El régimen para la gestión del sistema portuario estatal
| Autor | Manuel Estepa Montero |
| Páginas | 207-280 |
CAPÍTULO IV
EL RÉGIMEN PARA LA GESTIÓN DEL SISTEMA
PORTUARIO ESTATAL
1. LAS BASES DEL RÉGIMEN DE GESTIÓN DEFINIDO EN LA NUEVA
POLÍTICA PORTUARIA COMO ACTUALIZACIÓN DEL MODELO
INTRODUCIDO POR LA LEY 48/2003, DE 26 DE NOVIEMBRE
A. Delimitación del ámbito material y normativo sobre el que versa
el régimen de gestión que abordo en el presente capítulo
En el presente capítulo analizo específicamente el contenido y desarrollo que
la política portuaria sobre los puertos de interés general presenta en relación con
el régimen de gestión del sistema portuario estatal. Por tal entiendo el desenvolvi-
miento del conjunto de instrumentos que los responsables de la política portuaria
han diseñado para hacer posible el funcionamiento del sistema en su conjunto.
Se trata de una serie de elementos de carácter horizontal que se encuentran en
la base del sistema y que permiten la organización —ya examinada en el capítu-
lo anterior— la planificación, la dirección y el manejo diario de los puertos en su
conjunto y también, específicamente, de cada una de las Autoridades Portuarias.
Por supuesto que lo más destacado del régimen para la gestión portuaria, a los
efectos del presente estudio doctoral, no es el examen del detalle concreto del ex-
tenso articulado contenido en el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiem-
bre, referido al mismo. Sino más bien tratar de analizar cuáles son los principios
sobre los que se asienta y cuáles las directivas concretas que de los mismos se de-
ducen. De modo que tales principios y directivas imponen a los distintos rectores
portuarios un determinado modelo de actuación.
Me estoy refiriendo en concreto a las determinaciones que el estamento políti-
co ha adoptado, contando sin duda con la asistencia técnica de los altos funciona-
rios del Ministerio de Fomento y de Puertos del Estado y de sus órganos de estudio
jurídico y económico, en las siguientes materias de la regulación general de puer-
tos: el régimen presupuestario, patrimonial, de recursos humanos; el régimen de
planificación y construcción de los puertos de interés general y, en general, de las
obras portuarias. Los mecanismos de protección medioambiental y de seguridad; y
finalmente, el sistema de planificación y gestión del dominio público estatal.
208 MANUEL ESTEPA MONTERO
El régimen patrimonial de las Autoridades Portuarias, la consideración urba-
nística de la zona portuaria y la gestión del dominio público estatal, sin embargo,
los analizo en el Capítulo siguiente dada la unidad que guardan entre sí en cuanto
a la determinación de un determinado modelo de gestión del territorio sobre el que
se ubica el puerto. Pues, de esta manera, resulta posible obtener una visión de con-
junto de la política del suelo portuario en cuanto elemento material esencial para
el funcionamiento y la orientación futura de la actividad portuaria.
Asimismo, expongo las posiciones que los distintos actores públicos y priva-
dos han mantenido en relación con la formulación del Programa de Actuación
político-administrativo (PPA) finalmente alcanzado en este ámbito de la política
portuaria que, como se verá, se presentan de forma mucho más matizada que en
otros apartados dada la dimensión global y burocrática del tema que abordo. Lo
anterior con la excepción hecha de cuál hubiera de ser el modelo óptimo para la
gestión de los trabajadores portuarios, tema que por su relevancia inmediata en el
funcionamiento de los puertos y, más en concreto, de los servicios de manipulación
de mercancías y equipajes de pasajeros constituye un motivo de discusión constan-
te en el seno de la comunidad marítimo-portuaria y que examino en profundidad
en el capítulo VI.
Pues bien, cabe comenzar señalando que el régimen de gestión que analizo en
el presente capítulo se incorporó a la normativa portuaria gracias a la renovación
que supuso la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y de Presta-
ción de Servicios en Puertos de Interés General (LRJYPSPIG). Concretamente, el
Título II de dicha Ley abordaba, como novedad regulatoria respecto a la Ley de
Puertos de 1992, el «Régimen de planificación, presupuestario, tributario, de fun-
cionamiento y de control» que englobaba, además, como parte de su contenido, el
régimen de los recursos humanos en su Capítulo VII. Al anterior contenido añade
ahora el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, un Título específi-
co —el III— dedicado establecer el «Régimen planificación y construcción de los
puertos de interés general» que de este modo se separa del resto de la regulación
sobre gestión. Y otro —el IV— dedicado a garantizar la protección del «Medio am-
biente y la seguridad» en el ámbito portuario.
