STS, 24 de Octubre de 2002

Por escrito de 27 de septiembre de 1994, el Banco de Santander S.A., interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de 20 de julio de 1994 del Director General de Relaciones Laborales del Departamento de Trabajo de la Generalitat de Cataluña, y tras los tramites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 21 de noviembre de 1997, cuyo fallo es del siguiente tenor: "1º.- Desestimar la demanda. 2º.- No hacer un expreso pronunciamiento sobre costas".

La representación procesal del Banco de Santander S.A., por escrito de 12 diciembre de 1997, manifiesta su intención de preparar recurso de casación contra la citada sentencia y por providencia de 8 de enero de 1998, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En su escrito de formalización del recurso de casación, el Banco de Santander S.A., interesa dicte Sentencia por la que case y anule la recurrida, y se declare la nulidad de lo actuado y por tanto sin efecto el requerimiento a esta parte a cumplir el art. 41 del E.T. en el supuesto debatido, por no resultar ajustado a derecho.

El Letrado de la Generalitat de Cataluña, en su escrito de oposición al recurso de casación, interesa dicte resolución que inadmita el recurso de casación o, subsidiariamente, lo desestime, con imposición de costas al recurrente.

Por providencia de 3 de octubre de 2002, se señaló para votación y fallo el día 22 de octubre de 2002, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

La sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso administrativo, interpuesto por el Banco de Santander S.A., y confirmó por ser ajustados a derecho, los actos administrativos impugnados, la resolución de 20 de julio de 1994 del Director General de Relaciones Laborales del Departamento de Trabajo de la Generalitat de Cataluña, que desestima el recurso ordinario interpuesto contra anterior resolución de 26 de octubre de 1993, del Delegado Territorial de Trabajo de Barcelona, sobre el cumplimiento del procedimiento del artículo 41 del Estatuto de los Trabajadores, en relación con el sistema remuneratorio de los trabajadores, así como, el cumplimiento en el futuro de los derechos que el artículo 64.1.3 del E.T. y el artículo 10.3 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical, reconocen al Comité de Empresa y a las Secciones Sindicales.

Contra dicha sentencia se preparó este recurso de casación en el que la recurrente aduce tres motivos:

1. ) Infracción prevista en el art. 95.1.1º la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de 27 de diciembre de 1956, por abuso, exceso o defecto de jurisdicción.

2. ) Infracción prevista en el art. 95.1.3º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de 27 de diciembre de 1956, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, citándose como vulnerados los artículos 120.3 de la Constitución, 43 y 80 de la LJCA.

3. ) Infracción prevista en el art.95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de 27 de diciembre de 1956, consistente en infracción de normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones debatidas.

Ahora bien, con carácter previo al análisis de tales motivos debemos pronunciarnos sobre la posible concurrencia de alguna causa de inadmisión que, de apreciarse en sentencia, sería de desestimación, según reiterada doctrina de la Sala.

Y así resulta que el Letrado de la Generalitat de Cataluña, en su escrito de oposición al recurso de casación, antes del análisis de los motivos de casación, ha interesado que se declare la inadmisión del recurso de casación, por defectuosa preparación, pues teniendo por objeto el recurso jurisdiccional un acto procedente de la Generalitat de Cataluña, la sentencia en él recaída, contra la que se interpone el presente recurso de casación, es de las contempladas en el apartado 4º del artículo 93 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, supuesto en el que debieron cumplirse las exigencias previstas para el escrito de preparación del recurso en el articulo 96.2 del mismo cuerpo legal, señalándose las normas de procedencia estatal en las que se fundamentaría el recurso y su carácter relevante o determinante del fallo de la sentencia recurrida.

El artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante) dispone que las sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, no comprendidas en el apartado 2 de este artículo, respecto a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas sólo serán susceptibles del recurso de casación cuando el recurso se funde en infracción de normas no emanadas de los órganos de aquéllas que sea relevante y determinante del fallo de la sentencia; y el artículo 96.2 de la misma Ley, referido al escrito de preparación, establece que en el supuesto previsto en el artículo 93.4 habrá de justificarse que la infracción de una norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.

Pues bien, de acuerdo con lo declarado por esta Sala (por todos Autos de 18 de septiembre de 1995, 11 de enero y 5 de abril de 1999), del análisis del conjunto de los preceptos citados es obligado inferir lo siguiente: A) que el recurso de casación se ha de fundar en la infracción de normas no emanadas de los órganos de las Comunidades Autónomas; B) que esa infracción ha de ser relevante y determinante del fallo de la sentencia; C) que es el recurrente quien en el escrito de preparación del recurso de casación ha de justificar que la infracción de la norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.

En el presente caso, basta un somero examen del escrito de preparación del recurso de casación presentado por la representación procesal del Banco de Santander para apreciar que no ha cumplido debidamente con la última de las exigencias antes relacionadas.

En efecto, en lo que aquí puede importar, se limita a señalar:

"4.- El recurso de Casación se interpone fundado en el motivo 1º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, al infringir la sentencia el art. 2.a) del mismo texto legal; en el motivo 3º por infracción de los artículos 120. 3 de la C.E. y 43 y 80 de la LJCA; y en el motivo 4º por infracción de normas y jurisprudencia, al no ajustarse el acto administrativo origen del procedimiento a derecho, por efectuar interpretación de normas que no le compete".

Es evidente que, en tales términos, el escrito examinado no cumple con lo que exige el artículo 96.2 de la Ley de la Jurisdicción, pues no se ha justificado que la infracción de normas no emanadas de los órganos de la Comunidad Autónoma haya sido relevante y determinante del fallo, justificación que, como ha dicho esta Sala, ha de ser acreditada por el que prepara el recurso de casación, con explicitación de cómo, por qué y de qué forma ha influido y ha sido determinante del fallo.

Doctrina reiterada de esta Sala, sobre la que ha tenido ocasión de pronunciarse el Tribunal Constitucional, en sus Autos de 27 de enero de 1999 y 10 de enero de 2000, y, mas recientemente, en sus Sentencias 181/2001, de 17 de septiembre, 230/2001, de 26 de noviembre y 89/2002, de 22 de abril, que se pronuncian en los mismos términos que los anteriores Autos. En el mismo sentido, las Sentencias de esta Sala de 8 de junio y 3 de octubre de 2000, 28 de febrero, 7 y 20 de marzo, 5 y 24 de abril, 3 de mayo, 5 de junio, 18 de julio, 8 de octubre, 14, 19 y 21 de noviembre, 5, 10 y 11 de diciembre de 2001, 19 y 21 de enero, 6, 11 y 26 de febrero, 8 y 25 de marzo, 3, 8, 15 y 24 de abril y 6 de mayo de 2002.

Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la carga procesal de que se trata, impuesta por el artículo 96.2 LJ, sólo cobra sentido en relación con el motivo casacional previsto en el artículo 95.1.4º (Cfr. ATS 27 de septiembre de 1999), y en el escrito de formalización del presente recurso de casación la entidad recurrente fundamenta un primer motivo de casación al amparo del artículo 95.1.1º LJ, por abuso, exceso o defecto de jurisdicción y un segundo motivo al amparo del artículo 95.1.3º LJ, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, ya que, a su entender, la dictada en el proceso de instancia adolece de una adecuada motivación y congruencia en relación con todas las cuestiones planteadas en el proceso y dentro de los limites de las pretensiones y alegaciones formuladas. Por ello, siguiendo de forma rigurosa el principio de unidad de doctrina, debemos entender que este recurso era parcialmente inadmisible, en lo que se refiere al tercer motivo, que se formula al amparo del artículo 95.1.4º LJ, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico (Cfr. AATS de 12 ,15 y 19 de enero, 5 de febrero, 16 de marzo, y 15 de enero de 2001, dictados ya siendo aplicable el artículo 86,4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, si bien no hacen sino ratificar y ampliar una anterior doctrina jurisprudencial establecida bajo la vigencia de la Ley de 27 de diciembre de 1956 en su ultima redacción, contenida, entre otros, en Autos de 14 de junio, 5 y 20 de julio, 17 de noviembre y 4 de diciembre de 1998 y 16 de marzo, 17 de mayo y 21 de junio de 1999, entre otros muchos), por defectuosa preparación de los mismos, causa ésta que al no haber sido apreciada en el trámite correspondiente se convierte ahora, en virtud de reiterada jurisprudencia, (SS de 9 de febrero, 6 de abril, 6 de mayo, 21 de junio y 17 de septiembre de 1999), en causa de desestimación de tales motivos. Y sólo los dos primeros motivos aducidos al amparo del art. 95.1.1º y 3º constituyen el ámbito posible del presente recurso.

Como se ha señalado, el primero de los motivos de casación, al amparo del artículo 95.1.1º LJ, es por abuso, exceso o defecto de jurisdicción y se concreta en la vulneración de los artículos 2.a) LJ y 149.2 de la Ley de Procedimiento Laboral, Real Decreto Legislativo 2/1995 (LPL, en adelante), en relación con el artículo 95.5 del Estatuto de los Trabajadores (ET, en adelante).

De tales preceptos resulta, según la entidad recurrente, que el conocimiento de cuestiones relativas a supuestas modificaciones sustanciales de condiciones de trabajo, y, por tanto, la posible aplicación del artículo 41 ET está reservado al orden jurisdiccional social, no correspondiendo al orden contencioso-administrativo.

Se argumenta el motivo señalando que recurso contencioso- administrativo planteaba al Tribunal Superior de Justicia la nulidad del requerimiento [de la Administración] a cumplir el trámite del artículo 41, porque la autoridad laboral basaba su decisión en una interpretación del Convenio de Banca, interpretación que no sólo le está vedada por estar atribuida en exclusiva a la Jurisdicción social, sino porque, además, resultaba contraria a la efectuada por dos Juzgados de lo Social, que son los competentes para ello.

En efecto, idéntica cuestión se había planteado en Cantabría, y en esta ocasión la Inspección de Trabajo la sometió al conocimiento del orden jurisdiccional social, como está previsto en el artículo 149.2 LPL, y el Juzgado de lo Social de Cantabría dictó sentencia declarando que no existía la pretendida modificación sustancial del sistema retributivo pactado en Convenio. Y, en el mismo sentido, la sentencia de 14 de octubre del Juzgado de lo Social de Barcelona, en la que pretende basarse la Autoridad laboral para efectuar el requerimiento a cumplir el trámite del artículo 41 ET, tampoco aprecia la existencia de modificación sustancial, sino sólo una posible infracción del artículo 64.1.3 ET, pero no del artículo 41 de dicho texto legal.

Esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, cuando se trataba de la impugnación de actos de la Administración laboral dictados en el ámbito de la previsión del artículo 41 ET, en su redacción originaria de la Ley 8/1980, de 10 de marzo; esto es, cuando se trataba de determinar la existencia o no de modificación de las condiciones de trabajo contemplada en dicho precepto legal.

En tal caso, hemos dicho, que se revisaba jurisdiccionalmente determinado acto de la Administración. De manera que si estuviéramos inicial y originariamente ante una controversia sobre la que la Administración se pronunciaba sin competencia - declarando o no la existencia de una modificación de las condiciones de trabajo- lo que procedería no es que el Tribunal del orden contencioso-administrativo se abstuviera de decidir, con lo que permanecería un acto administrativo dictado con incompetencia, sino precisamente que declarase la nulidad de tales actos objeto de impugnación, en aplicación del artículo 47.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo [art. 62.1.b) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común]. O, dicho en términos más breves, la incompetencia sería de la Administración, al resolver una cuestión litigiosa atribuida al orden jurisdiccional social, y no del Tribunal contencioso- administrativo que examina y se pronuncia sobre la legalidad del acto de la Administración.

Por otra parte, deben tenerse en cuenta los artículos 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante), 1.1 de la LJ y 3º a) de la Ley de Procedimiento Laboral Real Decreto Legislativo 52/1990, de 27 de abril (LPL/1990, en adelante), según los cuales corresponde al orden contencioso-administrativo de la jurisdicción el conocimiento de las pretensiones que versen sobre la impugnación de los actos de la Administraciones Públicas sujetos al Derecho administrativo en materia laboral. Y si la regla general es que el conocimiento de los litigios derivados del contrato de trabajo o en interpretación de convenios colectivos corresponde a la Jurisdicción laboral (art. 9.5 LOPJ, 1 LPL) y que, la Administración Pública es incompetente para actuar como tercero dirimente, cuando se dicta un acto administrativo que no tiene en cuenta tales previsiones la decisión resultante, como se ha dicho, estaría viciada de incompetencia, debiendo, en tal caso, los Tribunales de lo Contencioso- Administrativo estimar el correspondiente recurso y efectuar dicha declaración si se residencia ante ellos la impugnación de tal acto de la Administración (art. 83.2 LJ).

