STS, 10 de Junio de 2001

El 1 de octubre de 1999 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Supremo escrito de la Procuradora de los Tribunales Doña Rocío Martín Echagüe, en representación de Uralita Sistemas de Tuberías S.A., interponiendo recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 15 de julio de 1999 por el que se declara el incumplimiento de condiciones de disfrute de incentivos regionales.

Mediante providencia de 20 de octubre de 1999 se admitió a trámite el recurso. Reclamado y recibido el expediente administrativo, se hizo entrega a la actora, quien presentó el 1 de marzo de 2000 escrito formalizando la demanda, que concluye suplicando sea dictada resolución por la que " 1. Se declare la nulidad, anulabilidad o revisión y se deje sin efecto el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, de 15 de julio de 1999, por el que se declara el incumplimiento de las condiciones de la resolución de 23 de febrero de 1996 sobre Incentivos Regionales y se otorga una subvención de 0 ptas. 2. Se declare el reconocimiento del derecho y la entrega al demandante de los incentivos económicos reconocidos en la citada resolución de 23 de febrero de 1996 de la Comisión Delegada de Gobierno para Asuntos Económicos, por cuantía de 176.631.680 ptas. 3. Subdiariamente se reconozca aquel derecho reducido en un 10,97%, según los términos del apartado 5 de los fundamentos jurídico materiales. 4. Y se adopten y arbitren cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la situación jurídica perturbada y para el reconocimiento de aquel derecho. 5. Se condene en costas a la Administración". No fue solicitado el recibimiento del proceso a prueba."

El 5 de abril de 2000 contestó a la demanda el Abogado del Estado. Suplica sentencia "por la que se desestime el presente recurso contencioso-administrativo, declarando que la resolución impugnada es plenamente ajustada a Derecho". No solicitó el recibimiento del proceso a prueba.

La representación procesal de la parte demandante evacuó su escrito de conclusiones el 25 de mayo de 2000. El Abogado del Estado lo hizo el 12 de junio de 2000.

Por diligencia de ordenación de 13 de junio de 2000 se declararon conclusas las actuaciones. Mediante providencia de 19 de marzo de 2001 se señaló para deliberación y fallo el 30 de mayo de 2001, designándose Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret. En la indicada fecha ambos actos tuvieron lugar.

1. - Por Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 23 de febrero de 1996 fue concedida a FIBROTUBO BONNA, S.A. una subvención a fondo perdido por importe de 176.631.680 pts., resultado de aplicar el porcentaje del 16% a la inversión aprobada, de 1.103.948.000 pts., que, de acuerdo con la memoria presentada por aquella empresa, tenía por objeto un proyecto de ampliación de un fábrica enclavada en Alcázar de San Juan, destinada a la fabricación de tubos de poliester reforzado con fibra de vidrio.

2. - En virtud de resolución de la Dirección General de Análisis y Programación Presupuestaria del Ministerio de Economía y Hacienda (de fecha 4 de septiembre de 1997) se reconoció como titular del expediente en que se concedió aquella subvención a Uralita Obra Civil S.A.

3. - El Acuerdo de la Comisión Delegada fue adoptado al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, y del R.D. 489/1988, de 6 de mayo, por el que se creó y delimitó la Zona de Promoción Económica de Castilla-La Mancha, cuyo art. 8.1.b) dispone que, en esta Zona podrán concederse los incentivos regionales a las empresas que realicen, entre otros, proyectos de ampliación con una inversión superior a 15.000.000 ptas. "siempre que generen nuevos puestos de trabajo". Este mismo acondicionamiento de creación de nuevos puestos de trabajo se encuentra recogido en el art. 8.3 del R.D. 1535/1987, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley 50/1985.

4. - La concesión de la subvención quedó supeditada al cumplimiento, entre otras, de las siguientes condiciones particulares: 1ª) ejecución del proyecto de ampliación en la localidad de Alcázar de San Juan (Ciudad Real); 2ª) realización de inversiones por importe de 1.103.948.000 pts.; 3ª) creación de 18 puestos de trabajo en el establecimiento de Alcázar de San Juan, y mantenimiento de dichos puestos de trabajo hasta el fin del plazo de vigencia; 4ª) mantenimiento de 75 puestos de trabajo hasta el final del plazo de vigencia; y 5ª) finalización del plazo de vigencia el 15 de marzo de 1998, fecha en la que deberían cumplirse y mantenerse todas y cada una de estas condiciones.