Con ello el nuevo Texto Refundido «actualiza el modelo de gestión ya aprobado
en el año 2003» pero sin realizar alteraciones sustantivas en el mismo, salvo las ya
citadas relativas al régimen de construcción de nuevos puertos y a la protección
del medio ambiente y la seguridad. Debiendo tenerse en cuenta que, como avance
del Texto Refundido, la determinación de la nueva política pública portuaria que
se opera en el año 2010 —art. 3 de la Ley 33/2010, de 5 de agosto, previo al Texto
Refundido— solo contempló la modificación de 5 artículos del texto originario
de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre (los arts. 38, 39, 43, 50 y 53) relativos a la
materia sobre la que ahora presto atención. En consecuencia, con las novedades
enunciadas, las bases de lo que he denominado «régimen de la gestión portuaria»
fueron adoptadas ya por los responsables políticos —principalmente por parte del
Gobierno de España sustentado por la mayoría parlamentaria que ostentaba el
Partido Popular— a finales del año 2003. Merece por tanto la pena ahora proceder
a un somero análisis de cuáles eran dichas bases para, posteriormente, pasar a
examinar las nuevas ideas y criterios que se encuentran en la génesis de las modi-
ficaciones posteriormente introducidas.
EL RÉGIMEN PARA LA GESTIÓN DEL SISTEMA PORTUARIO ESTATAL 209
B. Los condicionantes económicos, geoestratégicos y de nuevas
modalidades del tráfico marítimo-internacional
para el modelo de gestión portuaria
La relevancia económica que para España tiene disponer de unos puertos efi-
cientes se refleja en el dato de que el conjunto de los puertos españoles movió en
2008 un total de 476 millones de toneladas, lo que representaba aproximadamente
el 85 por 100 de las importaciones y el 50 por 100 de las exportaciones (vid. capítu-
lo II.7). Por tanto, el sistema portuario de titularidad estatal es determinante para
la economía española en la medida en que constituye la pieza clave del comercio
exterior español. Y la competitividad de nuestro sistema productivo viene condi-
cionada por la eficacia y eficiencia de nuestros puertos. La posición geográfica de
la Península Ibérica y el carácter ultra-periférico de las Islas Canarias, reconocido
por la Unión Europea para el archipiélago en el art. 299.2 del Tratado de Ámster-
dam, refuerzan la exigencia de adoptar en España medidas que mejoren la gestión
de nuestros puertos y su eficiencia, impulsando su competitividad en una coyuntu-
ra de fuerte competencia internacional.
Pero además, el conjunto de los puertos de interés general del Estado se carac-
teriza por estar situado próximo a las grandes rutas transoceánicas del transporte
marítimo internacional. En estas rutas, los puertos españoles además de servir de
soporte a los tráficos de importación y exportación, ejerciendo la función tradicio-
nal de puerto de entrada-salida o gateway, poseen también un gran potencial para
ofrecer servicios de tránsito marítimo internacional como hub o plataforma de
transbordo y distribución de productos de carga. El tráfico marítimo de tránsito
o de distribución no constituye solo una mera expectativa de futuro que hay que
potenciar sino que supone ya una buena parte del movimiento de mercancías de
nuestros puertos. Así en el año 2008 —últimos datos obtenidos previos a la formu-
lación de la nueva política portuaria—, del conjunto de los 13,4 millones de TEUs
movidos por nuestros puertos, 7 millones aproximadamente correspondían a la
actividad de tránsito. De modo que el sistema portuario sirve también de plata-
forma para el tráfico marítimo, desde hace bastante años, en el Mediterráneo, el
Atlántico y las Islas Canarias, o sea en todos los frentes de costa salvo el Cantábrico
que no obstante se está promocionando también en este aspecto. Lo que supone
una actividad logística de la máxima relevancia que comporta la concentración de
las mayores navieras del mundo en nuestros principales puertos que realizan este
comercio mediante grandes buques 1. Por consiguiente, debido a la posición geoes-
tratégica de España en relación con la rutas marítimas internacionales de tráfico
de contenedores y mercancías, los puertos españoles con mejor emplazamiento
pueden convertirse en importantes centros de tránsito marítimo y de distribución
de mercancías del Sur de Europa, así como para África Occidental, fundamental-
mente a través de los puertos canarios, atenuando el tradicional desequilibrio de
tráficos existente entre el Norte y el Sur de Europa, en un escenario mundial de
globalización internacional.
Pero además, ha de tenerse en cuenta que el sistema portuario español de inte-
rés general constituido por un conjunto nutrido de enclaves de mediano tamaño ha
propiciado la formación de distintos centros de concentración comercial e indus-
1 Vid., a este respecto, la intervención de la secretaria de Estado de Transporte del Ministerio de
Fomento. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, año 2009, IX Legislatura, núm. 432, Comi-
siones, Fomento, presidida por D. Salvador de la Encina Ortega, sesión 24, celebrada el miércoles 2 de
diciembre de 2009, p. 4.
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba