El marco normativo del sistema portuario español. La evolución histórica y el sistema vigente
| Autor | Manuel Estepa Montero |
| Páginas | 85-137 |
CAPÍTULO II
EL MARCO NORMATIVO DEL SISTEMA
PORTUARIO ESPAÑOL. LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA
Y EL SISTEMA VIGENTE
En el esquema general de análisis de las políticas públicas, el elemento jurídico
constituye uno de los recursos principales con los que cuentan los actores públicos
para el cumplimiento de sus objetivos de interés general. Se caracteriza por estar
principalmente a disposición de los actores político-administrativos pues la nor-
ma que otorga legitimidad primaria en un Estado de Derecho y de la que emana
el conjunto de los actos jurídicos de implementación, la ley, ha de ser aprobada
por el Parlamento como expresión de la voluntad popular según la clásica teoría
roussoniana. El Derecho constituye, pues, la fuente de legitimación por excelencia
de toda acción pública 1. Si bien lo anterior no es óbice para que, en determinados
supuestos, los actores públicos busquen una legitimación indirecta por la vía del
acuerdo y el pacto con los diferentes actores sociales (grupos-objetivo y/o benefi-
ciarios directos e indirectos).
Pero al mismo tiempo, ha de tenerse en cuenta como, dentro de la fase de la
decisión y programación de una política pública, el Derecho ocupa también un
lugar preponderante en el conjunto de los recursos empleados en la medida en que
constituye la columna vertebral normativa del Programa de Actuación Político-ad-
ministrativo, organizando tanto el contenido (definición de objetivos y conducta
de los grupos-objetivo) como la selección de los otros recursos (organizacionales,
procedimentales o financieros). La fase o producto «Programa de Actuación Políti-
co-administrativo» (PPA) incorpora el conjunto de normas y actos reglamentarios
que los parlamentos, los gobiernos y los organismos y autoridades a cargo de la
implementación consideran necesarios para la aplicación de una política pública.
Pues toda intervención del Estado en la sociedad civil y en la esfera privada ha de
contar con una base legal suficientemente legitimada 2.
Ha de considerarse, por último, que en las políticas públicas tradicionales que
se heredan de un Gobierno a otro, como suele suceder con las políticas de gestión
de las infraestructuras del transporte y más específicamente de la organización
1 P. BERNAUX, La Sociologie des Organisations, Paris, Le Seuil, 1985, p. 161.
2 J. SOUBIRATS J. P. KNOEPFEL, C. LARRUE y F. VARONE, Análisis y gestión..., op. cit., pp. 152 y 153.
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de los puertos, el margen de maniobra de los sucesivos Gobiernos resulta ser, en
la mayoría de los casos, relativamente pequeño. La nueva política se superpone
en el tiempo a la ya iniciada por el Ejecutivo anterior, que necesariamente ha de
asumirla en la fase de ejecución en que se encuentre, dado el largo plazo de pla-
nificación e implementación que conlleva y los cuantiosos recursos económicos
que consume 3. De modo que conviene pues precisar, con cierto detalle, cuáles son
los instrumentos legales en los que se recogen los principales contenidos de los
distintos Programas Político-administrativos que han conformado la política pú-
blica de los puertos del Estado en España desde la aprobación de la Constitución
Española. Interesa asimismo no olvidar cuáles fueron las regulaciones legales que
le precedieron, pues también en ellas se encuentra buena parte de las claves para
comprender el contenido de la normativa legal y reglamentaria vigente.
1. LA CREACIÓN DE UN SISTEMA CIVIL DE PUERTOS A MEDIADOS
DEL SIGLO XIX COMO EXPRESIÓN DE UN ESTADO LIBERAL
A. Introducción
El 4 de mayo de 1844 accede al poder el general D. Ramón María Narváez y
Campos al frente del Partido Moderado dando inicio, con el apoyo de la Corona y
la apertura de las nuevas Cortes el 10 de octubre siguiente, a la llamada «década
moderada» durante la cual se pacifica el país procediéndose a la aprobación de la
Constitución de 1845; se propone la creación de un Estado centralizado; se aco-
mete una reforma fiscal impulsada por el ministro de Hacienda D. Alejandro Mon;
y se contempla un amplio abanico de reformas económicas que va a afectar pro-
fundamente a los medios de transporte ya durante la presidencia de D. Juan Bravo
Murillo, tratando de superar las dificultades acumuladas a finales de la década.
Pues, como sucedió en otros países que también impulsaban una política moder-
nizadora, estos proyectos se vieron interrumpidos por la primera crisis capitalista
de 1847 y 1848 que llevó a varias sociedades anónimas a suspender pagos y a la
paralización de las obras de construcción de algunas líneas de ferrocarril (con la
excepción de la Barcelona-Mataró inaugurada en 1848). Siendo a la vez impres-
cindible para el triunfo de la política liberal el dotar al país de unos sistemas de
transportes capaces de articular un mercado interior que facilitase el crecimiento
económico. Con lo que, a partir de este planteamiento, se dio comienzo a la expan-
sión del ferrocarril mediante la aprobación por el ministro de Fomento, D. Maria-
no de Miguel Reinoso, del primer «Plan General de Ferrocarriles» en el año 1851 y
con la adopción por parte de su sucesor, D. Francisco de Luján y Miguel-Romero,
de la «Ley General de los Caminos de Hierro» el 3 de junio de 1855 que conside-
raba a todas las líneas de utilidad general, dominio público y de construcción y
prestación bien por el Gobierno o bien por empresas privadas mediante concesión
obtenida en pública subasta. Debiendo destacarse que dicha Ley «mitigó la ley de
sociedades por acciones de 1848 en lo que se refiere a las compañías ferroviarias.
