos del Valle, contra la sentencia dictada en fecha 10 de mayo de 2017 por el Juzgado de lo Social núm. 1 de los de MOSTOLES, en los autos núm. 1117/16, seguidos a instancia de Dª. Inmaculada, contra la parte recurrente, en materia de despido por causas de carácter objetivo y, en su consecuencia, confirmamos la resolución judicial de instancia. Condenamos en costas a la recurrente por importe de 400 euros".

Por la representación del Ayuntamiento de Serranillos del Valle se formalizó el presente recurso de casación para la unificación de doctrina. Para el primer motivo, se aporta como sentencia contradictoria con la recurrida la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de fecha 29 de octubre de 2015 (rec. 2663/14). Se denuncia la infracción de la Disposición adicional decimosexta del ET, Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, como por el Real Decreto 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan las obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las Entidades Locales.

Por lo que se refiere al segundo motivo, se elige como sentencia contradictoria con la recurrida la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 4 de agosto de 2014 (rec. 323/14). Se denuncia la vulneración del art. 51 del ET.

Admitido a trámite el presente recurso, se dio traslado del escrito de interposición y de los autos a la representación procesal de la parte recurrida para que formalice su impugnación en el plazo de quince días. Evacuado el traslado de impugnación y alegaciones, se pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal, que emitió informe en el sentido de considerar que el recurso debe ser declarado procedente.

Instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 14 de abril de 2021, en cuya fecha que tuvo lugar.

1.- La cuestión a resolver en el presente recurso de casación unificadora se refiere a la concurrencia de causas económicas en las administraciones públicas según la definición de las mismas que incorpora la Disposición Adicional Decimosexta ET (anterior DA Vigésima). Y, en concreto, a la interpretación de la expresión insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente.

2. - La sentencia recurrida de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 12 de enero de 2018, rec. 953/2017, confirmó la dictada en instancia que había declarado improcedente la decisión extintiva por causas objetivas adoptada por el Ayuntamiento de Serranillos del Valle con fundamento en la concurrencia de causas económicas; concretamente por insuficiencia presupuestaria sobrevenida y permanente.

La trabajadora despedida viene prestando servicios desde el 30 de enero de 2006, siendo extinguida la relación laboral el 18 de marzo de 2016.

La declaración de improcedencia efectuada en la instancia se basó en que la insuficiencia presupuestaria persistente y sobrevenida no concurría, a la vista de los sucesivos informes de Intervención desde el año 2011, en los que se expresaba que los ingresos corrientes no eran suficientes para asumir los gastos ni las obligaciones que no estaban aplicadas al presupuesto. La Sala ratificó la decisión adoptada, razonando que la situación de desequilibrio presupuestario del Ayuntamiento recurrente existía desde hacía cinco años y no constaba la puesta en práctica eficaz de los mecanismos de prevención y corrección previstos en la Ley Orgánica 2/2012 y del Real Decreto Ley 4/2012.

1.- El Ayuntamiento de Serranillos del Valle interpone recurso de casación para la unificación de la doctrina que articula en dos motivos, siendo el segundo subsidiario del primero. En éste denuncia infracción de lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimosexta del ET, al entender que ha quedado probada la situación de insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente que justificaría el despido objetivo por causas económicas de la actora. En el segundo motivo cuestiona si las contrataciones efectuadas después del despido de la demandante pueden enervar la concurrencia de la causa económica alegada para despedir.

Idéntica cuestión a la actual, para el mismo ayuntamiento y con la misma sentencia de contraste, ha sido resuelta en nuestras SSTS 8/9/2020, rcud. 1922/2018 y 20/2/2020, rcud. 3870/2017, a cuya doctrina hay que estar por elementales razones de seguridad jurídica y porque no existen motivos que pudieran justificar un cambio de doctrina, tanto en lo que se refiere al análisis de la contradicción como a la resolución sobre el fondo del asunto, por lo que vamos a reiterar lo que en ellas dijimos.

2. - Para el primero de los motivos, la recurrente propone como contradictoria la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía -sede de Sevilla- de 29 de octubre de 2015, Rec. 2663/2014. Dicha resolución confirma la declaración de procedencia del despido objetivo efectuada en la instancia. La actora, que venía prestando servicios para el Ayuntamiento de los Palacios y Villafranca recibió el 14 de diciembre de 2012 comunicación extintiva del contrato por causa objetiva de carácter económico, a la vez que se reconocía el carácter indefinido de la relación. La sala llega a la conclusión que existía una situación de insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente (superior a tres trimestres consecutivos) para la financiación de los servicios públicos correspondientes, cifras que acreditan un desajuste entre los ingresos públicos y los gastos que se arrastra durante varios ejercicios presupuestarios; en definitiva, queda probada una situación de déficit que obviamente si es arrastrada acabará con el cierre todos los servicios públicos del Ayuntamiento demandado.

3. - A juicio de la Sala concurre la contradicción en los términos exigidos en el artículo 219 LRJS. En efecto, ambas sentencias resuelven sobre sendas demandas que impugnan despidos por causas objetivas del artículo 52. C) ET efectuados por sendos ayuntamientos. En los dos casos se da una situación de insuficiencia presupuestaria durante varios ejercicios y en las dos resoluciones comparadas se debate la aplicación de la DA 16ª ET y la necesidad de que concurra el requisito de que la insuficiencia presupuestaria sea sobrevenida y persistente. Sin embargo, las sentencias resuelven de forma contradictoria ya que para la sentencia recurrida la insuficiencia presupuestaria no es sobrevenida por existir desde hace varios años, mientras que para la referencial sí lo es, lo que provoca que en aquella el despido se declare nulo por nulidad objetiva y en esta procedente.

1.- En nuestras precitadas sentencias señalamos que el texto de la DA 16ª ET para aplicar el despido objetivo del artículo 52. C) ET en el ámbito del sector público exige, para la acreditación de las causas económicas, la concurrencia de "una situación de insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente para la financiación de los servicios públicos correspondientes". Por ello, el elemento causal decisivo para acreditar la concurrencia de la causa económica no es la disminución de los ingresos ni la insuficiencia de la correspondiente consignación presupuestaria, sino la "situación de insuficiencia presupuestaria", lo que se refiere, sin duda, a un desajuste entre los ingresos públicos y los gastos, esto es, a una situación de déficit. Dicha situación podrá derivar tanto de una disminución de los ingresos previstos, como de un incremento de los gastos programados. En todo caso, la mera disminución de ingresos no equivale a una situación de insuficiencia presupuestaria [ SSTS de 2 de diciembre de 2014 (Rec. 29/2014 y de 24 de febrero de 2015 (Rec. 165/2014)], ya que la propia norma establece que "en todo caso, se entenderá que la insuficiencia presupuestaria es persistente si se produce durante tres trimestres consecutivos".

La insuficiencia presupuestaria ha de ser "sobrevenida", y "persistente para la financiación de los servicios públicos correspondientes". Ya se ha avanzado que, de conformidad con la norma, para acreditar la existencia de insuficiencia presupuestaria persistente bastará con justificar que durante tres trimestres consecutivos se ha producido una desviación presupuestaria. En tal momento y antes de elaborar el nuevo presupuesto que debe realizarse en un marco de estabilidad presupuestaria (artículo 3 Ley Orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera), se podrá recurrir a los despidos económicos a fin de reducir los costes de personal y lograr así la situación de equilibrio estructural o financiero. De ello no puede deducirse el absurdo de que una Administración Pública que lleva presentando una situación de déficit presupuestario durante varios ejercicios económicos, tenga que esperar tres trimestres tras la aprobación del nuevo presupuesto para acometer las medidas de ajuste personal. Es por ello, que cabe entender que el carácter sobrevenido de la insuficiencia presupuestaria puede venir referido con respecto a la contratación de los trabajadores o la implantación del correspondiente servicio público, o a la concurrencia de circunstancias que no fueron tomadas en consideración cuando se formalizó el Presupuesto.

