ATS, 14 de Junio de 2019
| Ponente | CELSA PICO LORENZO |
| ECLI | ES:TS:2019:6990A |
| Número de Recurso | 199/2019 |
| Procedimiento | Recurso ordinario |
| Fecha de Resolución | 14 de Junio de 2019 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección: CUARTA
Auto núm. /
Fecha del auto: 14/06/2019
PIEZA DE MEDIDAS CAUTELARES Num.: 1
Procedimiento Nº: REC.ORDINARIO(c/d)-199/2019
Fallo/Acuerdo:
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Procedencia: T.SUPREMO SALA 3A. SECCION 4A.
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por:
Nota:
PIEZA DE MEDIDAS CAUTELARES Num.: 1
Procedimiento Num.: REC.ORDINARIO(c/d) - 199/ 2019
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección: CUARTA
Auto núm. /
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
En Madrid, a 14 de junio de 2019.
Esta Sala ha visto, constituida la Sección Cuarta por los magistrados al margen relacionados, la pieza de medidas cautelares del recurso contencioso-administrativo 1/ 199/2019, interpuesto por el Procurador don Felipe Juanas Blanco, en representación de la Universidad Politécnica de Madrid.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo.
Por la representación procesal de la Universidad Politécnica de Madrid se interpone recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 103/2019, de 1 de marzo, por el que se aprueba el estatuto del personal investigador predoctoral en formación. Solicitando al amparo de los artículos 129 y 130 de la LJCA , la adopción de medida cautelar de suspensión de la ejecutividad del citado Real Decreto.
Por diligencia de ordenación de 20 de mayo de 2019 se acuerda la formación de la pieza separada de medidas cautelares, y se acuerda dar traslado al Abogado del Estado sobre la suspensión interesada.
El Abogado del Estado, mediante escrito presentado el 31 de mayo de 2019, y tras hacer las correspondientes alegaciones, solicita: "se nos tenga por opuestos a la solicitud de adopción de medidas cautelares en la presente pieza, y en su momento se acuerde su íntegra desestimación, con imposición de las costas de este incidente a la recurrente."
Planteamiento de la petición cautelar por la parte actora. Universidad Politécnica de Madrid.
La representación procesal de la Universidad Politécnica de Madrid tras interponer recurso contencioso administrativo contra el RD 103/2019, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto del personal investigador predoctoral en formación, interesa su suspensión.
Se trata de un reglamento de desarrollo del régimen jurídico de la relación laboral establecida mediante contrato predoctoral previsto en el artículo 21 de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia , la Tecnología y la Innovación (en adelante, Ley 14/2011), cuando se suscriba entre el personal investigador predoctoral en formación y, en este caso, las universidades públicas si perciben fondos destinados a la contratación de personal investigador o para el desarrollo de sus programas propios de I?+?D?+?i. [ artículo 20.2.b) de la Ley 14/2011 ].
Argumenta que, conforme a los art. 129 y 130 LJCA , para acordar la medida cautelar ha de atenderse a la ponderación de los intereses en conflicto debiendo prevalecer el interés de la Universidad y el respeto al derecho a la autonomía universitaria engarzado con el periculum in mora.
Como sustento del periculum in mora alega que afectaría gravemente a la situación económica de la Universidad y que el recurso pierda su finalidad.
Se explaya acerca del contenido del art. 7 del RD engarzado con el 21 d) de la Ley 14/20011, de 1 de junio .
El artículo 7.1 del Real Decreto 103/2019 y el desarrollo reglamentario se ciñe a lo siguiente:
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Que para fijar esas retribuciones se toma como referencia mínima la categoría correspondiente al Grupo 1 de personal laboral de la tabla salarial recogida en el convenio único de personal laboral de la Administración General del Estado (artículo 7.2) y que la aplicación de la cantidad anual resultante se podrá también computar al periodo total del contrato predoctoral de cuatro años (artículo 7.3).
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Añádase que la disposición impugnada ordena que su aplicación no suponga incremento del gasto público (disposición final cuarta), entró en vigor día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (disposición final quinta) y no prevé régimen transitorio alguno.
Este régimen retributivo será aplicable tanto a los contratos predoctorales futuros como a los vigentes lo que, al decir de la Universidad Politécnica de Madrid en un contexto de estancamiento de matrículas y posible bajada de los precios públicos universitarios, lo que afectará a sus actividades, al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria pues supondrá un impacto de 647.000 euros mínimos en una proyección de cinco años.
Oposición de la Abogada del Estado.
En primer lugar, pone de manifiesto que se pide la suspensión de todo el RD cuando la argumentación se circunscribe al art. 7 por lo que, en su caso, debería circunscribirse al citado precepto.
En segundo lugar, rechaza la pretensión en razón de la doctrina general sobre la no suspensión de disposiciones generales ( ATS 18 mayo de 2000 , 17 setiembre de 2001 , 27 diciembre de 2005 , etc.
Adiciona que este RD se dicta en virtud de lo señalado en la Disposición adicional segunda de la Ley 14/2011, de 1 de junio , que mandata al Gobierno a elaborar un estatuto del personal investigador en formación (" Disposición adicional segunda. Estatuto del personal investigador en formación. En el plazo de dos años desde la entrada en vigor de esta ley, el Gobierno elaborará un estatuto del personal investigador en formación, que deberá someterse a informe previo del Consejo de Política Científica, Tecnológica y de Innovación. Dicho estatuto sustituirá al actual Estatuto del personal investigador en formación, e incluirá las prescripciones recogidas en la presente ley para el contrato predoctoral ."), y existe una Sentencia del TS ( STS de 5-4-2018, rec. 4267/2016 ) que obligó al Gobierno a dictar las pertinentes normas de desarrollo de la Ley 14/2011 en materia de estatuto de personal, y además esta obligación se fue prorrogando en las sucesivas Leyes de Presupuestos.
Aduce que no es aplicable la doctrina del periculum in mora. Recalca que la pretendida situación catastrófica a la que se vería abocada la recurrente por el incremento de gasto que aduce no se prueba , ya que solo se presenta un documento que, como máximo, acredita que la Universidad no espera incrementos significativos de ingresos; pero ninguna prueba de que el pretendido gasto la colocará en una posición de perjuicio irreversible.
Rechaza que exista apariencia de buen derecho y que existan perjuicios al interés general.
Esencia de las medidas cautelares.
En los Autos de 8 de marzo de 2017 (recurso 88/2017 ) 14 de julio de 2009 (recurso 70/2009 ) y 31 de marzo de 2011 (recurso 169/2011) de esta Sala y Sección recordábamos lo dicho en la Sentencia de 4 de febrero de 2008, recaída en el recurso de casación 926/2006 sobre la constante doctrina acerca de que nuestro ordenamiento parte del principio de eficacia de la actividad administrativa ( art. 103.1 CE ) y del principio de presunción de validez de la actuación administrativa ( art. 57 de la Ley del Régimen Jurídico de la Administración y del Procedimiento Administrativo Común , Ley 30/1992, de 26 de noviembre).
Establece el art. 129 LJCA 1998 la posibilidad de interesar la adopción de medidas cautelares para luego declarar el art. 130 "1. Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudiera hacer perder su finalidad legítima al recurso. 2. La medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada".
Los mencionados preceptos suponen la plasmación legal de una consolidada doctrina jurisprudencial y del Tribunal Constitucional de la que consideramos oportuno destacar algunos de los aspectos más relevantes.
Todo ello para responder a los alegatos aquí suscitados, así como a la oposición que formula el Abogado del Estado.
El máximo intérprete constitucional ha sentado que la justicia cautelar forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva ( SSTC 115/87, 7 de julio , 238/92, 17 diciembre , 148/93, 29 de abril ) ya que "la tutela judicial no es tal sin medidas cautelares que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso". Sucede, en consecuencia, que "la medida cautelar a adoptar en cada caso ha de ser adecuada a su finalidad de garantizar la efectividad de la tutela judicial que en su día se otorgue" ( STC 148/93, 29 de abril ).
Posición que asimismo ha mantenido este Tribunal Supremo al declarar que "la necesidad de atenerse a la singularidad de cada caso debatido por las circunstancias concurrentes en el mismo, lo que implica, desde luego un claro relativismo en desacuerdo con declaraciones dogmáticas y con criterios rígidos o uniformes" ( ATS de 10 de julio de 2008, recurso 292/2008 con cita de otros anteriores).
La cautela en la aplicación de la apariencia del buen derecho.
El proyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa recogía explícitamente el criterio de la apariencia de buen derecho, aquí esgrimido, mas fue suprimido en trámite parlamentario. No alcanzó, pues, el rango de norma positivizada en la LJCA aunque posteriormente se plasmara en la LEC 1/ 2000, cuyo artículo 728 , reza "peligro por mora procesal. Apariencia de buen derecho. Caución".
El ATS 26 de septiembre de 2018 (recurso 279/2018 ) con cita ATS de 2 de noviembre de 2016 (recurso 4674/2016 ) señala que "la aplicación de la regla de apariencia de buen derecho va indisolublemente ligada al examen de la cuestión de fondo, lo que obligaría a pronunciarnos anticipadamente sobre la validez del Real Decreto impugnado, lo que está vedado al incidente cautelar".
Se ha aceptado la apariencia de buen derecho conjugada con el peligro por mora procesal a que se refiere la LEC, de aplicación supletoria en este orden jurisdiccional, engarzada con la necesidad de no hacer perder su finalidad legítima al recurso, cuando el órgano jurisdiccional se ha pronunciado, anulándolo, sobre un acto similar al impugnado ( ATS 31 de marzo de 2011, recurso 169/2011 ).
Puede caber el caso de que, con anterioridad a la adopción de la medida cautelar cuestionada, el órgano jurisdiccional se hubiere pronunciado, en otros pleitos, sobre la invalidez del acto cuestionado ( STS de 13 de junio de 2007, recurso de casación 1337/2005 ) absolutamente manifiesta.
Criterio análogo la STS 14 de diciembre de 2016, recurso casación 3714/2015 , al reiterar, con cita de precedentes, de los riesgos de la doctrina al señalar que "la doctrina de la apariencia de buen derecho, tan difundida, cuan necesitada de prudente aplicación, debe ser tenida en cuenta al solicitarse la nulidad de un acto dictado en cumplimiento o ejecución de una norma o disposición general, declarada previamente nula de pleno derecho o bien cuando se impugna un acto idéntico a otro ya anulado jurisdiccionalmente, pero no [...] al predicarse la nulidad de un acto, en virtud de causas que han de ser, por primera vez, objeto de valoración y decisión, pues, de lo contrario se prejuzgaría la cuestión de fondo, de manera que por amparar el derecho a la efectiva tutela judicial, se vulneraría otro derecho, también fundamental y recogido en el propio artículo 24 de la Constitución , cual es el derecho al proceso con las garantías debidas de contradicción y prueba, porque el incidente de suspensión no es trámite idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito."
En esa misma línea se decanta el Tribunal Constitucional al sostener que no cabe, por tanto, prejuzgar el fondo del asunto por lo que son ajenas al incidente cautelar las cuestiones que corresponde resolver en el proceso principal ( STC 148/1993, 29 de abril ).
Los perjuicios irreparables.
Es constante el criterio de esta Sala acerca de que "la suspensión de la ejecutividad de los actos recurridos es una medida provisional establecida para garantizar la efectividad de la sentencia que en su día pueda recaer en el proceso principal" ( STS de 21 de octubre de 2004, recurso de casación 1723/2002 con mención de otras anteriores).
El interesado en obtener la suspensión tiene la carga de probar adecuadamente qué daños y perjuicios de reparación imposible o difícil concurren en el caso para acordar la suspensión sin que sea suficiente una mera invocación ( ATS de 26 de julio de 2006 , rec. ordinario 192/2006 con cita de otro anterior AATS 31 de octubre de 2018 (tres) rec. 379/2018 , 380/2018 y 381/2018 ).
La posibilidad de que la nulidad de pleno derecho pueda operar para justificar la suspensión está condicionada a que "de una manera terminante, clara y ostensible se aprecie la concurrencia de una de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en nuestro ordenamiento" [ STS de 21 de octubre de 2004, recurso de casación 1723/2002 , reproduciendo múltiples autos y sentencias anteriores en la misma línea]. Es obvio que la virtualidad de tal doctrina es escasa al no ser el incidente de suspensión el trámite idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito que ha de resolverse en el proceso principal.
La pérdida de la finalidad legítima del recurso.
Los criterios acabados de exponer conducen a que se venga repitiendo por este Tribunal que la suspensión de la ejecución de una disposición de carácter general ya supone un grave perjuicio del interés público ( STS de 12 de julio de 2004 con cita de Autos anteriores; ATS de 27 de noviembre de 2006 con cita de amplia jurisprudencia). Y que solo en caso de "grave daño individual" cabe su suspensión ( ATS de 15 de julio 1993 recurso 6564/1992 , ATS de 29 de julio de 2004, recurso 58/2004 ).
También se insiste ( ATS de 27 de noviembre de 2006 , recurso ordinario 53/2006, con cita de otros anteriores) en que, cuando se trata de impugnación de disposiciones generales, es prioritario el examen de la medida en que el interés público, implícito en la propia naturaleza de la disposición general, exija la ejecución.
