El perfeccionamiento del régimen liberalizado de prestación de los servicios portuarios

AutorManuel Estepa Montero
Páginas369-474
CAPÍTULO VI
EL PERFECCIONAMIENTO DEL RÉGIMEN
LIBERALIZADO DE PRESTACIÓN
DE LOS SERVICIOS PORTUARIOS
1. ANTECEDENTES DEL MODELO ACTUAL
A. Condicionantes económicos y de gestión que coadyuvaron
a la formación del régimen liberalizado de prestación
de los servicios portuarios concretado, inicialmente,
en la Ley 48/2003, de 26 de noviembre
El régimen de prestación de los servicios portuarios recogido inicialmente en
la Ley de Puertos de 1992 fue objeto de un cambio radical en el año 2003, consti-
tuyendo el precedente inmediato de la política portuaria que analizo en el presente
capítulo. Los cambios económicos, técnicos y de gestión que impulsaron la instau-
ración del nuevo modelo pueden resumirse del siguiente modo.
Durante la década de los años noventa del siglo XX, se produjo un considerable
despegue de la economía mundial unido a una consolidación de la dimensión in-
ternacional del comercio. A la vez, desde una perspectiva comunitaria, se produjo
la consolidación del mercado único europeo y del desarrollo de una política co-
mún de transportes planif‌icada desde una concepción multimodal. Lo que produjo
un incremento destacado de la relevancia estratégica de los puertos comerciales,
como instrumentos claves para el impulso de la economía productiva y elementos
fundamentales de un sistema de transporte de interés general ambientalmente sos-
tenible.
Durante el periodo citado, el crecimiento de la producción industrial y de la
demanda de productos debido al clima positivo de la economía mundial y euro-
pea, provocaron crecimientos constantes y relevantes en la demanda de trans-
portes. Así, desde 1990, los tráf‌icos portuarios crecieron en España desde los
248 millones de toneladas hasta los 348,6 millones de toneladas en 2001, lo que
representa un crecimiento en una década superior al 42 por 100 en términos
absolutos y un crecimiento medio anual acumulado superior al 3,2 por 100; es
decir, valores superiores al aumento del producto interior bruto (PIB) nacional.
A su vez, la cuota de participación de los «tráf‌icos import-export» en los tráf‌icos
370 MANUEL ESTEPA MONTERO
portuarios totales se había incrementado durante la década del 70 al 80 por 100,
lo que representaba mayores porcentajes de crecimiento de los tráf‌icos portua-
rios asociados al transporte internacional de mercancías. De modo que, en el año
2003, casi el 59 por 100 de las exportaciones y el 82 por 100 de las importaciones
españolas pasaban por los puertos de interés general. Lo que a su vez representa-
ba el 53 por 100 del comercio exterior español con la Unión Europea y el 96 por
100 con terceros países 1.
En este marco, nuestros puertos comerciales reforzaron su carácter de elemen-
tos esenciales del sistema de transporte de interés general, así como su importan-
cia estratégica para el desarrollo de la economía productiva y el comercio exterior.
Particularmente, dado nuestro carácter periférico, respecto a los grandes centros
europeos de producción y consumo.
De otro lado, se produjo un incremento del nivel de competencia interpor-
tuaria, por la captación del mayor volumen de tráf‌ico marítimo internacional, e
intraportuaria, por la captación del mayor número de buques a su llega al puer-
to, debido a los cambios tecnológicos y estratégicos operados en el sector del
transporte marítimo (ahorro energético, intermodalidad, competitividad res-
pecto de otros medios de transporte) y en el resto de medios de transportes, los
procesos de liberalización del mercado de los servicios del transporte y, f‌inal-
mente, el desarrollo experimentado por la red de transporte transeuropea. Lo
anterior provocó que los puertos comerciales no fueran vistos, exclusivamente,
desde su perspectiva tradicional de zona de dominio público, de atención al
tráf‌ico comercial de buques, sino como un «eslabón en la cadena de transpor-
te» puerta a puerta. Piezas clave de un sistema de transporte global de carácter
competitivo, sostenible en el que concurren distintos modos de transporte cons-
tituyendo puntos de enlace intermodal e infraestructuras para el desarrollo de
actividades logísticas.