Ahora bien, ocurre, sin embargo, que han existido, y existen, aunque en mucha menor medida y en franco retroceso, algunas excepciones derivadas de normas legales. Y así, la intervención de la Administración pública en las relaciones laborales ha constituido y constituye un ámbito, en el que, con mayor intensidad se aprecia la dificultad de delimitación de los ordenes jurisdiccionales contencioso- administrativo y social. En lo que importa al presente recurso, debe tenerse en cuenta que el artículo 41 ET, en la versión de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, y el RD 696/1980, de 14 de abril, establecían un sistema en el que al empresario sólo correspondía la iniciativa para introducir modificaciones sustanciales en las condiciones de trabajo, requiríéndose para su válida implantación que, concurriendo causa habilitante, se siguiera eficazmente el cauce establecido por dichas normas; esto es, lograr la aceptación de los representantes legales de los trabajadores o, en caso negativo, obtener la aprobación de la Autoridad laboral a través del expediente que se había de seguir. Este era el regulado en el citado RD 696/1980: se iniciaba con la correspondiente solicitud del empresario, que había de presentar después de fracasado el intento de acuerdo, y la Autoridad laboral, previo informe de la Inspección de Trabajo, había de dictar la correspondiente resolución. Precisamente la STC 92/1992, de 11 de junio, resuelve una cuestión de inconstitucionalidad sobre la adecuación a la Constitución del mencionado artículo 41 LET. Y el Supremo interprete de la Norma Fundamental decide que el precepto no es inconstitucional entendido sobre la base de la interpretación que efectúa. Esto es, la posibilidad de modificación por la Administración, a través del cauce del artículo 41 LET, ha de entenderse referida exclusivamente a las condiciones de trabajo de origen contractual sin permitir el establecimiento en perjuicio del trabajador de condiciones menos favorables o contrarias a las disposiciones legales y Convenios Colectivos.

En el indicado sistema, basado en la autorización administrativa, el control de la legalidad de la actuación de la Administración en el referido procedimiento correspondía al orden contencioso-administrativo. Eran los Tribunales de este orden jurisdiccional los que tenían competencia para conocer de las impugnaciones que se produjeran contra las resoluciones dictadas por la Administración laboral, de acuerdo con los citados artículos 9.4 LOPJ y 3 a) LPL/1990, entendiendo que, en realidad, se trataba de pretensiones que versaban sobre la impugnación de los actos de Administraciones públicas sujetos a Derecho administrativo en materia laboral (Cfr. SSTS 15 de febrero de 1988, 17 de septiembre de 2001 y 11 de febrero de 2002). La solución era distinta cuando la modificación se alcanzaba al prestar su consentimiento los representantes legales de los trabajadores, en cuyo caso debía se debía dar conocimiento a la Autoridad laboral en los cinco días siguientes a su aceptación, y si ésta apreciaba que existió dolo, coacción o abuso de derecho en la conclusión del acuerdo de modificación, el procedimiento de oficio que debía instar [art. 145 b) LPL, redacción de 1990] se seguía ante la Jurisdicción social.

Sólo después de la Ley 11/1994, de 19 de mayo, que da nueva redacción al artículo 41 ET, la referida intervención administrativa pierde el carácter autorizante y se sustituye por un procedimiento basado en los principios de causalidad (causas objetivas y justificadas), control judicial y participación de los órganos colectivos en las decisiones de esta naturaleza. Y es entonces, a partir de la indicada reforma, cuando resulta competente la Jurisdicción social para conocer de la impugnación de la decisión del empresario. Por consiguiente, es la indicada Ley 11/1994, al prever la sustitución de la intervención administrativa por la decisión empresarial, la que reduce el ámbito competencial contencioso- administrativo, puesto que la revisión jurisdiccional de las decisiones empresariales corresponde al orden social de la Jurisdicción.