5. - Para entender el preciso alcance de las condiciones de la subvención resulta conveniente reproducir los exactos términos en que fue formulada la memoria que se adjuntó a la solicitud presentada el 4 de octubre de 1995, solicitud en la que textualmente se expone que "la empresa tiene un proyecto de inversión cuyos objetivos económicos y sociales se concretan en la memoria del proyecto de inversión".

6. - En tal memoria (apartados 1.4 y 1.4.2.1) se consignan como "datos de empleo antes de la inversión" un total de 75 trabajadores (con las categorías profesionales que lucen al f.43 del exp. admtivo.), comprometiéndose la solicitante (en el apartado titulado "Creación prevista de empleo en el centro de Alcázar de San Juan al finalizar la inversión") a un "aumento neto de puestos de trabajo, a tiempo completo y con contrato indefinido de 18 trabajadores (de ellos, 4 técnicos y titulados, y 14 operarios). Hay también en la memoria un apartado (el numerado 1.4.2.2) referente al "aumento neto de los puestos de trabajo (o aumento de horas trabajadas) a tiempo parcial o de carácter discontinuo", apartado que la solicitante deja en blanco. Es decir, el compromiso que contrae la hoy demandante respecto a la creación de puestos de trabajo se refirió en su solicitud sólo a los que fueran a tiempo completo y con contrato indefinido, no a los de otra naturaleza jurídica.

7. - Previa tramitación del expediente administrativo correspondiente (en el que se han ido dictando las resoluciones que lo han hecho discurrir, con intervención de la sociedad recurrente, hasta su final) ha recaído Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, de fecha 15 de julio de 1999, en el que, tras considerar probado que la hoy demandante no ha acreditado el cumplimiento de las condiciones de inversión y empleo, declara el incumplimiento de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales.

8. - El Acuerdo de 15 de julio de 1999 es el acto administrativo que se impugna en este proceso. En antecedentes hemos recogido literalmente el suplico de la demanda, que no es preciso reproducir de nuevo. En síntesis, dos son las pretensiones que formula (párrafo último, apartado I de los fundamentos jurídicos materiales de la demanda): "la de anulación de la resolución impugnada y la de plena jurisdicción, que se centra en el reconocimiento del incentivo económico otorgado en la resolución de 15 de marzo de 1996 a esta parte; subsidiariamente, se solicita el reconocimiento parcial de la subvención, en aplicación del principio de proporcionalidad (como prevé el art. 37 del R.D. 1535/1987, modificado por R.D. 302/1993)".

1. - La normas aplicables para resolver la cuestión controvertida son: el art. 7 de la Ley 50/1985, el cual establece, en lo que aquí importa, que "El incumplimiento, por razones imputables al beneficiario, de las obligaciones impuestas como consecuencia de la concesión de los incentivos previstos en la presente Ley, así como el falseamiento, la inexactitud o la omisión en los datos suministrados que hayan servido de base para la citada concesión, dará lugar a la pérdida total o parcial de dichos beneficios... en función de la gravedad del incumplimiento", norma reproducida por el art. 36.1 del R.D. 1535/1987; y el art. 37 de este mismo Real Decreto (introducido por virtud de la modificación llevada a cabo por R.D. 302/1993, de 26 de febrero) titulado "reintegro de las subvenciones", cuyo apartado 2.d) establece que procederá el reintegro total o parcial de las cantidades percibidas, entre otros, en el caso de incumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención". Además, los apartados 3 y 4 de este mismo artículo dicen textualmente cuanto sigue:

   "Tratándose de condiciones referentes a la cuantía de la inversión, el alcance del incumplimiento se determinará proporcionalmente a la inversión dejada de practicar o practicada indebidamente. Si el incumplimiento superara el 50% de la inversión a que se hubiera obligado el beneficiario, se entenderá que dicho incumplimiento es total, debiendo reintegrarse todas las cantidades percibidas".

