La evolución de la organización de los puertos del estado, hacia una potenciación del modelo de autoridad portuaria
| Autor | Manuel Estepa Montero |
| Páginas | 139-205 |
CAPÍTULO III
LA EVOLUCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS
PUERTOS DEL ESTADO, HACIA UNA POTENCIACIÓN
DEL MODELO DE AUTORIDAD PORTUARIA
1. LA PUESTA EN MARCHA DE UNA NUEVA POLÍTICA PARA
LOS PUERTOS DE INTERÉS GENERAL DEL ESTADO A FINALES
DE LA PRIMERA DÉCADA DEL SIGLO XXI
A. Génesis de una nueva política portuaria del Estado: el surgimiento del
problema social y la necesidad de incorporarlo a la agenda política
como problema a resolver
a. La incorporación a la agenda política del Gobierno de España
y la toma de la decisión política
Toda política pública parte de la existencia de una problemática social que es
valorada por el estamento político-administrativo y juzgada como de necesaria re-
solución por el mismo, como ya he apuntado en el capítulo anterior. En todo caso,
la intervención de los denominados «actores públicos» es clave o absolutamente
necesaria pues, de lo contrario, caeríamos en la tentación de confundir las polí-
ticas públicas con meras actuaciones de grupos privados o no gubernamentales.
Pues bien, en relación con la política portuaria del Estado sobre la que desarrollo
la presente investigación, la inclusión en la agenda pública de un nuevo modelo
de gestión portuaria respondía a la necesidad de dar estabilidad al sistema resol-
viendo los problemas que habían generado las leyes precedentes (es decir, la Ley
de Puertos del Estado y de la Marina Mercante 27/1992, de 24 de noviembre; la
Ley 62/1997 de 26 de diciembre, que modificaba la anterior, y la Ley 48/2003, de 26
de noviembre) en cuanto al modelo tarifario de cobro por parte de las Autoridades
Portuarias, adaptándolo a su necesaria naturaleza de tasa y depurando el nuevo
modelo de prestación de determinados servicios portuarios por los particulares.
Así, en palabras de la Exposición de Motivos de lo que sería el nuevo texto legal 1:
1 Apartado I in fine del Preámbulo de la Ley 33/2010, de 5 de septiembre, de modificación de la
Ley 48/2003 de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios en puertos de in-
terés general.
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«La aportación de la Ley al marco normativo es la flexibilización de modelo ta-
rifario para que cada Autoridad Portuaria pueda adaptarse a la realidad económica
de cada momento y el refuerzo y profundización en la liberalización de los servicios
portuarios y de la actividad económica y comercial que se desarrolla en los puertos,
consiguiendo así que el conjunto de la legislación portuaria sea el cimiento estable
para la mejora continua de la competitividad del sistema portuario de interés general
en su conjunto y de cada uno de los puertos que lo integran asegurando el cumpli-
miento de su misión que no es otro que el de coadyuvar al desarrollo económico y
social del país».
Como indica M. Baena del Alcázar, en toda política pública resulta especial-
mente necesaria la intervención del «estamento político» mediante una decisión
ad hoc de inclusión del tema en la agenda pública. Pues bien, en el presente caso,
la decisión política iba a adoptar la forma de proyecto de ley aprobado por el Con-
sejo de Ministros para su remisión al Parlamento. Pero, en realidad, claro está, la
decisión tenía unos precedentes mucho más complejos, de carácter insoslayable,
que podrían describirse del siguiente modo:
Mediada la VIII Legislatura de las Cortes Generales Españolas, de 1 de abril
de 2004 a 1 de abril de 2008, en la que la composición del Congreso de los Dipu-
tados muestra una mayoría muy relativa del Grupo Parlamentario Socialista (164
diputados frente a los 148 del Grupo Popular), el Ministerio de Fomento elabora
un anteproyecto de Ley de Puertos que no se decide a aprobar como proyecto de
ley al advertir la fuerte oposición del resto de los Grupos parlamentarios, en su
conjunto, mayoritarios en las Cortes Generales. Con el inicio de la IX Legislatura
de las Cortes Generales, el Grupo Parlamentario Socialista revalida la mayoría re-
lativa con 169 escaños frente a los 154 del Partido Popular. Pero la dirección socia-
lista percibe que, obviamente, la falta de apoyos parlamentarios continúa si no se
consigue imprimir un giro radical en la perspectiva global del borrador de la nueva
ley. Por ello, una vez conseguida la victoria electoral, y comenzados los trabajos
de las Cámaras, constituidas el 1 de abril de 2008, se redacta por el Ministerio de
Fomento una nueva versión o borrador del anteproyecto de ley que parte de un
acuerdo inicial con el Grupo mayoritario de la oposición, el Grupo Popular. De esta
manera, en la práctica, se pasaba de una iniciativa gubernamental a una iniciativa
parlamentaria al ser apoyada la misma por más del 90 por 100 de los miembros del
Congreso de los Diputados.
En el año 2009, el anteproyecto se sometió a la aprobación del Consejo de
Ministros. Y el nuevo proyecto de ley de modificación de la Ley 48/2003, de 26 de
noviembre, de Régimen económico y de prestación de servicios de puertos de inte-
rés general que sería finalmente aprobado como Ley 33/2010 de 5 de septiembre, se
presentó en el Congreso de los Diputados el 30 de marzo de 2009, siendo calificado
el 14 de abril siguiente. Pues bien, a este respecto, resulta de interés destacar el
dato de que, durante la presentación por el Gobierno de la iniciativa ante el Con-
greso de los Diputados, se argumentó ya la necesidad de despejar cualquier duda
sobre el carácter de «prestación patrimonial de carácter público» de las tarifas que
se cobran en los puertos, pues de esta manera se venía a hacer valer la doctrina
emanada de las SSTC 185/1995, de 14 de diciembre, y 233/1999 de 13 de diciembre,
dado que las cantidades exigidas a través de los operadores portuarios cumplen
con toda evidencia algunos de estos dos requisitos: Que son de solicitud o recep-
ción obligatoria por los particulares, dado que son realizadas por el poder público
en régimen de monopolio de hecho o de derecho; siendo además objetivamente
indispensables para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal
o social de los particulares de acuerdo con las circunstancias sociales existentes.
Y que, además, son satisfechas por la utilización privativa o el aprovechamiento
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especial de dominio público. Lo anterior teniendo en cuenta que, como señala el
Tribunal Constitucional, lo importante es identificar la naturaleza de la prestación
y no quién es el prestador.
Durante la tramitación parlamentaria, la labor de los dos grupos mayoritarios
de la Cámara Baja se centró en dos objetivos fundamentales. En primer lugar, en
concitar la participación, el debate y las aportaciones de todos los actores de la co-
munidad marítimo-portuaria con la idea de que mejoraran el texto. Y asimismo, en
segundo término, en obtener el mayor consenso político con el resto de los grupos
parlamentarios en los aspectos más esenciales del proyecto. Una tarea fructífera en
la medida en que ambos objetivos iban a verse ampliamente cumplidos ya que, tan-
to por parte de los Grupos parlamentarios Socialista y Popular como por parte del
resto de los Grupos políticos con representación en el Congreso de los Diputados
hubo, desde el principio, una especial sensibilidad en el tratamiento de la cuestión
portuaria expresada en una voluntad continua de diálogo y un decidido esfuerzo
por no alterar aquellos aspectos de la ley en los que, no siendo precisa su reforma,
un intento en tal sentido podría, además, causar enfrentamientos.
Por otra parte, la voluntad de diálogo entre los distintos actores político-ad-
ministrativos y particulares se trató de canalizar a través de la propia tramitación
del proyecto. Concretamente, el momento que fue considerado crucial de la tra-
mitación del proyecto de ley para convocar a los representantes de los sectores
implicados y aunar voluntades lo constituyó su estudio en la Comisión de Fomento
del Congreso de los Diputados. Pues en el seno de la citada Comisión, se organizó,
por su presidente, una sesión informativa en la que participaron los principales
representantes de los diferentes sectores afectados por la norma que se tramitaba.
Merece destacar, en este punto, cuál fue la participación de actores implicados que
queda reflejada en la relación que expongo en la tabla 2 que inserto a continuación
de las presentes líneas.
Tabla expositiva 1. Cuadro de actores que participó ante la Comisión
de Fomento del Congreso de los Diputados el 2 de diciembre de 2009
Cuadro de actores que participó ante la Comisión de Fomento del Congreso de los Diputados
el 2 de diciembre de 2009
1) Las Cortes Generales, como representantes de la soberanía popular, legitimados
para la tramitación y aprobación de las leyes en el ámbito propio de la política portuaria
del Estado. En concreto, he de mencionar las intervenciones de los representantes de los
siguientes grupos parlamentarios:
— Portavoz del Grupo Mixto, Bloque Nacionalista Galego.
— Portavoz de Convergència i Unió.
— Portavoz del Grupo Popular.
— Portavoz del Grupo Socialista.
2) Intervención de «los responsables político-administrativos».
— La Secretaría de Estado del Transporte, como responsable político-administrativo del
Ministerio de Fomento, Departamento responsable por razón de la materia.
— El Presidente de Puertos del Estado, como responsable político-administrativo de la
organización pública dependiente del Ministerio de Fomento.
— El Presidente de la Autoridad Portuaria de Las Palmas.
— El Presidente de la Autoridad Portuaria de Bilbao.
2 Vid., en relación con la terminología empleada para designar a los distintos actores de la política
pública portuaria, J. SOUBIRATS HUMET, P. KNOEPFEL, C. LARRUE y F. VARONNE, Análisis y gestión..., op. cit.,
pp. 51-69.
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