Todos estos procesos posibilitaron el desarrollo de ofertas portuarias diferen-
ciadas en los mercados (puertos «hub», puertos «gate», nodos de conexión rápida,
etc.), que, a su vez, facilitaron la introducción de nuevas tecnologías, la especia-
lización y automatización de los procesos de manipulación de carga y atención a
los buques en los puertos. A este proceso, las Autoridades Portuarias han aportado
un impulso decidido hacia el desarrollo de una nueva cultura portuaria, basada
en una visión compartida del carácter global de la oferta en los puertos y en el
concepto de comunidad portuaria. Y, por otro lado, han provocado, igualmente,
un impulso decisivo en el campo de la innovación y del fomento de la actividad
portuaria, protagonizando la promoción de estrategias globales, basadas en la me-
jora continua de los procedimientos y de los servicios, en la permanente búsqueda
de fórmulas que permitan mejorar la competitividad del conjunto del puerto. Pero
este fenómeno no hubiera sido posible sin una corriente de mutua interacción de la
iniciativa pública y la privada, en la medida en que esta última ha ido asumiendo
progresivamente la prestación de los servicios portuarios.
Por consiguiente, se fue propiciando la consolidación de un nuevo modelo
de colaboración entre el sector público y privado que hizo posible compaginar
el interés general y los intereses privados. Representando un destacado elemento
de renovación del modelo de actividad portuaria que, a juicio del legislador en
el año 2003, debía ser objeto de consolidación y potenciación, dado que el nuevo
escenario de competencia intermodal e interportuario tenía el carácter de inelu-
dible.
1 Vid. Exposición de Motivos de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, apartado I.
EL PERFECCIONAMIENTO DEL RÉGIMEN LIBERALIZADO DE PRESTACIÓN... 371
B. La evolución de la regulación portuaria de prestación de servicios:
de la titularidad pública en 1992 a la pretensión
de «republicatio» en 2005
En este apartado abordo, de modo breve, cual ha sido la evolución operada en
la normativa de Puertos del Estado en relación con la prestación de servicios re-
presentada, respectivamente, por la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, que parte de
la titularidad pública de los servicios portuarios con posible prestación mediante
contrato sujeto al Ordenamiento jurídico privado; junto con las dos leyes que alte-
raron posteriormente el panorama legislativo en el sector, es decir, la Ley 62/1997
de 26 de diciembre, de modif‌icación de la Ley de Puertos y de la Marina Mercante
y la Ley de 26 de noviembre del 2003, sobre Régimen Económico y Prestación
de Servicios en Puertos de Interés General. Y para f‌inalizar, expongo también de
modo sucinto el contenido del anteproyecto de ley que elaboró el Ministerio de Fo-
mento en el año 2005 y que representan, por tanto, la posición de los responsables
político-administrativos del sector portuario previa al diseño de la nueva política
pública portuaria en 2009 que constituye el objeto central del presente estudio
doctoral.
En todo caso conviene retener, con carácter previo a la exposición que sigue,
que el debate doctrinal de «cuál deba de ser la normativa en relación con el régi-
men de prestación de los servicios» en los puertos ha girado en torno a dos disyun-
tivas conceptuales —representadas por dos ideas extremas— que pueden plasmar-
se, de modo sintético, en el siguiente esquema. Aunque ciertamente dichas ideas
no han sido recogidas en su integridad en ninguno de los textos legales aprobados
ni tampoco apoyadas, como tales, por los actores principales de la política portua-
ria durante su evolución desde 1992.
Ilustración 34. Ideas-límite del debate doctrinal en torno a la estiba
Titularidad pública
de los servicios con
gestión directa
Sociedad pública
que integra el
colectivo de estiba,
con exclusividad
Titularidad privada
de los servicios
prestados con plena
libertad de
concurrencia
Liberalización del
sector de la estiba
Fuente: Elaboración propia.

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR