STS, 27 de Septiembre de 2006

En el recurso contencioso administrativo núm. 624/99 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, se dictó sentencia con fecha 26 de julio de 2002 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Primero. Desestimar en todos sus términos el recurso contencioso-administrtivo interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria contra la Resolución de la Subdirección General de Recursos del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de 24 de marzo de 1999, por virtud de la que se desestimó expresamente el recurso ordinario formulado por el recurrente contra la Resolución ya indicada en el Antecedente Primero de esta Sentencia; Resolución que declaramos ajustada a Derecho. Segundo. No imponer las costas del recurso".

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 12 de febrero de 2003, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso- administrativo.

El Abogado del Estado formalizó, con fecha 17 de enero de 2003 escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación con costas.

Por providencia de 27 de junio de 2006, se señaló para votación y fallo el 20 de septiembre de 2006, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de Sala

La representación procesal del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria interpone recurso de casación contra la sentencia desestimatoria dictada el 26 de julio de 2002 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias en el recurso contencioso administrativo 624/1999 deducido por aquel contra la Administración General del Estado impugnando la Resolución de 8 de mayo de 1996 del Director Provincial del INEM que acordó declarar el incumplimiento de la Base Octava de la Orden de 21 de febrero de 1985 por la que se establecen las bases de colaboración entre el Instituto Nacional de Empleo y las Corporaciones Locales para la realización de obras y servicios por trabajadores desempleados en relación con lo dispuesto en el art. 81.A) de la Ley General Presupuestaria y ordenar el reintegro de 50.106.551 pesetas por no justificar su empleo en la obra o servicio denominado Plan de Especialización Juvenil.

Identifica la sentencia en su PRIMER fundamento el acto impugnado para en el SEGUNDO reseñar que el origen se encuentra en la reclamación de la devolución de la subvención concedida al Ayuntamiento de Las Palmas para realizar el denominado Plan de Especialización juvenil al no haber justificado en su totalidad el cumplimiento de la base octava de la orden de 21 de febrero de 1985 por la que se establecen las bases de colaboración entre el Instituto Nacional de Empleo y las Corporaciones Locales para la realización de obras y servicios por trabajadores desempleados y asimismo lo dispuesto en el art. 81.A) de la Ley General Presupuestaria , LGP, aprobada por Real Decreto Legislativo 1091/1988 , de 23 de septiembre, modificada por Ley 31/1990, de 27 de diciembre.

En el TERCERO recoge los argumentos de la Corporación Local que imputa falta de motivación a la resolución administrativa así como su dificultad en justificar los TC 2 que no encuentran ni tampoco ha conservado la Tesorería General de la Seguridad Social. Las citadas explicaciones son rebatidas por el Abogado del Estado siendo recogidas en el fundamento CUARTO que niega falta de motivación así como aduce que el Ayuntamiento no había acreditado hasta el 8 de febrero de 1995 estar al día en el pago de sus obligaciones de Seguridad Social. Defiende que el asumir la obra con sus propios fondos no produce dificultades a la hora de buscar los modelos de TC2.

Ya en el QUINTO entra la Sala en el examen de lo argumentado por una y otra parte para rechazar la falta de motivación, pues, escuetamente, relaciona los hechos relevantes y las razones jurídicas por las cuales se llega a la decisión que se adopta.

Es en el SEXTO donde examina la falta de justificación de la cantidad por el Ayuntamiento en tiempo y forma. Considera que no puede aceptar como válida que no se aportan los impresos de TC 2 por trastorno en la dinámica contable municipal en la búsqueda de tales modelos. Declara que tal afirmación es irrelevante a efectos de cumplir con la obligación que el ordenamiento jurídico impone al recurrente como beneficiario de la subvención que se manifiesta en la aportación en debida forma de los impresos indicados.

Un primer motivo se ampara en el art. 88.1.d) LJCA por infracción de las normas del ordenamiento jurídico al haber incurrido la sentencia en error de derecho, con infracción del art. 1218 C. Civil en relación con el art. 596.3 LEC y de la jurisprudencia contenida en la sentencia de 16 julio de 1996, 10 de febrero de 1999 y 11 de abril de 2002 . Rechaza que la sentencia se base en lo acreditado en el expediente pues sostiene que de los autos se deduce hubo justificación en tiempo y forma. Reputa documentos públicos el escrito remitido por la Corporación a la DP del INEM el 21 de mayo de 1996, firmado por el Técnico de Empleo del Ayuntamiento con entrada en aquella oficina el mismo día al que se acompañaron una serie de documentos (informe de fin de obra, ficha de control económico presupuestario, certificación de pago final, mandamientos de ingreso, ofertas de empleo, contratos de trabajo, nóminas de los trabajadores y Seguros Sociales).

Objeta el motivo el Abogado del Estado. Reputa absurdo que se proclame haber observado correctamente la aplicación de fondos públicos sólo porque la perceptora lo afirme. Adiciona que, por otro lado, nada argumenta acerca de que de los citados documentos se desprenda la realidad del pago.

Un segundo motivo al amparo del art. 88.1.c) LJCA por infracción de los arts. 33.1 y 67.1 LJCA en relación art. 359 LEC 1881 por falta de motivación. Aduce que no basta con que la sentencia manifieste que no ha existido justificación en tiempo y forma puesto que la Corporación reconoce que se produjo con cierta demora y lo más cierto es que ni en el Convenio celebrado entre el INEM y el Ayuntamiento ni en la Base Octava de la Orden de 21 de febrero de 1985 se fija plazo ni forma para esa justificación. Entiende que si la sentencia consideró que no se justificó en tiempo y forma debía haber explicado las razones de esa consideración.

Asimismo lo refuta el Abogado del Estado tras entender debería haber sido articulado en primer lugar.

Un tercer motivo al amparo del art. 88.1.d) LJCA imputa infracción de la Base octava de la Orden de 21 de febrero así como de la jurisprudencia contenida en las SSTS de 3 de mayo de 1996, 28 de febrero de 1997 y 10 de junio de 2001 . Sostiene que hubo acreditación del gasto aunque tardía en razón a que, por un lado el INEM, demoró en satisfacer la totalidad de la subvención, y, por otro, dos de las empresas adjudicatarias desaparecieron así como que se cambió la ubicación de las oficina municipales determinando un retraso en la presentación de justificantes. Defiende que conforme a la jurisprudencia invocada lo que determina si el importe de una subvención debe reintegrarse en su totalidad es el hecho de que no se cumpla su finalidad. Mantiene se ha infringido el principio de proporcionalidad.

Finalmente el Abogado del Estado rebate este motivo insistiendo que no se discutía la justificación tardía sino la falta objetiva de justificación.

Con carácter previo al examen de los motivos del recurso resulta oportuno transcribir el fundamento de derecho segundo de la sentencia de 13 de enero de 2003, dictada en el recurso de casación 6886/1998 respecto de una subvención otorgada también al amparo de la Orden de 21 de febrero de 1985, fijando las Bases para el establecimiento de Consejos de Colaboración entre el Instituto Nacional de empleo y órganos de la Administración del Estado, las Comunidades Autónomas y Organismos Autónomos para la contratación de trabajadores desempleados en obras y servicios.

Se dijo que "Los actos administrativos originariamente impugnados constituyen, sin duda, un supuesto de subvención, configurada tradicionalmente como medida que utilizan las Administraciones Públicas para fomentar la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente.

Como resulta de la jurisprudencia de esta Sala, la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan.

En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente, termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión.

No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional de las subvenciones, en los términos en que ha sido contemplada por la jurisprudencia de esta Sala al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario, en el presente caso del Ente local, y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar, en sus propios términos, el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituyen la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en los supuestos en que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla (Cfr. SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 ad exemplum)."

Carácter modal que respecto una ayuda análoga convocada por la misma Orden se reitera en la STS de 13 de enero de 2003, recurso de casación 6885/1998 , si bien aquí la sentencia de instancia contempla un cumplimiento tardío de la obligación de justificar no atribuible al Ayuntamiento.

El art. 1218 del Código Civil declara que los documentos públicos hacen prueba, aun contra tercero, del hecho que motiva su otorgamiento y de la fecha de ésta, mientras el art. 1216 califica como documentos públicos los autorizados por un notario o empleado público competente, con las solemnidades requeridas por la ley.

El art. 596 de la LEC 1881 en su apartado tercero incluye bajo la denominación de documentos públicos a los expedidos por funcionarios públicos que estén autorizados para ello en lo que se refiere al ejercicio de sus funciones.

Más recientemente el art 137.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 LRJAPAC, contempla una clase especifica de documentos, cual es el documento publico, otorgado por funcionario publico investido de la condición de autoridad, al que se le otorga valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan aportar los propios administrados.

Dado el marco relativo a los documentos públicos, no alterado por la jurisprudencia invocada, resulta patente que no puede prosperar el primer motivo.

Por un lado, no obra, como afirma el recurrente, documento alguno en el expediente administrativo remitido por el Ayuntamiento el 21 de mayo de 1996 por lo que difícilmente podía ser tomado en consideración por la Sala de instancia. Por otro, es evidente que el documento cuya confección se atribuye al Técnico de Empleo de la Corporación Local apenas podría encajar en el concepto de documento público que hemos expuesto.

La vigente LJCA 1998 (art. 67 y siguientes) no ha implantado que las sentencias que se dicten en el orden jurisdiccional contencioso-administrativa hubieren de contener una expresa declaración de hechos probados por lo que sigue la línea de la derogada LJCA 1956 (art. 80 y siguientes) que no establecía tal obligación. Tampoco se exige en la supletoria Ley de Enjuiciamiento Civil, fuere el art. 372 de la derogada LEC 1881 , fuere en el art. 209 de la vigente LEC 1/2000, de 7 de enero , acerca de las reglas especiales sobre forma y contenido de la sentencia.

La referencia que efectúa el art. 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial a la consignación de "hechos probados" ha de atenderse con la subsiguiente mención "en su caso", es decir, cuando la respectiva norma procesal la exija. Claro ejemplo de tal exigencia la tenemos en el apartado segundo del art. 97 del Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril que aprueba el Texto refundido de la Ley del Procedimiento Laboral así como en el apartado b) del art. 191 del mismo texto legal al considerar como uno de los objetos del recurso de suplicación la revisión de los hechos declarados probados.

Por ello hemos de acudir a la reiterada doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional acerca de que el derecho a la tutela judicial efectiva aunque no garantiza el acierto judicial en la interpretación y aplicación del derecho, si exige, sin embargo, que la respuesta judicial a las pretensiones planteadas por las partes, este motivada con un razonamiento congruente fundado en derecho (STC 224/2003, 15 de diciembre ) para evidenciar que el fallo de la resolución no es un simple y arbitrario acto de voluntad del juzgador (STC 24/1990, de 15 de febrero ).

Motivación a la que expresamente se refieren los art. 120 CE, 248.3 de la LOPJ y el art. 359 LECivil 1881 , aquí invocado y de tenor similar al actualmente vigente art. 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero . No obstante es significativo que en ninguna de las citadas normas ni en la interpretación que del art. 24 CE ha efectuado el Tribunal Constitucional se ha declarado la existencia de una determinada extensión de la motivación judicial.

En la vigente LEC 1/2000 encontramos el art. 218 relativo a la exhaustividad y congruencia de la sentencias así como la necesaria motivación. Tras sentar la necesidad de claridad, precisión y congruencia recoge que deben expresar los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la apreciación y valoración de las pruebas, así como a la aplicación e interpretación del derecho. Se contempla la consideración individual y en conjunto de los distintos elementos fácticos del pleito ajustándolos siempre a las reglas de la lógica y de la razón.

En la precedente LEC 1881 se fijaba, art. 372 , el modo de formular las sentencias definitivas con expresión en párrafos separados de los resultandos en que se consignarían las pretensiones de las partes y los hechos en que las funden, que hubiesen sido alegados oportunamente y que estén enlazados con las cuestiones que hayan de resolverse así como un último resultando especificando si se han observado o no las prescripciones legales en la sustanciación del juicio, expresándose en su caso los defectos u omisiones que se hubiesen cometido. También párrafos separados, que principiarían por la palabra considerando, se apreciarán los puntos de derecho fijados por las partes, dando las razones y fundamentos legales que se estimen procedentes para el fallo que haya de dictarse, y citando las leyes o doctrinas que se consideren aplicables al caso.

Cabe, pues, una motivación breve y sintética que contenga los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión (SSTC 58/1997, de 18 de marzo, 25/2000, de 31 de enero ) e incluso se ha reputado como constitucionalmente aceptable desde las exigencias de la motivación del art. 24.1. CE la que tiene lugar por remisión o motivación aliunde (SSTC 108/2001, de 23 de abril y 171/2002, de 30 de septiembre ). Sin olvidar que para entender que una resolución judicial está razonada es preciso que el razonamiento que en ella se contiene no sea arbitrario, ni irrazonable, ni incurra en un error patente con relevancia constitucional (STC 7/2005, de 17 de enero, 66/2005, de 14 de marzo ).

Interpretación la anterior plenamente asumida por este Tribunal en múltiples resoluciones por todas STS 13 de abril de 2005, recurso de casación 6718/2002 , con cita de otras muchas.

Tras lo expuesto resulta patente que el motivo segundo tampoco puede prosperar desde el momento que la Sala de instancia concluye que el Ayuntamiento recurrente no ha aportado los documentos que exige toda subvención. Es decir explicita expresa y claramente su razón de decidir.

A mayor abundamiento carece de razón el alegato de falta de plazo para justificar el cumplimiento de la obligación cuando la Base Octava establece expresamente que el ente colaborador, en este caso el Ayuntamiento, comunicará la finalización de la obra en el plazo de un mes mediante la correspondiente certificación de fin de la obra acompañada de las copias compulsadas de las nóminas de los trabajadores desempleados contratados y de los documentos acreditativos de su cotización a la Seguridad Social. Plazo que fue ampliado el 2 de enero de 1986 tras solicitud de la Corporación al ser requerida su justificación mediante trámite de audiencia concedido el 30 de enero de 1995.

Finalmente procede rechazar el tercer motivo con base en los razonamientos precedentes: esto es la ausencia de justificación del gasto al carecer de apoyo alguno el alegato de la justificación tardía. Resulta incontrovertible que si la Sala de instancia ha declarado como probado la falta de aportación por la Corporación Local de los documentos que exige toda subvención a tal pronunciamiento debemos estar. No debe olvidarse que , en sede casacional, no cabe una revisión de la valoración de la prueba efectuada por instancia a menos que se invocase irracionalidad o arbitrariedad en su valoración, lo que aquí no acontecido, o la vulneración de la eficacia conferida a algún medio de prueba, tampoco aquí producido.

Procede hacer expresa imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 LJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 3.000 euros la cifra máxima por honorarios del Letrado de la entidad recurrida, sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,