El marco teórico de la política portuaria del estado
| Autor | Manuel Estepa Montero |
| Páginas | 33-84 |
CAPÍTULO I
EL MARCO TEÓRICO DE LA POLÍTICA PORTUARIA
DEL ESTADO
1. LA CONFORMACIÓN DE UNA POLÍTICA PORTUARIA
EN LA UNIÓN EUROPEA
A. El periodo inicial de creación de una política portuaria
en el ámbito de la Unión Europea
Las políticas portuarias no estuvieron presentes en la conformación inicial de
la Comunidad Económica Europea y aún las del transporte marítimo lo estuvieron
solo de soslayo. Y ello por cuanto su Tratado constitutivo 1 afirmaba en su art. 3.º
que la política común de transportes era un campo que requería medidas de la
Comunidad para su aplicación. El objetivo, obviamente, no podía ser otro que el
de fomentar la libre circulación de personas, mercancías, servicios y capitales. Sin
embargo, los arts. 74 a 84 del Tratado CEE que hacían referencia a problemas de
competencia no regulaban los transportes, salvo el art. 77 que versaba sobre las
ayudas de Estado en el transporte terrestre. De modo que el Consejo concluyó que
los once artículos del inicial Título IV referidos a «los Transportes» contenían un
régimen separado para dicho sector. Pero además, el art. 84, por su parte, preveía
que «las disposiciones del presente Título se aplicarán al transporte por ferrocarril,
por carretera y por vía navegable». Mientras que el transporte marítimo, por el
contrario, solo se mencionaba en el apartado 2 del art. 84, según el cual, «el Con-
sejo podrá, por unanimidad, decidir en qué medida y de acuerdo con qué procedi-
miento, podrán adoptarse disposiciones apropiadas para la navegación marítima y
aérea». Pues bien, partiendo del contenido del citado apartado, el Consejo conclu-
yó que tanto el transporte marítimo como aéreo se encontraban fuera de la política
común de transportes así como de la política de la competencia 2.
1 El Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea de 25 de marzo de 1957.
2 Dicha perspectiva se iba a concretar en la adopción del Reglamento (CE) 17/62 del Consejo, el
primer Reglamento que dotaba de poderes de investigación y sanción a la Comisión en el campo del De-
recho de la competencia. Así dicha norma fue seguida por un acuerdo, en virtud del cual, a propuesta de
la Comisión, el Consejo dictó el Reglamento (CE) 141/62 que establecía la inaplicabilidad del Reglamen-
to 17 al sector del transporte en su conjunto, y otro Reglamento más en el sector del transporte terrestre.
34 MANUEL ESTEPA MONTERO
Hasta 1980, la Comunidad Europea aceptó la sugerencia del Grupo de Trabajo
de representantes de los principales operadores en el sentido de que no era nece-
saria una política específica en el ámbito portuario. No obstante, a partir de dicha
fecha, los responsables europeos comenzaron a considerar seriamente la relevan-
cia que, en todo caso, adquiere la gestión portuaria para la buena marcha de los
transportes marítimo y terrestre 3. Lo que tendrá, a su vez, traducción en la Comu-
nicación de la Comisión Hacia una política común de transportes: el transporte ma-
rítimo, de 19 de marzo de 1985, así como en la Resolución sobre Política Portuaria
del Parlamento Europeo de noviembre de 1988 que contiene recomendaciones en
el sentido de una mayor autonomía de la gestión portuaria, de competencia entre
puertos marítimos y de cobertura de costes por transferencia a los usuarios 4.
Pero fue con el Tratado de la Unión Europea, aprobado en 1992, que entró en
vigor el 1 de noviembre de 1993, cuando Europa verdaderamente puso las bases
para una política común de transportes 5. Pues dicho Tratado creó como nueva
política, con la mira puesta en la unión económica y la dimensión social de la Co-
munidad, la de «redes transeuropeas de transporte», e incorporó los requisitos de
protección medioambiental. Un avance que se vería reforzado con la aprobación,
en diciembre de ese mismo año 1992, del Libro Blanco de la Comisión sobre la Po-
lítica Común de Transportes que se dedicó a la apertura del mercado en el sector 6.
