El modelo de gestión del territorio portuario: la consideración urbanística de los puertos y la gestión del dominio público. logística e intermodalidad

AutorManuel Estepa Montero
Páginas281-368
CAPÍTULO V
EL MODELO DE GESTIÓN DEL TERRITORIO
PORTUARIO: LA CONSIDERACIÓN URBANÍSTICA DE
LOS PUERTOS Y LA GESTIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO.
LOGÍSTICA E INTERMODALIDAD
1. EL DISEÑO DE UN NUEVO MODELO DE GESTIÓN DEL DOMINIO
PÚBLICO PORTUARIO COMO ELEMENTO CLAVE PARA LOGRAR
LOS OBJETIVOS DE AUTOSUFICIENCIA, COMPETITIVIDAD
Y EFICIENCIA ECONÓMICA DE LOS PUERTOS ESPAÑOLES
EN LA LEY 48/2003, DE 26 DE NOVIEMBRE
A. Necesidades a las que sirve el nuevo modelo de gestión
del dominio público portuario
La extensión que la primitiva Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mer-
cante dedicaba a la gestión del dominio público portuario era sumamente escueta.
Apenas trece artículos fueron destinados a la regulación del tema en cuestión 1.
Y ello a pesar de que, formalmente, la norma dedicaba a la gestión del dominio
público portuario la totalidad de su Título II. Pero es que ha de tenerse en cuenta
que la «f‌ilosofía de la Ley de Puertos de 1992» no era la de realizar una regulación
agotadora y exhaustiva de los distintos apartados que abordaba sino, más bien, la
de establecer la normativa esencial, a partir de la cual, las Autoridades Portuarias
pudieran orientar e ir dando solución a las diferentes cuestiones y conf‌lictos que
la gestión cotidiana del recinto portuario demandara por parte de las empresas y
particulares implicados en su funcionamiento.
Desde esta perspectiva, cabe analizar, pues, la regulación recogida en el alu-
dido Título II que contenía las grandes def‌iniciones de los «conceptos esenciales»
de este instrumento clave para la gestión portuaria. Así conviene recordar somera-
mente los conceptos o categorías jurídicas más sobresalientes que eran objeto de
def‌inición y cuál era la regulación básica que permitía un desenvolvimiento pos-
terior más detallado. Para ello, hemos de comenzar aclarando que el «contenido
1 Vid. los arts. 53 a 65 de la redacción originaria de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre (LPEMM).
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del dominio portuario estatal» comprendía —y comprende— también dentro del
mismo los espacios de agua pertenecientes a la zona de servicio del puerto, con lo
que quedaba claro que la competencia de las Autoridades Portuarias ya no llegaba
solo hasta el cantil o borde del muelle sino que incluía también la lámina de agua
que abarca la zona de abrigo e, incluso, las aguas exteriores. Por lo que se excluía
de modo indirecto la competencia de las Comandancias de Marina, actuales Ca-
pitanías Marítimas, en lo relativo a la dirección y el control del tráf‌ico mercante.
De otra parte, interesa destacar que la «utilización del dominio portuario es-
tatal» requería como norma general —y requiere—, la obtención de la correspon-
diente autorización o concesión a instancia del particular acompañando un pro-
yecto básico y el consiguiente estudio económico-f‌inanciero. Siendo «exigida la
autorización» para la ocupación del dominio portuario sin obras f‌ijas, instalacio-
nes desmontables o bienes muebles por tiempo inferior a tres años. Así como para
el desarrollo de actividades industriales, comerciales o de servicio público y para la
realización de obras de dragado, de vertidos y la recepción de residuos. Debiendo
recordarse en este punto que existe un «régimen de precario de las autorizaciones»
otorgadas en suelo portuario en orden a su revocación, que puede llevarse a cabo
en cualquier momento sin derecho a indemnización, cuando sean incompatibles
con las obras y planes aprobados con posterioridad. Existiendo por lo demás una
gran amplitud en la regulación de las causas que dar lugar a su caducidad y extin-
ción.
La «exigencia de obtener la correspondiente concesión» para la ocupación del
dominio portuario, por el contrario, se establece en relación con obras o instala-
ciones no desmontables o por plazo superior a tres años. Siendo obligatorio, en
cualquier caso, que la Autoridad Portuaria otorgue «autorización sobre cualquier
acto jurídico relevante de disposición» de los títulos concesionales tales como la
transmisión intervivos, la constitución de hipotecas u otros derechos de garantía.
Así como el derecho de tanteo y retracto que puede ejercer en las trasmisiones pa-
trimoniales intervivos.
Por consiguiente, la situación de partida, previa a la gran reforma sectorial que
se puso en marcha en el año 2003, era la de «una regulación inicial que debía ser
completada con la normativa que rige el dominio público marítimo-terrestre». El
progresivo incremento de la complejidad técnica y jurídica en la práctica portuaria
así como la trascendencia económica y la repercusión que generaban los diferentes
conf‌lictos que el funcionamiento diario de los recintos portuarios aconsejaban dar
una solución expresa en una norma de rango legal. De forma que se evitaran, en
la medida de lo posible, las dudas y las interpretaciones parciales que en la trami-
tación de las autorizaciones y concesiones y de sus diversas eventualidades —re-
vocaciones, caducidades, extinciones o rescates— solían surgir por parte de quien
ostentaba intereses particulares contrarios a los generales de gestión del dominio
portuario de manera ágil y ef‌iciente.
Pues bien, en el panorama descrito, surge el propósito de la elaboración y apro-
bación de la Ley de Régimen Económico y de Prestación de Servicios en Puertos de
Interés General —precedente inmediato de la política pública portuaria que propia-
mente es objeto de análisis en el presente capítulo— que dedicó su Título IV com-
pleto a la regulación del dominio público portuario estatal 2. Una normativa mucho
más extensa, completa y detallada que, ahora sí, abordaba por primera vez de modo
específ‌ico la problemática de la gestión del suelo en el recinto portuario para do-
2 Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen Económico y de Prestación de Servicios en Puer-
tos de Interés General (LREYPSPIG).
EL MODELO DE GESTIÓN DEL TERRITORIO PORTUARIO: LA CONSIDERACIÓN... 283
tarlo de un conjunto de reglas con las que resolver las vicisitudes en las que suelen
encontrarse los particulares titulares de autorizaciones y concesiones. La regulación
se componía de un total de cuarenta artículos —del 92 al 132 LREYPSPIG—, la ma-
yoría de ellos de una extensión y de una precisión muy considerables.
Las «ideas básicas» que inspiraron la elaboración de una regulación tan com-
pleta y detallada cabe resumirlas comenzando por af‌irmar 3, que se parte de la
consideración de que «la legislación portuaria debe contener una normativa pro-
pia y completa reguladora del dominio público portuario» en la medida en que
sirve a un objetivo distinto a aquel al que responde la legislación de costas. Esta
tiene como f‌inalidad esencial «mantener inalterado el medio natural o recuperar
el uso del litoral», por lo que se sostiene la necesidad de garantizar el uso común
general o el uso público de las playas y costas. En cambio, el objetivo primordial
de los puertos consiste en «desarrollar un conjunto de operaciones económicas
complejas y de gran relevancia» que resultan en muchos casos incompatibles con
el uso común general. Por consiguiente, en los puertos, a diferencia de lo que ocu-
rre con el territorio costero, se pretende transformar las pertenencias del dominio
público litoral a f‌in de convertirlas en soportes e infraestructuras que garanticen
el tráf‌ico marítimo en condiciones de seguridad y ef‌iciencia. De ahí que el régimen
de utilización de los espacios y su forma de ocupación y explotación haya de ser
mucho más ágil e intenso, en función de las necesidades de explotación del recinto
portuario. Y ello por cuanto los puertos e instalaciones portuarias de titularidad
estatal han de ser calif‌icados como «verdaderas obras e infraestructuras públicas»
que imponen una gestión propia del suelo en el que se ubican.
La conveniencia de una nueva regulación del dominio público portuario se po-
nía aún más de manif‌iesto a la vista de las competencias que en la nueva Ley asu-
mían los Organismos públicos portuarios en relación con la gestión del dominio
público del puerto ya que «las Autoridades Portuarias desarrollaban funciones de
provisión, gestión y ordenación de los espacios portuarios», para lo cual, la ley de-
bía regular los instrumentos que permitieran, a través de la planif‌icación, el cum-
plimiento de estos objetivos que no existen en la legislación costera. Ha de tenerse
en cuenta asimismo que las exigencias de una nueva regulación del dominio pú-
blico portuario surgían, además de por el rodaje de más de diez años de la Ley de
Puertos, por «la necesidad de adaptarlo al nuevo modelo de gestión de puertos»
que comenzaba ya a esbozarse en el año 2003. A este respecto, cabe recordar que,
como ya expuse de modo detallado en el capítulo anterior, expresamente dedicado
a la descripción de cuál es el vigente modelo de gestión, los puertos de interés ge-
neral tienden a conf‌igurarse en la actualidad como puertos «Landlord avanzados»,
como se calif‌ican en alguna terminología portuaria; facilitadores de la actividad
económica, de la competitividad de nuestro tejido social y empresarial y de su
sostenibilidad ambiental; así como coordinadores de las diferentes Administra-
ciones públicas y agentes que intervienen en el paso por los puertos de buques y
mercancías 4.
Para comprender su funcionalidad, conviene retener que «el nuevo modelo de
gestión parte como elementos clave», en primer lugar, del desarrollo de la com-
petencia entre los distintos puertos del sistema —competencia interportuaria— a
través de un desenvolvimiento de la normativa sobre la prestación de servicios,
3 Vid. el apartado V de la Exposición de Motivos de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régi-
men Económico y de Prestación de Servicios en Puertos de Interés General.
4 Vid. el apartado I del Preámbulo de la Ley 33/2010, de 5 de agosto, de modif‌icación de la Ley
48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen Económico y de Prestación de Servicios en los Puertos de
Interés General.

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