Así lo pusimos de relieve en nuestra STS de 24 de febrero de 2015, Rec. 165/2014, en la que, con cita de la STS, del pleno, de 16 de abril de 2014, Rec. 57/2013, se estableció en relación a que "la insuficiencia presupuestaria deba también ser "sobrevenida", sin matizaciones normativas, pero que no parece que dada su referencia directa a los presupuestos deba tener una interpretación ajena a la propia normativa presupuestaria, no entendiéndolo simple o exclusivamente como un hecho o suceso repentino e imprevisto ... o como se ha reflejado en cierta doctrina jurisprudencial aludiendo a circunstancias que no fueron tomadas en cuenta cuando se aprobó el presupuesto, -- aunque tales circunstancias extraordinarias estén previstas únicamente para el Estado y para las CC. AA., en el, aun inaplicable en cuanto a los límites de déficit estructural, art. 11.2, 3 y 4 de la LO 2/2012, en el que se preceptúa que "2. Ninguna Administración Pública podrá incurrir en déficit estructural ...", que "3. Excepcionalmente, el Estado y las Comunidades Autónomas podrán incurrir en déficit estructural en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. Esta desviación temporal no puede poner en peligro la sostenibilidad fiscal a medio plazo ... En estos casos deberá aprobarse un plan de reequilibrio que permita la corrección del déficit estructural teniendo en cuenta la circunstancia excepcional que originó el incumplimiento" y que "4. Las Corporaciones Locales deberán mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario" --. Pudiendo el cuestionado término ("sobrevenida") referirse igualmente a circunstancias legales que obliguen a la Corporación local empleadora, en nuestro caso, a no poder seguir utilizando financiación externa dentro de ciertos límites e impongan de futuro en los presupuestos municipales el ajustarse a los principios de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera, debiendo efectuar con tal fin las "medidas preventivas" oportunas para intentar evitar la aplicación de las consecuentes "medidas correctivas"; con la matización de que tal presupuesto de insuficiencia presupuestaria en su aspecto de sobrevenida debería juzgarse con mayor rigor cuando tal insuficiencia presupuestaria ya existiese en análogas condiciones en el momento de la contratación de los trabajadores que se pretende posteriormente despedir, para evitar dejar el cumplimiento de los contratos al arbitrio de uno de los contratantes (arg. ex art. 1256), recordemos que el posible cambio sustancial de circunstancias respecto a las existentes en una toma de decisiones empresariales anteriores ha sido considerado jurisprudencialmente en un supuesto como causa sobrevenida".

2. - Según se refleja en los hechos probados de la sentencia recurrida los datos económicos son de tal entidad en el presente caso, en atención a las características de la Corporación local empleadora y al nivel de endeudamiento que acreditaba, que comportan: una verdadera "insuficiencia presupuestaria" para hacerles frente; que al arrastrarse, en términos cuantitativos y cualitativos trascendentes desde ejercicios presupuestarios anuales anteriores que no lograron enjugar el déficit real a pesar de posibles equilibrios presupuestarios aparentes, y denotan un carácter de persistencia hacia el pasado; insuficiencia presupuestaria que, en el momento de los hechos, al no poderse solventar por ni siquiera teóricos endeudamientos externos suficientes y que por imperativo de la normativa presupuestaria vigente obligan a adoptar las "medidas preventivas" oportunas (de todo tipo, incluidos también, en su caso los despidos, como ha efectuado la Corporación demandada) para intentar evitar la aplicación de las consecuentes medidas correctivas, cabe configurarla en dicho momento como "sobrevenida" ( STS de 2 de diciembre de 2014, Rec. 29/2014).

Lo expuesto lleva a la conclusión de que la doctrina correcta se encuentra en la sentencia de contraste lo que conlleva, de conformidad con lo informado por el Ministerio Fiscal, sin necesidad de examinar el segundo de los motivos el recurso, la estimación del mismo para casar y anular la sentencia recurrida, y resolver el debate planteado en suplicación en el sentido de estimar el recurso de igual clase presentado por el Ayuntamiento demandada, para revocar la sentencia de instancia y desestimar la demanda con absolución de la demandada, y dejando sin efecto la condena en costas que le ha sido impuesta. Sin costas en casación.