Pues bien, considerando que el Libro Blanco propugnaba una óptima utilización de
las capacidades existentes y la integración de todas las redes correspondientes a los
diversos modos de transporte en una «red transeuropea» —que incluyera también
a los puertos marítimos e interiores—, se aprobó la Decisión 1.692/1996/CE del Par-
lamento y del Consejo, de 23 de julio de 1996, sobre orientaciones comunitarias para
el desarrollo de la misma. La Decisión trataba de identificar objetivos, prioridades
y grandes líneas de acción, concretadas en proyectos de interés común. El objetivo
fundamental era el de garantizar la movilidad sostenible de las personas y de los
Vid. L. ORTIZ BLANCO, Las conferencias marítimas frente al Derecho antitrust de la Comunidad Europea,
Madrid, Marcial Pons, 2007, pp. 189-191.
3 C. I. CHLOMOUDIS y A. P. A. PALLIS, La Política Portuaria de la UE, una perspectiva histórica, vol. 8,
núm. 1, Investigación Estudios Europeos, 2005, pp. 21-42. La frustración de veinticinco años de nor-
mativa incompleta en materia de transportes llevó al Parlamento Europeo a tomar la iniciativa sin
precedentes de llevar al Consejo ante el Tribunal de Justicia por incumplimiento del Tratado en materia
de transportes (asunto 13/83, de 22 de mayo de 1985), condenándosele por no haber garantizado la libre
prestación de servicios en materia de transportes internacionales terrestres y conminándosele a fijar las
condiciones de acceso de los transportistas no residentes a los servicios de transporte nacionales de un
Estado miembro. Lo que provocó, indirectamente, una aceleración de la conformación de las políticas
en los sectores aéreo y marítimo, donde los avances de la política comunitaria habían sido aún más es-
casos. Dando lugar a la aprobación de Reglamentos, respectivamente, en 1986 (Reglamentos CEE 4.055
a 4.058/86, de 22 de diciembre, del Consejo —verdadera fecha de nacimiento de la política marítima
europea—) y en 1992 (Reglamento CEE 3.577/92 del Consejo, de 7 de diciembre, sobre prestación de
servicios marítimos en un Estado miembro por los nacionales de otro Estado miembro).
4 Nota de advertencia: la exposición que sigue sobre la construcción del marco europeo que sus-
tenta la política portuaria constituye una redacción original respecto de la contenida en M. ESTEPA MON-
TERO, «Regulación del transporte marítimo: las autopistas del mar», en A. RUIZ OJEDA (dir.), Derecho de
la Regulación Económica, VI, Transportes, 1.ª ed., Madrid, Iustel y Fundación Instituto Universitario de
Investigación José Ortega y Gasset, 2011, pp. 559-692; habiendo buscado de modo consciente nueva
documentación que la sustente así como una exposición diferente de la normativa europea de referencia.
5 El Tratado de la Unión Europea, aprobado el 7 de febrero de 1992 en la ciudad holandesa de
Maastricht, contemplaba las «Redes transeuropeas», en su Título VII, como nueva política de la Comu-
nidad Europea. En la actualidad, ha pasado a constituir el Título XVI del Tratado de Funcionamiento de
la Unión Europea rubricado por los jefes de Estado y de Gobierno en Lisboa el 13 de diciembre de 2007.
6 DIRECCIÓN GENERAL DE COMUNICACIÓN, COMISIÓN EUROPEA, Comprender las políticas de la Unión Euro-
pea: Transportes, Conectar a los ciudadanos y a las empresas de Europa, Bélgica, Comisión Europea, texto
actualizado a noviembre de 2014, p. 5.