   "Tratándose de condiciones referentes a la creación y mantenimiento de puestos de trabajo, el alcance del incumplimiento se determinará en la proporción en que dicha condición haya quedado incumplida relacionando los puestos no creados o no mantenidos con los que el beneficiario hubiera quedado obligado en la resolución correspondiente. Si el incumplimiento excediera del 50% o tuviera como resultado la destrucción del empleo se entenderá que es total, debiendo reintegrarse todas las cantidades percibidas".

2. - Nuestro pronunciamiento ha de tener en cuenta la jurisprudencia de la Sala. Así en la sentencia de 21 de febrero de 1998 (R. nº 731/1994) hemos dicho que la creación de empleo es uno de los fines que principalmente se proponen alcanzar los concursos convocados para la concesión de beneficios como el de estos autos. En la de 27 de marzo de 1998 (R. 149/1995) declaramos que "aún admitiendo que la inversión se realizó dentro del plazo previsto, no ocurre lo mismo con la creación de los puestos de trabajo fijos, a los que no pueden ser asimilados los eventuales y de temporada", por lo que "se ha producido un incumplimiento que, aunque parcial, ha de estimarse suficiente a los efectos de declarar la caducidad de los beneficios concedidos". En la de 4 de febrero de 1999 (R. nº 665/1995) afirmamos que "si la subvención se otorga como instrumento de fomento del empleo, no conseguir ese objetivo frustra las expectativas que se tenían puestas en dicha medida de estímulo a la inversión. Y en la de 19 de octubre de 1999 (R. nº 735/1995 y acumulado al 350/1995), reiterando los término de la sentencia de 4 de octubre de 1999, entendimos que "el incumplimiento de la condición referente a la creacióny mantenimiento de puestos de trabajo, o el de la condición referente a la cuantía de la inversión es por si sólo, y por tanto aunque se produzca en relación a una de esas dos condiciones y no respecto de las dos, razón bastante para reducir proporcionalmente a él el monto de la ayuda, e incluso para retirarla si aquél hubiera excedido de un 50% o tuviera como resultado la destrucción de empleo". Legislación y jurisprudencia establecen la relevante importancia que para el disfrute de los incentivos regionales tiene la creación efectiva de puestos de trabajo, a la que, por otra parte, la actora se habían comprometido.

1. - Según la demandante - tras razonar sobre la, a su juicio, naturaleza contractual de la subvención- no se han incumplido las obligaciones referentes al mantenimiento de los 75 puestos de trabajo y a la creación de otros 18, alegando que, en caso de incumplimiento, éste sería parcial y en ningún caso superior al 50%. Por ello estima que el Acuerdo de la Comisión Delegada ha vulnerado el art. 37 citado al declarar la pérdida total del incentivo concedido. Invocando la doctrina de la STS de 3 de mayo de 1996, sostiene que, en nuestro caso, debe aplicarse el principio de buena fe.

2. - Como se ve, todo el debate consiste en decidir si ha habido o no incumplimiento de las condiciones y, en caso positivo, si el incumplimiento excede o no del 50%. Bien entendido que, de acuerdo con el art. 37.7 del R.D. 1535/1987 (según la redacción dada por R.D. 302/1993) "la concurrencia de distintas causas de incumplimiento dará lugar a la apreciación conjunta de las mismas".

3. - Empecemos por la condición referente a la inversión. A juicio de la Sala, está inequívocamente acreditado que se ha producido un incumplimiento del 10'97%, inferior por tanto al 50%. Para determinar su repercusión sobre la pérdida total o parcial de la subvención debemos aplicar la regla transcrita del art. 37.7. Lo que nos traslada al examen del incumplimiento de las condiciones referentes al empleo.

4. - El tenor literal de la condición particular 2.3 es el siguiente:

   "La empresa queda obligada a crear 18 puestos de trabajo en el establecimiento que es objeto de este proyecto y mantenerlos hasta el fin del plazo de vigencia. Además, deberá mantener 75 puestos de trabajo hasta el final del plazo de vigencia. A los efectos de esta resolución, se considerará cubierto el puesto de trabajo cuando se haya celebrado alguno de los siguientes contratos: Indefinidos; fijos discontinuos, equivalentes al año; temporales, de lanzamiento de nueva actividad, en prácticas, de formación, o de aprendizaje, siempre que, aún cambiando el trabajador, el puesto subsista por tiempo igual o superior a tres años. A estos efectos, en el momento de declararse el cumplimiento de condiciones del proyecto, se computará tanto el tiempo transcurrido desde la creación del citado puesto de trabajo como el que quede pendiente en virtud de los contratos en vigor; a tiempo parcial de carácter indefinido, equivalente al año".

5. - Los informes sobre el grado de incumplimiento de las condiciones de empleo emitidos por los correspondientes servicios autonómicos y estatales no se han producido siempre con la precisión deseable. Así se desprende del examen de los evacuados por: la Delegación Provincial en Ciudad Real de la Consejería de Industria y Comercio de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (de fecha 22 de julio de 1998, f. 118); la Dirección General de Análisis y Programas Presupuestarios del Ministerio de Economía y Hacienda (de fecha 26 de enero de 1998, fs. 188 a 190); la misma Dirección General (con fecha 5 abril de 1999, al iniciar el expediente de incumplimiento, fs. 587 a 590); idéntica Dirección General, Subdirección General de Inspección y Control (informe propuesta de resolución, de fecha 14 de mayo, completado por el de 20 de mayo, ambos del año 1999, fs. 604 a 611); la Delegación Provincial en Ciudad Real de la Consejería antes citada (de fecha que no consta inequívocamente f.772); la Subdirección General de Inspección y Control (de 22 y 23 de junio de 1999, fs. 787 a 791); el Jefe de la Unidad de Inspección de esta Subdirección General (de 23 de junio de 1999, fs. 792 a 802) como nota explicativa a la propuesta de Acuerdo elevada a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.

6. - No obstante lo anterior, habida cuenta de que la demandante no ha interesado el recibimiento del proceso a prueba, entiende la Sala que la valoración de tales informes, muy en especial de los emitidos después que la Dirección Provincial en Ciudad Real de la Tesorería General de la Seguridad Social remitiera, en cumplimiento de los interesado por la Subdirección General de Inspección y Control, la documentación que obra a los fs. 774 a 784 (enviada el 27 de mayo de 1999) y 804 a 807 (enviada el 25 de junio de 1999) permite llegar a la conclusión de que la demandante no ha creado ninguno de los 18 puestos de trabajo a que se comprometió.

   Efectivamente, el informe de 23 de junio de 1999 y la nota explicativa de la propuesta de resolución, tras examinar con detalle los datos sobre altas facilitados por la Tesorería General de la Seguridad Social de Ciudad Real, deducen que al tiempo de solicitar los beneficios la empresa tenía 90'3 puestos de trabajo, en tanto que la media de puestos de trabajo durante el período de vigencia ha sido de 88'05 puestos de trabajo. De aquí se desprende que ni se han mantenido todos los puestos de trabajo existentes al comenzar la actividad subvencionada, ni ha habido creación efectiva de nuevos puestos de trabajo. A estos datos deben añadirse los siguientes: a) que, como dice el informe de 23 de junio de 1999, ninguno de los puestos de trabajo que la empresa dice haber creado durante el período de vigencia ha durado más de tres años, siendo ésta una condición de ineludible cumplimiento; b) que en algunos informes se reconoce la creación de nuevos puestos de trabajo, mas en todos ellos el número de los puestos de trabajo supuestamente creados es inferior al 50% de los 18 comprometidos; c) que en la condición particular 2.3 no se incluyen como computables los contratos de trabajo tipo T-15; y d) que siendo la permanencia de los puestos de trabajo creados un objetivo buscado de propósito por la técnica de fomento a que responde el conjunto normativo integrado por la Ley 50/1985, su Reglamento de ejecución, y el Real Decreto delimitador de la Zona cuyo desarrollo económico y social se pretenden promover, no pueden pasarnos desapercibidos los datos que se recogen en el informe antes citado dde 23 de junio 1999, que reproducimos textualmente: "Se ha tenido conocimiento de que Uralita Obra Civil, S.A. se ha dado de baja en afiliación a la Seguridad Social el 30/09/1999, seis meses después del vencimiento del plazo de vigencia; el motivo ha sido su fusión por absorción con la empresa del grupo Uralita «Industria de Transformación de Plásticos, S.A. (ITEPE)». Ésta se dio de alta en el sistema de Seguridad Social al día siguiente, esto es, el 17/10/1999. Algunos de los trabajadores que figuraban en la plantilla de la primera fueron dados de baja el 30/09/1999 y pasaron a la segunda el 1/10/1999. A su vez, ITEPE se ha dado de baja en la Seguridad Social el 28/02/1999; el motivo ha sido el cese de actividad".Este informe concluye con la siguiente propuesta: "Declarar incumplido el proyecto al no haber mantenimiento de empleo (grado de incumplimiento 100%), ni creación de ninguno de los puestos que se exigían en la resolución individual, (grado de incumplimiento 100%)."

   En idéntico sentido, el informe propuesta de 23 de junio de 1999 suscrito por el Jefe de la Unidad de Inspeción, conformado por el Subdirector General de Inspección y Control, dice (f. 796 y 797) textualmente: "Por todo lo anterior se considera que la entidad no ha acreditado el mantenimiento de los puestos de trabajo que tenía la empresa a la fecha de la solicitud, ni la creación de ninguno de los 18 a que estaba obligada. Por el contrario, se estima, que las alegaciones de la entidad no desvirtúan las causas por las que se inició el expediente de incumplimiento tanto en lo que respecta a las condiciones de inversión como a las de creación de puestos de trabajo; incluso se ha detectado que la entidad ha incurrido en incumplimiento contemplado en el art. 7 de la Ley 50/85".Su conclusión final es del siguiente tenor literal: "Del examen del expediente y de las actuaciones realizadas, se aprecia el incumplimiento de las siguientes condiciones establecidas por la Resolución Individual de concesión de Incentivos Regionales y aceptadas por el titular:

   No ha acreditado la realización de inversiones por importe de 1.103.948.000 pesetas. Ha acreditado inversiones por importe de 982.891.400 pesetas. Lo que supone un incumplimiento del 10'97%.

   No se ha acreditado la creación y mantenimiento de los 18 puestos de trabajo a que estaba obligada por la resolución individual, lo que supone un incumplimiento del 100%.

   No se ha acreditado el mantenimiento de los puestos de trabajo que la entidad tenía a la fecha de solicitud en el establecimiento objeto del proyecto."

   Pues bien, tanto si consideramos que el grado de incumplimiento de la obligación de crear 18 puestos de trabajo ha sido del 100%, como si ha sido inferior pero en todo caso superior al 50%, la pérdida del beneficio concedido -aunque, ciertamente, no percibido- deviene necesaria por imperativo legal.

6. - Apreciando conjuntamente el parcial incumplimiento de las condiciones de inversión y el incumplimiento total o superior al 50% de la condición sobre creación de nuevos puestos de trabajo a que la empresa se había comprometido (recuérdese aquí el art. 1282 del C.Civil), la Sala concluye estimando ajustado a Derecho el Acuerdo impugnado. Esta conclusión no puede verse alterada por un invocado principio de buena fe cuya concurrencia ha de ser valorada sin prescindir del dato, reiteradamente destacado por los informes administrativos, referente al hecho de que en la fecha de ser solicitados los incentivos regionales tenía la empresa un nivel de empleo superior al declarado. Y ya hemos transcrito lo que dispone el art. 7.1 de la Ley 50/85 en los casos de inexactitud de los datos suministrados.

De acuerdo con el art. 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, no procede la condena en costas por no apreciarse mala fe ni temeridad en el sostenimiento de este recurso contencioso-administrativo.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su majestad el Rey,