STS, 6 de Mayo de 2005

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó, con fecha 15 de febrero de 2002, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 3934 de 1998, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO: Que, estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo núm. 3934/98 interpuesto por Dª Sandra, D. David, Dª Flor, D. Paulino y D. Juan Carlos, representados por la procuradora Dª Lucila Canivell Chirapozu contra la Orden Foral 140/1998, de 10 de marzo, del Diputado Foral de Urbanismo de la Diputación Foral de Bizkaia por la que se acordó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana del Municipio de Santurtzi, debemos: PRIMERO.- Declarar como declaramos la disconformidad a derecho de la aprobación definitiva recurrida en cuanto en el Plan General de Ordenación urbana de Santurtzi se vienen a clasificar como no urbanizables los suelos referidos en la demanda que previamente venían clasificados como suelo urbanizable, anulando la clasificación de los mismos como suelo no urbanizable. SEGUNDO.- Desestimar las pretensiones de la parte recurrente en cuanto excedan del anterior pronunciamiento, en concreto de la dirigida a que se declare la clasificación de parte del suelo como urbano. TERCERO.- No hacer expreso pronunciamiento en cuanto a las costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico sexto: «Conclusión distinta ha de alcanzar la Sala en relación con la clasificación del suelo no urbanizable del Plan General definitivamente aprobado aquí recurrido, que previamente tenia la clasificación de urbanizable, dado que si bien es cierto que en dicho ámbito opera la discreccionalidad, no cabe duda que con independencia de que no pueda llegar a determinarse el actuar de la Administración como arbitrario o con desviación de poder -vicios extremadamente graves- sí que hay elementos para considerar que la decisión discrecional de clasificar el suelo como no urbanizable en dicho ámbito no tiene soporte legal y ello por lo que a continuación pasamos a razonar. Estamos ante un suelo previamente clasificado como urbanizable, la argumentación del avance razona que debe desarrollarse y consolidarse de forma racional el suelo urbanizable preexistente. Está acreditado que el rechazo del mantenimiento de la clasificación como suelo urbanizable y la reclasificación como no urbanizable viene justificado en la previsión por la Administración Foral de carreteras de llevar a ejecución lo que se vino denominando "corredor interpueblos", esto es, el sistema general de comunicaciones aludido en la demanda, e incluso va a provocar inicialmente que se asuma la reclasificación para asentar en suelo no urbanizable en el sistema general de comunicaciones previsto, y ello anticipando que de variarse el trazado se propondría que la delimitación del suelo sea la definida en el Avance del Plan General, esto es, en lo que nos interesa, como urbanizable. Otro hecho posterior a la Orden Foral recurrida, pero que arropa y da cobertura a los argumentos de la demanda, lo encontraríamos en que en el ámbito de la información pública de elaboración del expediente de declaración de impacto ambiental correspondiente al denominado "Proyecto del Eje del Ballonti" el propio Ayuntamiento llegó a trasladar a la Diputación Foral de Carreteras, a su Departamento de Medio Ambiente y Acción Territorial, comunicación el 29 de junio de 2000 firmada por el Concejal Delegado de Urbanismo y Medio Ambiente incorporada a los autos -tomo 2, folio 181- en el que se viene a trasladar «En contestación a su escrito registrado de entrada fecha 17 de abril de 2000, núm. 6261, en relación con el expediente de evaluación de impacto ambiental correspondiente al "Proyecto del Eje del Ballonti", adjunto le remito como propuesta de este Ayuntamiento, plano alternativo del trazado de Vial, al objeto de no interferir el desarrollo del Polígono Industrial de Balparda y poder funcionar el nuevo Vial, como elemento de separación entre las Zonas industriales y el Sistema General de Espacios Libres de Ranzari vinculado al Suelo Urbano Residencial». Vemos como desde la perspectiva municipal se viene a enlazar con las previsiones iniciales de consolidación de lo que inicialmente venia clasificado como suelo urbanizable con vocación industrial. En el presente caso no estamos ante un suelo sin clasificación previa vinculado al destino natural del suelo como rústico o no urbanizable o con clasificación expresa de no urbanizable, sino que previamente estaba clasificado como suelo urbanizable, incluso con previsiones por medio de plan parcial, sin que llegara a ser desarrollado. Por ello, y unido a los asentamientos que se han de considerar irregulares y algunos provisionales de actividades vinculadas al uso industrial, esto es, a lo que se define por la parte recurrente como "vocación industrial del suelo" y estando a la previa clasificación del suelo como urbanizable, a las previsiones efectuadas en el avance y a que la reclasificación vino soportada de forma exclusiva en la previsión de asentar el futuro vial del sistema general de comunicaciones aludido, ha de concluirse que no son razones jurídicas para soportar la reclasificación y que por tanto deba mantenerse la clasificación preexistente del suelo como urbanizable. Todo ello, con independencia de la incidencia de un futuro actuar expropiatorio vinculado a la adquisición de suelos para asentar el sistema general, en relación con lo que con carácter previo a la entrada en vigor de la Ley 6/98 de 13 de abril, que también incorporan criterios de valoración del suelo, ya había establecido la jurisprudencia la conclusión de que los suelos mereciesen la clasificación de urbanizables a los efectos valorativos en aquellos casos en los que se diera la indebida singularización de los mismos en cuanto a la clasificación formal del suelo como no urbanizable; así como ya refería la STS que se traslada en la demanda de 30 de abril de 1996 en relación con lo que posteriormente se ha reiterado de forma permanente por la Sección 6ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, respecto a lo que podemos hacer referencia a las sentencias siguientes: STS de 24 de noviembre de 1998, en relación con justiprecio derivado de la expropiación de la denominada "Variante de los Belones, en la carretera MU-312"; STS de 7 de marzo de 2000, en relación con justiprecio de la finca núm. 211 de las "obras de ejecución de Sistemas Generales de circunvalación y Parque Norte del Plan General de Ordenación de Getafe" y STS de 23 de enero de 2001, referida al proyecto de unión de A-4 con la autovía Alcorcón-Leganés, tramo A-4 AN 401. Lo anterior sin perjuicio de que por las fechas y en relación con las previsiones anticipadas de ese futuro vial la normativa legal a aplicar en un hipotético y futuro procedimiento expropiatorio, en concreto expediente de justiprecio, sería la Ley 6/98, donde se van a establecer los criterios valorativos, tanto respecto al suelo no urbanizable vinculado singularmente al valor de mercado, e igualmente las precisiones respecto al suelo urbanizable distinguiendo dos supuestos, esto es, si está ante la preexistencia de planeamiento general que delimita los ámbitos o el establecimiento de las condiciones para su desarrollo, así, art. 26 y 27 Ley 6/98 y en relación con el segundo, por remisión al 16. De ello hemos de señalar que desde la perspectiva del procedimiento expropiatorio, del correspondiente justiprecio, ya veíamos como la jurisprudencia había salvado los perjuicios derivados de la clasificación formal como no urbanizable en relación con suelos que pudieran considerarse de forma injusta individualizados cuando sobre ellos se iban a asentar sistemas generales que iban a dar servicio al entorno inmediato, con la finalidad de evitar que se produjera lo que se había considerado quiebra de la justa distribución de beneficios y cargas, esto es, que unos suelos soportaran el asentamiento de equipamientos en beneficio del entorno y además partiendo de la consideración de los mismos como no urbanizable con el consiguiente abaratamiento de la adquisición de los mismos; pero éste, ya hemos dicho, es un debate ajeno al de la presente litis dado que en el mismo lo que se está efectuando es una impugnación directa de una disposición general como es el Plan General de Ordenación Urbana aquí recurrido».

También se declara lo siguiente en el fundamento jurídico séptimo de la sentencia recurrida: «Por tanto y en conclusión, hemos de decir que la clasificación del suelo aquí discutida como no urbanizable, el previamente clasificado en el plan general derogado como urbanizable, ha de considerarse disconforme a derecho al venir soportada dicha reclasificación exclusivamente en relación con los antecedentes y razonamientos que se han ido exponiendo en la previsión de asentamiento de un vial del sistema general de comunicaciones, "corredor interpueblos" o al parecer, definitivamente identificado como "Proyecto del Eje del Ballonti". Sin perjuicio de que de alterarse el trazado de dicho sistema general viario en relación con las previsiones iniciales, se puedan también consolidar las conclusiones del informe tras las alegaciones de la parte recurrente en el sentido de que de variar el trazado se propondría que la delimitación del suelo fuera ceñida a las previsiones del avance. Por todo ha de llegarse a un pronunciamiento parcialmente estimatorio del recurso en los términos que hemos razonado y que precisamos en la parte dispositiva de esta sentencia».

Notificada la referida sentencia a las partes, tanto la representación procesal de los demandantes como la del Ayuntamiento comparecido como demandado presentaron ante la Sala de instancia sendos escritos solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 22 de abril de 2002, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrentes, Doña Sandra, Don David, Doña Flor, Don Paulino y Don Juan Carlos, representados por la Procuradora Doña Isabel Soberón García de Enterría, y el Ayuntamiento del Concejo de Santurtzi, representado primero por el Procurador Don Luis Pulgar Arroyo y después por el Procurador Don Angel Luis Fernández Martínez, al mismo tiempo que presentaron sendos escritos de interposición de recurso de casación.

El recurso de casación sostenido por la representación procesal de Doña Sandra, Don David, Doña Flor, Don Paulino y Don Juan Carlos se basa en su solo motivo, esgrimido al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución, ya que el acuerdo de aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Santurtzi incurre en arbitrariedad y desviación de poder, pues de la misma manera que se considera ilegal la reclasificación como suelo no urbanizable de los terrenos originariamente considerados en el Plan General revisado como suelo urbanizable industrial, igualmente debió declararse la ilegalidad de la clasificación dispensada de suelo no urbanizable para aquellos terrenos colindantes que el Avance definía como suelo urbanizable industrial, y que, anteriormente, se clasificaban como suelo no urbanizable y ello como consecuencia de que ambas reclasificaciones operadas durante la tramitación de la Revisión del Plan General obedecen a una misma causa, consistente en la precisión de un Sistema General Viario, por lo que si la primera reclasificación se declara ilegal, la segunda merece también ser declarada ilegal, pues la única finalidad de ese proceder es la de abaratar o reducir los costes económicos derivados de la adquisición de los terrenos a obtener mediante expropiación para el nuevo sistema general de comunicaciones, es decir, en lugar de proceder con criterios urbanísticos para garantizar la equidistribución de los beneficios y cargas, se ha actuado con un criterio de reducción de costes expropiatorios, sin que sea razón para no acceder a la clasificación de ese suelo como urbanizable el que, al momento de la expropiación, haya de tenerse en cuenta para su valoración lo declarado por la doctrina jurisprudencial, pues ello equivale a remitir a un futuro pleito el justiprecio expropiatorio de esos terrenos, ahora clasificados como no urbanizables, a fín de que se obtenga una valoración como si de urbanizables se tratase, dado que han de destinarse a un sistema general en beneficio de toda la población, y, además, la propia Sala sentenciadora declara en el segundo párrafo del fundamento jurídico séptimo que, de alterarse el destino a sistema general viario, la clasificación del suelo se debería ceñir a las previsiones del avance, es decir a clasificarlo como suelo urbanizable, razón por la que la actuación administrativa, al clasificar el suelo destinado al sistema general viario como no urbanizable, incurre en arbitrariedad y desviación de poder por no perseguir otra finalidad que la de aminorar el justiprecio de las expropiaciones, terminando con súplica de que se dicte sentencia estimando el motivo de casación articulado, y en consecuencia, case el procedimiento judicial recurrido, resolviendo de acuerdo con lo solicitado por esta parte en su escrito de demanda, y consecuentemente en aquella parte que ha sido parcialmente desestimada, y más concretamente en lo que se refiere a la disconformidad a derecho del acto impugnado, en cuanto que el Plan General de Ordenación Urbana de Santurtzi clasifica como no urbanizable la franja comprendida entre los terrenos a que se refiere el apartado primero del fallo de la sentencia recurrida (conforme al cual se ha estimado parcialmente el recurso interpuesto) y el límite del río Capetillo, en la extensión que determinaba el Documento de Avance de Revisión del Plan General, y que se describe en el plano incorporado a la demanda señalado como documento núm. 2, con expresa imposición de las costas causadas a la Administración Pública demandada.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento del Concejo de Santurtzi se basa en tres motivos, al amparo todos del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, el primero por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 508 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento civil de 1881, al otorgar un valor indebido al documento consistente en una comunicación municipal de fecha 29 de junio de 2000, pues de dicho documento no se deriva que el municipio hubiese adoptado una resolución o pronunciamiento sobre la clasificación del suelo; el segundo por haber infringido la Sala sentenciadora lo dispuesto en el artículo 2.2 del Código civil, al otorgar valor, en cuanto a la clasificación del suelo, a la determinación contenida en un Plan General de Ordenación Urbana, que resultó derogado por la Revisión del Plan General aprobada por el acuerdo impugnado; y el tercero porque la previa clasificación del suelo como urbanizable en el Plan General derogado y las previsiones efectuadas en el avance no son razones jurídicas para mantener la clasificación anterior del suelo como urbanizable, terminando con la súplica de que se estime el recurso de casación y se revoque la sentencia recurrida en los particulares de sus fundamentos de derecho sexto y séptimo.

Admitidos a trámite ambos recursos de casación, se ordenó, al no haber comparecido parte alguna en calidad de recurrida, que quedasen pendientes de las actuaciones de señalamiento cuando por turno correspondiese, si bien ambas partes recurrentes solicitaron que se les diese traslado de los respectivos recursos de la otra parte a fín de formalizar la oposición a los mismos, lo que les fue denegado por providencia de 19 de abril de 2004, al no haber comparecido en calidad de recurridas, contra cuya decisión dedujo recurso de súplica el representante procesal del Ayuntamiento del Concejo de Santurce, que fue desestimado por auto de fecha 3 de diciembre de 2004, si bien se le tuvo por comparecido como recurrido pero sin retrotraer las actuaciones, por lo que se fijó para votación y fallo el día 20 de abril de 2005, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

Por la representación procesal de los demandantes, ahora recurrentes en la instancia, se reprocha a la Sala sentenciadora la vulneración de lo dispuesto en los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución, al haber admitido una clasificación del suelo, llevada a cabo en la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana, con la única finalidad de abaratar los costes de la expropiación para ejecutar un sistema general viario en beneficio de toda la colectividad, pero que soportarán exclusivamente los dueños de los terrenos necesarios para ello, al haber sido clasificados como suelo no urbanizable, a diferencia de lo que previó el Avance de dicha Revisión y de lo que la propia Sala ha considerado como debido para otros terrenos destinados a la misma actuación, pero que como suelo urbanizable estuvieron clasificados en el planeamiento anterior, con lo que dicho Tribunal de instancia se aparta también de la doctrina jurisprudencial que ha declarado que, a los efectos de su valoración y obtención, el suelo destinado a sistemas generales, contemplados en el planeamiento, debe justipreciarse como urbanizable con el fín de respetar el principio esencial en el urbanismo de equidistribución de beneficios y cargas.

Este motivo de casación no puede prosperar porque en la sentencia recurrida se respeta esa doctrina jurisprudencial, al indicar que será al tiempo de valorar el suelo expropiado para el sistema general viario cuando habrá de tenerse en cuenta dicho criterio jurisprudencial para evitar la conculcación del aludido principio de justa distribución de beneficios y cargas, sin que ello imponga a la Administración, al clasificar un suelo que en el planeamiento revisado venía clasificado como no urbanizable, el deber de clasificarlo como urbanizable por el único hecho de ser destinado por el nuevo planeamiento a sistema general viario al servicio de todos los ciudadanos, pues es precisamente aquélla doctrina jurisprudencial la que evita la conculcación del aludido principio cuando haya que proceder a la expropiación de suelo no urbanizable para realizar una infraestructura viaria de la ciudad, que permitirá a todos los propietarios beneficiarse de la misma con la consiguiente ventaja, la que no puede obtenerse a costa exclusivamente de los expropiados.

La Sala de instancia declara ajustada a derecho la decisión de la Administración al aprobar la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana por entender que, a diferencia de lo que sucede con el suelo que en el planeamiento revisado y en el Avance venía clasificado como urbanizable, carece de razones para entender que dicha Administración urbanística haya hecho un uso irregular de su potestad discrecional al clasificar el resto, destinado a sistema general viario y que en el Avance también se había clasificado de urbanizable con destino industrial, como no urbanizable, porque es precisamente la mentada doctrina jurisprudencial, recogida en las Sentencias de la Sección Sexta de esta Sala, que se citan tanto en la sentencia recurrida como por los recurrentes, la que impide considerar que tal clasificación del suelo como rústico tenga como única finalidad disminuir los costes de la expropiación cuando se lleve a cabo la ejecución del sistema general viario proyectado.

El Ayuntamiento recurrente articula su casación sobre tres motivos, sin que en el último se cite precepto alguno ni doctrina jurisprudencial infringidos, limitándose a señalar que el Tribunal a quo, al anular la clasificación como no urbanizable de los suelos que previamente venían clasificados en el planeamiento revisado como urbanizables, no ha operado con razones jurídicas, pues ha tenido en cuenta esa clasificación en el planeamiento derogado y en la previsión del Avance.

La falta de cita de normas o jurisprudencia, que se reputan infringidas, es causa de inadmisión del motivo conforme a lo establecido concordadamente en los artículos 93.2 b y 95.1 de la vigente Ley Jurisdiccional, pero, en cualquier caso, dicha tesis es inexacta, ya que el Tribunal a quo, para así resolver, ha operado de forma correcta al efectuar el control de la actuación discrecional de la Administración, llegando a la conclusión de que no existen argumentos razonables para reclasificar como no urbanizable un suelo que en el planeamiento derogado y en el Avance venía clasificado como urbanizable, dado que la única causa de tal reclasificación fue «la previsión de asentar el futuro vial del sistema general de comunicaciones aludido».

El segundo motivo aducido por dicho Ayuntamiento, basado en la conculcación por la Sala de instancia del artículo 2.2 del Código civil, al haber ésta tenido en cuenta la clasificación de un suelo en un Plan General de Ordenación Urbana derogado por la Revisión aprobada, carece manifiestamente de fundamento y no guarda relación con las cuestiones debatidas, ya que la Sala no anula la nueva clasificación por atribuir vigencia al Plan General de Ordenación Urbana revisado, sino por entender que el cambio de clasificación no resulta justificado, habiendo la Administración efectuado, al reclasificar el suelo, un uso torcido de su discrecionalidad.

Finalmente, en su primer motivo de casación, el Ayuntamiento recurrente asegura que el Tribunal a quo ha conculcado los artículos 508 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento civil, porque el documento, consistente en una comunicación, de fecha 29 de junio de 2000, dirigida por el Concejal Delegado de Urbanismo y Medio Ambiente del Ayuntamiento de Santurce al Departamento de Medio Ambiente y Acción Territorial de la Diputación Foral, no tiene la trascendencia que en la sentencia se le ha otorgado, dado que no es un pronunciamiento ni una resolución municipal.

El defecto de especialidad del motivo, al invocar los artículos 508 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento civil de 1981, impidiendo con ello conocer los concretos preceptos que se invocan como infringidos, sería causa suficiente para inadmitir el motivo alegado por falta de cita de los artículos que se consideran vulnerados, aunque podemos entender que no se esgrime la infracción del artículo 508 de dicha Ley de Enjuiciamiento civil, pues la Sala de instancia, como establece este precepto, ordenó dar traslado a las demás partes por tres días del documento en cuestión mediante providencia de 21 de septiembre de 2001, lo que se cumplió oportunamente el 28 de septiembre de 2001 (folios 181 a 184 de los autos), sino que lo que el motivo denuncia es que el documento no está entre los que, según el artículo 506 de la antigua Ley de Enjuiciamiento civil y el artículo 270 de la vigente, resultan admisibles, sino que, por el contrario, es de fecha anterior a la presentación del escrito de demanda, pero, comprobadas las fechas, se observa que la demanda se presentó el día 1 de junio de 2000, mientras que el documento discutido está fechado el 29 de junio de 2000.

En cualquier caso, dicho documento, al igual que otros unidos a los autos, lo fue en virtud de lo establecido por el artículo 75 de la anterior Ley Jurisdiccional, usando el Tribunal de las facultades que, al efecto, le confería este precepto.

Si lo que el Ayuntamiento recurrente impugna con tan ambiguo motivo de casación es el valor o alcance que el Tribunal sentenciador ha otorgado a la referida comunicación, le debe ser suficientemente conocida la doctrina jurisprudencial acerca del modo de impugnar en casación la valoración de pruebas efectuada por la Sala de instancia, (Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de fechas 1 de diciembre de 2001, 6 de julio, 5 de octubre de 2002, 30 de junio, 8 y 14 de julio de 2003, 5, 12, 26 de mayo, 12 de noviembre, 23 de diciembre de 2004, 3, 15 de marzo, 1 y 19 de abril de 2005), pero, además, en este caso, el Tribunal a quo no considera, en contra de lo afirmado por el recurrente, que el documento sea la prueba de una resolución o pronunciamiento municipal sino, meramente, una comunicación entre Administraciones urbanísticas, en la que la municipal formula una propuesta de trazado alternativo del vial proyectado para no interferir el desarrollo del Polígono Industrial de Balparda, de donde, con toda lógica, deduce que «la reclasificación vino soportada de forma exclusiva en la previsión de asentar el futuro vial del sistema de comunicaciones», de manera que tal conclusión no vulnera los preceptos de la Ley de Enjuiciamiento civil que, al parecer, el representante procesal del Ayuntamiento recurrente cita como conculcados, por lo que este primer motivo de casación, al igual que el segundo y tercero, debe ser desestimado.

La declaración de no haber lugar al los recursos de casación interpuestos comporta la imposición de las costas procesales causadas a los respectivos recurrentes, conforme a lo dispuesto por el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la vigente Ley Jurisdiccional y sus Disposiciones Transitorias segunda, tercera y cuarta de la misma Ley.