En el presente caso, la denuncia ante la autoridad laboral de la eventual modificación de las condiciones de trabajo se realiza con fecha 24 de noviembre de 1992, el informe de la Inspección de Trabajo es de 10 de agosto de 1993, y la resolución administrativa por la que se requiere a la entidad recurrente el cumplimiento del procedimiento previsto en el artículo 41 ET, que luego sería confirmada en alzada, es de 26 de octubre de 1993. Por tanto, bajo la vigencia de la redacción del indicado precepto anterior a la Ley 11/1994, de 19 de mayo, cuando el sistema de modificación de las condiciones de trabajo era el de autorización administrativa y las impugnaciones de las actuaciones de la Administración en el correspondiente expediente estaban atribuidas al conocimiento de esta Jurisdicción.

El segundo de los motivos de casación, al amparo del artículo 95.1. 3º LJ, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, se concreta en la vulneración del artículo 120.3 de la Constitución (CE, en adelante) y 43 y 80 LJ, por existir en la sentencia de instancia, según la parte recurrente, ausencia de una adecuada motivación y de congruencia con las cuestiones planteadas en el proceso.

En síntesis, la queja de la recurrente consiste en que, por un lado, se plantean en el recurso contencioso-administrativo una serie de alegaciones fundamentales a las que la sentencia no da respuesta, ni siquiera las considera, y, por otro, en que la Sala de instancia desarrolla una amplia argumentación en torno a la inaplicabilidad del principio "non bis in idem" utilizando una línea argumental no esgrimida por las partes, y que nada tiene que ver con el debate jurídico planteado.

En concreto señala como alegaciones planteadas en el proceso de instancia sobre las que no se ha obtenido respuesta judicial: la nulidad del requerimiento administrativo a cumplir el artículo 41 ET, al basarse en una interpretación particular de normas laborales prohibida a la Administración laboral; y nulidad de la misma resolución administrativa al carecer de fundamento, no sólo porque la supuesta constatación personal del funcionario [Inspector de Trabajo] no es tal, pues se basa en deducciones a partir de sentencia del Juzgado de lo Social núm. 12 de Barcelona, sino porque también en esta resolución, en modo alguno, se considera que exista modificación sustancial, sino sólo un posible ilícito administrativo por vulneración del artículo 64 ET, que nada tiene que ver con el artículo 41 del mismo texto legal.

Es ciertamente escueta y excesivamente lacónica la respuesta que a dichas cuestiones da la sentencia de instancia, pero no puede apreciarse en ella una preterición susceptible de encuadrarse en la llamada incongruencia omisiva.

En cuanto a la competencia de la Administración para pronunciarse sobre la existencia de una modificación de las condiciones de trabajo, la Sala del Tribunal Superior de Justicia invoca el artículo 41 ET, en la redacción dada por la Ley 8-80, de 10 de marzo, que establecía la preceptiva intervención de la autoridad laboral en el correspondiente expediente, efectuando una mención comparativa del sistema que se introduce tras el Real Decreto Legislativo 1-95, de 24 de marzo, "que realiza una sustancial distinción entre las de carácter individual y colectivo así como confiere más opciones al trabajador afectado por modificación individual" (Fundamento Jurídico quinto).

Y respecto a la aplicación que la Autoridad laboral hace del precepto del ET, considerando que se produce una modificación de las condiciones de trabajo, el Tribunal a quo, entiende que procede confirmar la decisión de aquella, incorporada al requerimiento que se impugna, porque, a juicio del órgano jurisdiccional de instancia, se trata de la incidencia en una de las condiciones sustanciales del trabajo como es el régimen retributivo, que debe atenerse al procedimiento establecido por la leyes [el del artículo 41 ET].

Por último, es cierto que con exceso se trata en la sentencia del principio "non bis in idem", pero no puede considerarse que sea totalmente ajeno al debate procesal, pues, según la sentencia de instancia, de haberse tratado de la sanción por infracción muy grave, consistente, en la modificación unilateral de las condiciones de trabajo, el referido principio hubiera llevado al Tribunal de instancia a extraer su lógica consecuencia, ya que se había producido "una actuación administrativa iniciadora de expediente sancionador, que, al parecer, fue archivado a consecuencia de aquella sentencia [del Juzgado de lo social que había sido alegada por las partes]".

Las razones expuestas justifican la desestimación de los motivos de casación aducidos y obligan a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,