Aquí no se trata de una disposición general reglamentaria sino de un Acuerdo del Consejo de Ministros para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 52/2007 modificada en virtud del Real Decreto-Ley 10/2018
Y la Sentencia de 20 de mayo de 2009 (recurso de casación 690/2008 ) con cita de otras anteriores recalca que "la pérdida de la finalidad legítima del recurso es, así, la causa que legitima la adopción de las medidas cautelares que sean adecuadas, suficientes y no excesivas, para evitarla en el caso en concreto, valorando, para ello, de manera circunstanciada, esto es, atendiendo a las circunstancias del caso, todos los intereses en conflicto".
También se ha reiterado que "con la medida cautelar se intenta asegurar que la futura sentencia pueda llevarse a la práctica de modo útil" ( SSTS de 10 de octubre de 2006 , recurso de casación 5372/2004, de 14 de diciembre de 2016 , recurso de casación 3714/2015 ) operando el periculum in mora como criterio decisor. Se trata de evitar que "el lapso de tiempo que transcurre hasta que recae un pronunciamiento judicial firme suponga la pérdida de la finalidad del proceso" ( STS de 12 de mayo de 2017, recurso de casación 1291/2016 ).
La importancia de no hacer perder al recurso su finalidad se encuentra también amparada por la jurisprudencia de la Unión Europea. Así el Auto de la Vicepresidenta del TJUE, 19 de octubre de 2018, asunto 619/18, Comisión/República de Polonia, suspendiendo una Ley polaca por entender viola un artículo de la Carta Europea de los Derechos Fundamentales, si el recurso fuera finalmente desestimado el único efecto de las medidas provisionales solicitadas habría sido posponer la aplicación de las disposiciones nacionales controvertidas (24). En cambio, si el recurso es finalmente estimado, la aplicación inmediata de tales disposiciones podría perjudicar de una manera irremediable el derecho fundamental consagrado en la Carta (25).
Criterio restrictivo suspensión disposiciones generales.
En el ATS 14 de julio de 2009, 70/2009 , se reiteró que la suspensión de la ejecución de una disposición de carácter general ya supone un grave perjuicio del interés público ( Sentencia de 12 de julio de 2004 con cita de Autos anteriores ; Auto de 27 de noviembre de 2006 con cita de amplia jurisprudencia). Y solo en caso de "grave daño individual" cabe su suspensión ( Auto de 15 de julio 1993 rec 6564/1992 , auto de 29 de julio de 2004, recurso 58/2004 ).
También se insiste ( auto de 27 de noviembre de 2006 , recurso ordinario 53/2006, con cita de otros anteriores) que cuando se trata de impugnación de disposiciones generales es prioritario el examen de la medida en que el interés público, implícito en la propia naturaleza de la disposición general, exija la ejecución.
La doctrina expuesta aplicada al caso de autos. Denegación de la medida cautelar.
Expuesto el marco jurisprudencial debemos valorar las circunstancias aquí presentes.
Ya hemos visto que la aplicación de la apariencia de buen derecho es sumamente restrictiva sin que aquí y ahora se den circunstancias que la amparen.
Deben ponderarse los intereses públicos y privados en conflicto valorando la entidad de unos y otros ( STS de 26 de mayo de 2016, recurso de casación 1488/2015 ).
Al igual que en los recursos: 189/2019, 190/2019, 192/2019, 195/2019 y 197/2019, debemos denegar la medida cautelar por las siguientes razones:
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Frente a la relevancia del interés general que representa la norma impugnada y su incidencia en los intereses de terceros -el personal investigador predoctoral-, se alegan de manera genérica unos efectos que la propia recurrente identifica como hipotéticos que no van acompañados de un indicio de la inviabilidad económica a la que alude la recurrente (cf. anterior Fundamento de Derecho Quinto).
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Esa ausencia de indicio sobre el impacto económico que pueda suponer la regulación impugnada incide también en la inconsistencia de la irreversibilidad de los efectos a los que se refiere, máxime si para la hipótesis de una sentencia favorable siempre cabría pretender como pretensión de plena jurisdicción su resarcimiento de la Administración recurrida.
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Y en cuanto a la incidencia, negativa, en la autonomía universitaria, no se rechaza la afectación que la regulación impugnada tenga en su contenido descrito en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades ; ahora bien, apreciar si tal afectación es negativa tanto si desconoce el contenido esencial de la misma como derecho, como si la hace irreconocible como garantía institucional, es cuestión que va ligada al enjuiciamiento en sentencia.
Costas.
No ha lugar a un pronunciamiento expreso sobre costas, art. 139 LJCA .
LA SALA ACUERDA : No suspender cautelarmente el Real Decreto 103/2019, de 1 de marzo.
Así lo acuerdan, mandan y firman los Excmos. Sres. Magistrados indicados al margen.
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