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bienes para contribuir a la creación de un espacio común sin fronteras interiores
que abarcara todo el territorio de la Comunidad. Los puertos marítimos, en con-
creto, deberían permitir el desarrollo del transporte marítimo y constituirían pun-
tos de interconexión entre este y los demás modos de transporte 7. El Anexo II in-
cluía, como objetivos de los potenciales proyectos portuarios, facilitar el desarrollo
de los intercambios intracomunitarios y de la Comunidad con el resto del mundo;
crear una movilidad perenne; así como mejorar el acceso y la cohesión económica
y social. Mientras que el Anexo III identificaba los 14 proyectos adoptados por el
Consejo Europeo de Essen, ninguno de los cuales incluía a un puerto marítimo;
aunque el art. 21 establecía un procedimiento de revisión quinquenal de la lista de
proyectos a partir de un informe de la Comisión.
Con la finalidad de suscitar un amplio debate en torno a cuestiones concretas
y a futuras políticas en materia portuaria, la Comisión presentó el 10 de diciembre
de 1997 el Libro Verde sobre Puertos e Infraestructuras Portuarias que comenzaba
destacando como la construcción del mercando interior, los cambios tecnológicos
en el sector del transporte y el desarrollo de la red de transportes terrestres en
Europa habían intensificado la competencia interportuaria 8. El documento de la
Comisión, después de exponer la función de los puertos en la red transeuropea de
transporte, centraba su atención en la tarificación y la organización de los servicios
portuarios. En relación con la tarificación, afirmaba que el objetivo a largo plazo
de una política de tarificación de las infraestructuras debería ser la aplicación de
tarifas en función de los costes sociales marginales, incluidos los costes de capital,
costes de explotación y costes externos, así como el coste de las nuevas inversio-
nes. En la medida en que una política de este tipo haría que los clientes del puer-
to sufragasen todos los costes que sus decisiones de transporte suponen para la
sociedad en su conjunto. Priorizando este sistema respecto a la fijación de tarifas
con arreglo a los costes medios (que generaría fuertes incrementos de tarifas) y a
los costes de explotación (que privaría a los usuarios de indicaciones significativas
acerca de sus decisiones de transporte).
En materia de servicios portuarios, afirmaba que, de todos, la manipulación
de la carga figuraba entre los más afectados por el desarrollo tecnológico y la in-
tensificación de la competencia entre los puertos, siendo esta última, a su vez,
consecuencia de la realización del mercado interior. Las nuevas tendencias del
mercado se caracterizaban por la concentración de capital, la especialización y la
integración vertical. Destacaba que la organización del servicio portuario de estiba
dependía mucho de la estructura del puerto y del marco regulador del empleo.
Existiendo una tendencia constante, según la cual, la prestación del servicio estaba
pasando del sector público al sector privado, a fin de incrementar la eficiencia,
utilizar el «know how» de las empresas privadas y reducir el gasto público que se
destinaba a los costes laborales portuarios. Los servicios técnico-náuticos (practi-
caje, remolque, amarre y desamarre), por el contrario, al responder a la necesidad
de seguridad, solían inspirarse en el concepto de «servicio público» y sus tarifas las
establecía y controlaba la Administración nacional competente 9. Destacando que,
conforme al principio de neutralidad, garantizado por el art. 222 TCE, la Comu-
nidad debía mantenerse neutral respecto al régimen público o privado de la pro-
piedad de los operadores portuarios; respetando además el derecho de los Estados
7 Vid. los arts. 2 y 12 de la Decisión 1.692/1992/CE, del Parlamento y del Consejo Europeo, de 23 de
julio de 1996, sobre Orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte.
8 COMISIÓN EUROPEA, El Libro Verde sobre Puertos e Infraestructuras Portuarias, COM (97) 678 final
10 de diciembre de 1997, puntos 2 y 3, p. 2.
9 Ibid., puntos 81 a 85, pp. 25 y 26.
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