Permitió al Gobierno que concediera autorizaciones provisionales a las compañías
de ferrocarriles sin necesidad de aprobación en Cortes [ ] ofrecía garantías espe-
ciales a los inversores, exención arancelaria total para la importación de material
ferroviario, privilegios de exportación, etc.». Como consecuencia la red pasa de
102 km en 1852 a 1.880 km en 1860. Un crecimiento tan rápido, explicable por la
construcción de los grandes ejes, no se repetirá nunca más. La crisis de 1865 a 1866
3 P. LASCOUMES y M. SETBON, L’ evaluation pluraliste des politiques publiques: enjeux, pratiques, pro-
duits, Paris, GAPP/Commisarat general du Plan, 1996, p. 334.
EL MARCO NORMATIVO DEL SISTEMA PORTUARIO ESPAÑOL. LA EVOLUCIÓN... 87
incluso provocó una interrupción total que solo se reanudó, y en un principio con
prudencia, a partir de 1873. En cualquier caso, al final del periodo, en 1875, la red
española de vía ancha y estrecha alcanzaba ya una longitud de 6.094 km 4.
Al mismo tiempo, se procedió a la creación de una red de carreteras a partir
de los antiguos caminos y comenzó a percibirse el inicio de la navegación a vapor.
Todo ello al servicio de un proceso de industrialización que vendrá marcado por la
instalación de la primera siderurgia en Andalucía y en el Norte; y por el desarrollo
de la industria textil en Cataluña y la Comunidad Valenciana 5. Los primeros planes
ferroviarios contemplaban ya, de acuerdo con el espíritu centralizador de la Admi-
nistración, la conexión de los grandes centros urbanos e industriales con las fron-
teras y los puertos. No en vano la primera línea de gran recorrido propuesta por el
francés Jacqueau tenía como objetivo unir Madrid con Cádiz. Pretendiéndose por
el Ministerio de Fomento aprobar una nueva normativa portuaria que completara
la asunción por el Estado de las grandes obras públicas que vendría representada
por el Real Decreto de 31 de diciembre de 1851 «Sobre la administración y servicio
de construcción, limpia y conservación de los puertos mercantes de la Península
e islas adyacentes»; que fue seguido por el Real Decreto de 30 de enero de 1852,
de ejecución del anterior. Completado un año más tarde por el Real Decreto de 3
de febrero de 1853 que perfilaba las competencias respectivas de los ingenieros y
de los capitanes en los puertos. Un conjunto normativo que, como resulta obvio,
no alcanzaba la categoría de ley precisamente con la idea de que el Gobierno de
D. Juan Bravo Murillo pudiera eludir la oposición parlamentaria que había hecho
fracasar el anterior proyecto de ley referido a la organización y administración de
los Puertos del Reino que el titular del Ministerio de Comercio, Industria y Obras
Públicas había presentado en las Cortes Generales el 14 de noviembre de 1849 6.
Pues bien, el propósito que impulsaba este conjunto normativo estaba consti-
tuido, en primer término, por la atribución de competencia al Estado no solo en la
construcción de las obras públicas en los puertos sino también de su administra-
ción y conservación «por lo mucho que influyen en la prosperidad de la Marina,
el progreso del comercio y la tranquilidad de la navegación», según la Exposición
de Motivos del Real Decreto de 1851. Se pretendía además afirmar la competencia
del Ministerio de Fomento frente a la Armada y respecto de las corporaciones lo-
cales. Respecto de la Armada, en la medida en que su labor quedaría limitada a la
dirección y el control del tráfico marítimo en la dársena de agua, circunscribiendo
4 M.ª J. CAVA MESA, «La economía en España, 1800-1936», Capítulo 17, en F. J. PAREDES ALONSO
(dir.), Historia de España Contemporánea, 1.ª ed., Sello Editorial, 2009, pp. 516-518. La autora cita en la
frase en cursiva a G. TORTELLA CASARES, Los orígenes del capitalismo en España; banca industria y ferroca-
rriles en el siglo XIX, Madrid, Tecnos, 1995.
Vid., también, É. TEMIME, A. BRODER y G. CHASTAGNARET, Historia de la España contemporánea, desde
1808 hasta nuestros días, Barcelona, Ariel, 1989, p. 120.
Respecto de la expansión del ferrocarril desde el inicio de la década moderada vid., también, R. IZ-
QUIERDO BARTOLOMÉ, «Cambó y su visión de la política ferroviaria (el inicio de un cambio)», Colección de
Ciencias, Humanidades e Ingeniería, núm. 64, Madrid, Fundación de Ferrocarriles Españoles y Colegio
de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, 2000, pp. 47 y ss. Igualmente, vid. P. PASCUAL DOMENECH,
Los caminos de la era industrial, la construcción y la financiación de la red ferroviaria catalana (1843-
1898), pp. 71 y ss.
5 Nota de advertencia: quien redacta las presentes líneas realizó otro relato histórico del régimen
portuario en J. L. ALMAZÁN GÁRATE y M. ESTEPA MONTERO, El Régimen Jurídico de los Puertos del Estado,
2.ª ed., E.T.S. de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, Universidad Politécnica de Madrid, enero
de 2007, pp. 15-50. El presente estudio ha sido el fruto de una investigación expresamente orientada a
la búsqueda de nuevas fuentes documentales, dando una visión distinta, creo que más completa y de
conjunto, de la referida evolución histórica.
6 Merece la pena destacar igualmente el Real Decreto de 9 de noviembre de 1852 que fijó por pri-
mera vez, entre los sectores dependientes del Ministerio de Fomento, el de los puertos.
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