STS, 14 de Octubre de 2003

El Real Decreto 1724/99 de 5 de noviembre adjudica la concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de los tramos de la autopista de peaje A-6, conexión con Segovia y A-6, conexión con Avila y para la conservación y explotación de la A-6, tramo Villalba- Adanero a Ibérica de Autopistas, S.A., concesionario del Estado, en los términos contenidos en la variante VT-B, TGE, de su oferta.

Por aplicación del artículo 14 del Real Decreto 1724/99, la sociedad concesionaria queda vinculada frente a la Administración General del Estado en los términos contenidos en la alternativa VT-B, TGE de su propuesta en toda su integridad.

Además del Real Decreto 1724/99 son de aplicación la Ley 8/1972, de 10 de mayo sobre Construcción, Conservación y Explotación de Autopistas en Régimen de Concesión; la Ley 13/1995 de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas; el pliego de cláusulas administrativas particulares, aprobado por Orden del Ministerio de Fomento de 7 de julio de 1999; el pliego de cláusulas generales aprobado por Decreto 215/1973, de 25 de enero, en lo que no resulte válidamente modificado por el anterior y el Real Decreto 657/1986, de 7 de marzo sobre organización y funcionamiento de la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje.

Ha interpuesto recurso contencioso-administrativo la representación procesal de la Unión Sindical de Comisiones Obreras de Avila y la Asociación Ecologista Centaurea y se opone a la prosperabilidad del recurso la Abogacía del Estado y la representación procesal de Iberpistas, S.A.

Cumplidas las prescripciones legales se señaló para votación y fallo el día 7 de octubre de 2003.

La parte recurrente, en el fundamento jurídico procesal tercero de su escrito de demanda, luego reiterado en el escrito de conclusiones, indica que sus representados están legitimados para interponer la demanda, conforme a lo preceptuado en el artículo 19.1.a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al ostentar el interés legítimo exigido en esa disposición y tienen legitimación las corporaciones, asociaciones y sindicatos que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos (artículo 19.1.b).

Por lo tanto, la parte recurrente articula su legitimación activa en torno a dos supuestos: el párrafo a) "aquellas personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo" y el párrafo b) referido a "corporaciones, asociaciones, sindicatos que resulten afectados o que estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses colectivos".

Para las partes recurridas se produce la causa de inadmisibilidad consistente en la falta de legitimación por inexistencia tanto de interés o derecho legítimo como de interés colectivo a la hora de impugnar el Real Decreto 1724/99 de 5 de noviembre, inexistencia que igualmente alcanza su segunda pretensión, la nulidad de la Orden de 26 de mayo de 1997 y la cesación de la vía de hecho de los "Programas de Autopistas".

Previamente al examen de la cuestión de fondo y planteada en el recurso contencioso-administrativo, la excepción de la falta de legitimación activa posible de los recurrentes, es necesario examinar si concurre o no en los citados recurrentes la legitimación activa necesaria para impugnar un Real Decreto de adjudicación de una concesión administrativa de Autopista de peaje.

La legitimación es presupuesto inexcusable del proceso, que implica en el proceso contencioso- administrativo, como hemos señalado en la doctrina de esta Sala (por todas, en STS, 3ª, 7ª de 11 de febrero de 2003, al resolver el recurso nº 53/2000), así como en la jurisprudencia constitucional (por todas, la STC 65/94), una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto (como subraya esta última jurisprudencia en SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero, F. 4).

Para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso y este criterio lo reitera la jurisprudencia constitucional (SSTC núms. 197/88, 99/89, 91/95, 129/95, 123/96 y 129/2001, entre otras).

En efecto, la doctrina jurisprudencial de esta Sala ha señalado:

1. Por interés, que la normativa vigente califica bien de «legítimo, personal y directo», o bien, simplemente, de «directo» o de «legítimo, individual o colectivo», debe reputarse toda situación jurídica individualizada, caracterizada, por un lado, por singularizar la esfera jurídica de una persona respecto de las de la generalidad de los ciudadanos o administrados en sus relaciones con la Administración Pública, y dotada, por otro, de consistencia y lógica jurídico-administrativas propias, independientes de su conexión o derivación con verdaderos derechos subjetivos.

2. Ese interés, que desde el punto de vista procedimental administrativo y procesal jurisdiccional es una situación reaccional, en pro de la defensa y efectiva reintegración de lo que doctrinalmente se ha llamado el propio círculo jurídico vital y en evitación de un potencial perjuicio ilegítimo temido, está conectado precisamente con este concepto de perjuicio, de modo que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o como cuando la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio como resultado inmediato de la resolución dictada.

3. Ese «interés legítimo», que abarca todo interés que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada (siempre que no se reduzca a un simple interés por la legalidad), puede prescindir, ya, de las notas de «personal y directo», pues tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la del Tribunal Constitucional (en Sentencias, entre otras, de este último, 60/1982, de 11 octubre, 62/1983, de 11 julio, 160/1985, de 28 noviembre, 24/1987, 257/1988, 93/1990, 32 y 97/1991 y 195/1992, y Autos 139/1985, 520/1987 y 356/1989) han declarado, al diferenciar el interés directo y el interés legítimo, que éste no sólo es superado y más amplio que aquél sino también que es, por sí, autosuficiente, en cuanto presupone que la resolución administrativa o jurisdiccional a dictar ha repercutido o puede repercutir, directa o indirectamente, pero de un modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien se persona.

4. Salvo en los supuestos en que el ordenamiento reconoce legitimación para ejercer la acción pública, no basta como elemento legitimador bastante el genérico deseo ciudadano de la legalidad, pues es necesaria una determinada relación con la cuestión debatida ya que como señaló la sentencia de esta Sala de 26 de noviembre de 1994, la legitimación "ad causam" conlleva la necesidad de constatar la interrelación existente entre el interés legítimo invocado y el objeto de la pretensión, o como dijo la sentencia de 21 de abril de 1997, se parte del concepto de legitimación "ad causam" tal cual ha sido recogido por la doctrina como atribución a un determinado sujeto de un derecho subjetivo reaccional, que le permite impugnar una actuación administrativa que él considera ilegal, y que ha incidido en su esfera vital de intereses y la defensa de ese derecho requiere, como presupuesto procesal, que el acto impugnado afecte, por tanto, a un interés del recurrente.

Partiendo de estos presupuestos interesa subrayar:

1. La genérica legitimación en la Ley Jurisdiccional se establece a favor de corporaciones, asociaciones, sindicatos, grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos.

2. La legitimación no ampara el puro interés por la legalidad, salvo en los limitados casos de la acción popular aquí no contemplada ni los demandantes están legitimados para recurrir al Real Decreto impugnado invocando los intereses generales de una colectividad o de sus habitantes o los intereses políticos de partido, porque en ese caso se estaría privando de toda efectividad real el criterio de la legitimación previsto en el artículo 19 de la Ley 29/98, ni comprende un interés frente a agravios potenciales o futuros (conforme ha señalado reiterada jurisprudencia de esta Sala, por todas las SSTS de 8 de julio de 1986, 31 de mayo de 1990, 4 de febrero de 1991 y 14 de marzo de 1997).

3. En los Estatutos de la Unión Sindical de Comisiones Obreras de Avila, su ámbito reside en la defensa de los intereses de los trabajadores y en la defensa del medio ambiente y para la Asociación Ecologista Centaurea, por su denominación, se encuadra en la defensa de intereses ecologistas y en los términos de sus Estatutos se alude a la "protección y defensa de la naturaleza, el medio ambiente y la paz" y esos intereses, cuya tutela tienen encomendada, pueden ligarse a la impugnación de un Real Decreto por el que se adjudica una concesión para la Construcción, Conservación y Explotación de la autopista de peaje, habida cuenta del análisis del expediente, en especial del tomo IV: Estudio del impacto medioambiental (5.2.1, 5.2.2, 5.3, 6.1 y 7) y estamos ante actos administrativos bien definidos y concretados en los que es evidente la presencia de intereses colectivos o difusos, por la incidencia que aquellos actos administrativos hubieran podido tener en la naturaleza o en el medio ambiente, dentro de una interpretación muy favorable del reconocimiento de la legitimación, teniendo en cuenta:

1. ) Que en los Archivos de la Demarcación de Carreteras de Castilla y León Oriental consta la comparecencia de las citadas organizaciones: Unión Provincial de Comisiones Obreras de Avila (representada por D. Franco ) y Asociación Ecologista Centaurea (representada por D. Luis Angel ), como alegantes en la información pública del Estudio Informativo de la Autopista Avila-Conexión A-6 (Clave EI-1-E-123); no así en el Estudio Informativo de la Autopista Segovia -Conexión A-6 (EI-1-SG-07) (donde la Delegación de CC.OO. de Avila no presenta alegación y donde D. Luis Angel , como DIRECCION000 de Centaurea, se presenta integrado en la llamada Plataforma Sierra de Segovia, compuesta por nueve miembros y encabezada por D. Jesús , DIRECCION000 de la Asociación Otero de Herreros), ni tampoco en los Estudios Informativos anteriores para las autovías por los mismos corredores citados: EI-1-E-45B y EI-1-E-45A.

2. ) Que dichas alegaciones se realizaron amparadas por el artículo 34 del Reglamento General de Carreteras (Real Decreto 1812/94 de 2 de septiembre) según el cual la presentación de observaciones al Estudio Informativo está abierta al público en general y, concretamente, en el Estudio Informativo citado EI-1-E-123 se recibieron 1.386 observaciones (y 5.470 en el EI-1-SG-07 donde figura subsidiariamente D. Luis Angel ). Asimismo, en cumplimiento del artículo 35 del Reglamento General de Carreteras se trasladó a cada uno de los alegantes la Resolución de la Aprobación Definitiva del Estudio Informativo respectivo.

3. ) Que en los diversos recursos contencioso-administrativos de que se tiene noticia en la Demarcación, y en cumplimiento del artículo 49 de la Ley 29/98 de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se ha remitido la notificación del emplazamiento a cada una de las partes que había formulado observaciones al Estudio Informativo, entre las que se encuentran D. Franco respecto a los Contenciosos de la Autopista de Avila y D. Luis Angel respecto a los Contenciosos de las Autopistas de Avila y Segovia, por si pudieran ser considerados como interesados, a tenor de lo dispuesto en la citada Ley 29/1998 de 13 de julio.

Todas estas razones conducen a la desestimación de la excepción de falta de legitimación activa promovida por las partes recurridas.

Para la parte recurrente se desconoce el objeto material de la adjudicación, pues, a su juicio, el Real Decreto 1724/99 adjudicó su objeto a un paquete de infraestructuras diferente al del objeto del concurso que aparece definido como variante VT-B, TGE.

Para responder a esta primera impugnación, en cuanto al fondo, procede realizar un análisis de lo actuado en este recurso que permite constatar:

1. El primer pliego que se publicó para la licitación de la concesión de la autopista Avila-Segovia, comprendía una serie de obras complementarias, al haberse apreciado que como consecuencia de la entrada en servicio de los nuevos tramos de autopista "Autopista A-6-Conexión Segovia" y "Autopista A-6-Conexión Avila", que enlazarían directamente con la autopista de peaje A-6, se produciría la aparición de problemas de falta de capacidad de estas vías. De hecho en este pliego, en la cláusula 2.4 se establecía que "Como consecuencia de la entrada en servicio de los nuevos tramos de autopista se hacen necesarias las actuaciones que se exponen a continuación" y se incluía la variante de Guadarrama y la Ampliación de la Autopista A-6, en su tramo libre de peaje, entre el nudo de la M-50 y Villalba.

2. Posteriormente se modificó el pliego, mediante Orden de 7 de julio de 1999, debido a razones de índole técnica para redefinir el objeto de este concurso e introducir algunos cambios en la fijación del plazo concesional. Con esta modificación, además de establecer cambios en el plazo concesional se procede a la no inclusión de las obras complementarias antes citada, optándose por dejar, a la iniciativa de los propios licitadores las actuaciones precisas para evitar los problemas de falta de capacidad que podían producirse en estas vías, al amparo de una serie de cláusulas de los pliegos y así se preveía en los apartados 13 y 16 de la cláusula 5 y fundamentalmente en la cláusula 29 del pliego.

Por consiguiente, para prestar el servicio en la autopista sin alcanzar el nivel previsto en la cláusula 29, era preciso que los licitadores presentaran en sus proposiciones distintas soluciones que permitieran evitar una situación de congestión, pues de otro modo se incumpliría lo dispuesto en el pliego.

En consecuencia, nos encontramos ante una concesión tal como viene configurada en los pliegos, con una serie de características que hacen que pueda ser calificada como una modalidad de concesión que fomenta especialmente la iniciativa privada debido a los importantes problemas de congestión de tráfico que afectan al corredor por el que discurre la autopista y es plenamente acorde con el principio comunitario tendente al favorecimiento de la participación de fuentes privadas de financiación, especialmente respecto de infraestructuras que generen ingresos:

1. Así resulta que se modificó el primer pliego mediante Orden Ministerial de 7 de julio de 1999 y se suprimieron las obras complementarias (Construcción de la variante de Guadarrama y del cuarto carril en el tramo libre de peaje de la A-6), haciéndose un llamamiento a los posibles licitadores para que fueran ellos, en régimen de libre concurrencia, los que propusieran las distintas soluciones que permitieran una adecuada gestión del tráfico, principalmente a través de las citadas cláusulas 5, puntos 13 y 16 y 29 de los pliegos.

2. Al amparo de lo dispuesto en estas cláusulas, se presentaron ante la Administración distintas fórmulas basadas en los estudios efectuados por los propios licitadores, para que fuese la Mesa de contratación la que decidiera entre las variantes ofertadas, cual era la más interesante para el servicio público, atendiendo naturalmente al contenido del pliego de cláusulas administrativas.

Los razonamientos expuestos conducen a desestimar la supuesta vulneración del contenido del pliego de cláusulas administrativas, aducida por la parte recurrente.

En el caso examinado, la oferta que finalmente resultó adjudicataria, fue la de "Ibérica de Autopistas, S.A. Concesionaria del Estado" (IBERPISTAS), que recogía, a juicio de la Mesa de contratación, la mejor solución, en cuanto que se consideró que era la oferta que cubría mejor las aspiraciones de regular debidamente el tráfico, recibiendo por tanto la mejor puntuación de todas. Hay que tener en cuenta que la empresa que resultó finalmente adjudicataria, presentó en su oferta 9 soluciones de las cuales 7 de ellas reciben una puntuación superior a las ofertas de los otros licitadores, incluso las soluciones que no incluyen las obras complementarias.

En efecto, Iberpistas, S.A.C.E. presentó como promotor nueve distintas soluciones, de entre las cuales fue elegida como mejor frente al resto de soluciones propias y de ofertas de otros grupos de promotores la variante VT-B, TGE y consta en el artículo primero del Real Decreto 1724/99 de 5 de noviembre que se adjudica la concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de los tramos de autopista de peaje: Autopista A-6 conexión con Segovia y Autopista A-6 conexión con Avila y para la conservación y explotación de la autopista de peaje A-6 tramo Villalba, a partir del 30 de enero del año 2018 a Ibérica de Autopistas Sociedad Anónima Concesionaria del Estado, en los términos contenidos en la variante VT-B, TGE de su oferta.

El resto de licitadores: Grupos Dragados, Autopista del Mare Nostrum SACE, Caja Duero (segunda oferta) y Acciona, CINTRA, NECSO Entrecanales Cubiertas y Autopista Vasco Aragonesa (tercera oferta), tuvieron igual oportunidad que Ibérica de Autopistas para formular alternativas al amparo del Pliego de Bases, incluyendo entre sus ofertas soluciones que suponían igualmente obra adicional y la adjudicación se produjo en favor de Iberpistas en la variante VT-B, TGE de su oferta porque el órgano de contratación entendió que de todas las soluciones aportadas por los licitadores era ésta la de mayor conveniencia, de acuerdo con los criterios objetivos recogidos en el Pliego de Bases y que sirvieron para elaborar la propuesta de la Mesa de Contratación.

De esta forma, desde el punto de vista interno se ha asegurado la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración y desde el punto de vista formal hay una exteriorización de los fundamentos por cuya virtud se dicta el acuerdo, tratándose de un supuesto de discrecionalidad técnica de los órganos de la Administración, en cuanto aplican criterios resultantes de los concretos conocimientos especializados y sus apreciaciones sólo se justifican en la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación, presunción iuris tantum, que no ha quedado desvirtuada por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda posible justificación del criterio adoptado por fundarse en patente error, debidamente acreditado por la parte que lo alega, circunstancia no concurrente en este caso.

Como recuerda la STC 353/1993, así sucede «en cuestiones que han de resolverse por un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico que en cuanto tal escapa al control jurídico, que es el único que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales y que, naturalmente, deberán ejercerlo en la medida en que dicho juicio técnico afecte al marco legal en que se encuadra, es decir, sobre las cuestiones de legalidad que se planteen en el caso, utilizando al efecto todas las posibilidades que se han ido incorporando a nuestro acervo jurídico» (fundamento jurídico 3.º).

Al resultar de aplicación al caso de autos la jurisprudencia que sobre la discrecionalidad técnica en el ejercicio de sus funciones por parte de la Administración ha sido sentada por esta Sala, las distintas modulaciones encuentran su fundamento en una presunción de razonabilidad o certeza de la actuación administrativa, por los siguientes razonamientos:

1. La ausencia de vulneración en el objeto impugnado y en el cumplimiento del pliego, que no puede sustentarse en una pretendida ilegalidad, ni siquiera previa, puesto que existía ya la cobertura dada por el contrato mixto (art. 6 TRLCAP) que permitía la figura de construcción (de las obras accesorias), de construcción, gestión del servicio público de conservación y mantenimiento de lo construido (autopista de Avila-Segovia) y gestión y mantenimiento de otra infraestructura relacionada con la anterior (A-6), en una fecha posterior, todo ello ligado a la caracterización de la concesión de construcción, conservación y explotación de autopistas de peaje en concesión como contrato mixto (Informe de 17 de noviembre de 1997 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, Dictamen del Consejo de Estado a la Modificación de la Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas y Dictamen de 5 de diciembre de 2001 del Consejo de Estado), ya que el contrato de construcción, conservación y mantenimiento y la previsión del art. 6 referida al contrato mixto le daba cobertura antes de la definitiva aclaración que formuló el legislador con la Ley 55/1999 de 29 de diciembre, sin que proceda el reconocimiento de una pretendida extralimitación de la decisión del órgano de contratación por adjudicar obras no previstas en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares y que supondría un quebrantamiento del objeto del concurso.

2. Según se infiere del examen del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares para el Concurso contenido en la Orden Ministerial de 7 de julio de 1999; del Pliego de Cláusulas Generales para la construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión a que se refiere el Decreto 215/1973, de 25 de enero y de las normas de rango legal aplicables al caso: Ley 8/1972 de 10 de mayo de Construcción, Conservación y Explotación de Autopistas en Régimen de Concesión, Ley 13/1995 de 18 de mayo de Contratación de las Administraciones Públicas y Ley 13/1996 de 30 de diciembre, permite concluir reconociendo que la empresa adjudicataria ha asumido el ejercicio de prestaciones adicionales a las estrictamente recogidas en el pliego de cláusulas, pero ello queda claramente justificado con las consideraciones de que si las conexiones A-6, Segovia y A-6 Avila no fueran acompañadas de actuaciones complementarias sobre el viario próximo, el servicio se prestaría con un nivel inadecuado e inferior al previsto en la cláusula 29 del pliego.

La licitación de la autopista "A-6- Conexión con Segovia" y "A-6-Conexión con Avila" y la conservación y explotación de la autopista de peaje A-6 "tramo Villalba-Adanero", se hizo con absoluto respeto de las normas de publicidad previstas en la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio, puesto que mediante el anuncio publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas S 155, de 16 de junio de 1999 y en el Boletín Oficial del Estado los días 8 de junio y 9 de julio de 1999, donde se publicaron el primer y el segundo pliego respectivamente, se invitó a todos los participantes en la licitación a expresar en sus ofertas la propuesta más adecuada para esta concesión, con las soluciones que considerasen convenientes para conseguir una adecuada gestión del tráfico interurbano del área afectada por la construcción de las vías objeto de la concesión.

No se han sustraído por tanto las obras al principio de publicidad, por lo que no cabe apreciar que se hayan infringido los artículos de la Directiva 93/37/CEE, de 14 de junio, y en particular, por lo que respecta a las concesiones de obra el artículo 3, los apartados 3,6,7,11 y 12 del artículo 11, el artículo 15 y por lo que respecta a los contratos de obras los apartados 1,2,6,7,11 y 12 del artículo 11.

Argumentan los recurrentes la existencia de un pretendido quebrantamiento del objeto del concurso por inexistencia de Anteproyecto para las obras complementarias ofertadas por Iberpistas y que fueron objeto de adjudicación en los términos de la variante VT-B, TGE de su oferta.

Es cierto que inicialmente (pliego de 4 de junio) se optó por definir las actuaciones de la variante de Guadarrama y el tercer carril M-50/Villalba, pero en el posterior pliego de 7 de julio se optó por permitir que fueran los licitadores los que propusieran las construcciones a efectos del cumplimiento de lo establecido en las cláusulas 13, 16 y 29 del pliego, comprobándose el equilibrio económico financiero en el anexo quinto del expediente.

Las obras adicionales están incardinadas en el Pliego de Cláusulas Administrativas particulares (O.M. de 7 de julio de 1999), cláusula 5ª, apartados 13 y 16 y carecían, a la hora de ser objeto de oferta, de Anteproyecto. Sin embargo, la Administración elaboró y aprobó los Anteproyectos de claves A-O SG-07, AO,1-E,123ª y AO,1-E-1213B por corresponder a los tramos de Autopista A-6 Conexión con Segovia y Autopista A-6 Conexión con Avila en sus dos alternativas Avila-El Espinar, Avila-Villacastín.

La licitadora Iberpistas se ajustó al pliego dentro de la cobertura de "medidas que se propongan adoptar en relación con los efectos derivados de la concesión sobre la red global del tráfico" (13) y "medidas que propondrían adoptar a la Administración para una adecuada gestión del tráfico interurbano del área afectada por la construcción de las vías objeto de la concesión, significando de entre ellas las que el licitador se comprometa a llevar a cabo a su cargo" (16), de la cláusula 5ª del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares presentando en su oferta, con el desarrollo que exige el artículo 26 del Reglamento General de Carreteras, unos "Proyectos de licitación" con el grado de detalle que para los Anteproyectos exige la norma.

Así, el Real Decreto 1427/99 de 5 de noviembre, en su artículo 5º fija ya plazos de presentación para los proyectos, previstos en los artículos 22 y siguientes del Reglamento General de Carreteras y no se advierte, en este punto, quebranto de la legalidad, teniendo en cuenta:

1. El artículo 5 de la Ley 25/1988 de 29 de julio de Carreteras, en su redacción original señalaba que "Los planes de carreteras del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales deberán coordinarse entre sí en cuanto se refiera a sus mutuas incidencias, para garantizar la unidad del sistema de comunicaciones y armonizar los intereses públicos afectados, utilizando al efecto los procedimientos legalmente establecidos".

2. La aparición de los "Programas de Carreteras del Estado" no se produce hasta la modificación introducida por la Ley 66/1997 de 30 de diciembre de Medidas Fiscales Administrativas y del Orden Social cuya disposición adicional cuadragésima novena, de modificación del artículo 5 de la Ley 25/1988 de 29 de julio de Carreteras dice: "Los Planes y Programas de Carreteras del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales deberán coordinarse entre sí en cuanto se refiere a sus mutuas incidencias, para garantizar la unidad del sistema de comunicaciones y armonizar los intereses públicos afectados, utilizando al efecto los procedimientos legalmente establecidos".

3. La introducción de los "Programas de Carreteras del Estado" en los artículos 14.3, 15, 16, 17 y 18 del Reglamento General de Carreteras aprobado por R.D. 1812/1994 de 2 de septiembre no se lleva a cabo hasta el R.D. 597/1999 de 16 de abril (BOE de 29 de abril).

4. De las circunstancias antes reseñadas, es decir, fecha de modificación de la Ley de Carreteras y de su Reglamento General, cabe deducir claramente que a la fecha de entrada en vigor de la O.M. de 26 de mayo de 1997 era técnicamente imposible haber incluido sus actuaciones en un "Programa de Carreteras" ya que ese instrumento de planeamiento en materia de carreteras era inexistente y existía la previsión de los Planes de Carreteras del Estado, en el artículo 5 de la Ley de Carreteras y en los artículos 14 y siguientes de su Reglamento General, pero no así los "Programas de Carreteras del Estado" que no aparecen en el ámbito legal hasta la Ley de Medidas para el ejercicio 1998.

5. De este modo, el artículo 14 del Reglamento General de Carreteras, en la redacción existente en aquel momento, interpretado sistemáticamente (en relación con los artículos 16 y siguientes) previó un doble sistema: un sistema general y un sistema especial y presupone la regla general de que la ejecución de actuaciones u obras en materia de carreteras precisa, como condición de su validez, su previsión o inclusión en el Plan de Carreteras del Estado y formula una excepción a la regla, consistente en la ejecución de actuaciones o de obras no previstas en el Plan de Carreteras en caso de reconocida urgencia o excepcional interés público debidamente fundados.

En este punto, la parte actora plantea la nulidad de la Orden Ministerial de 26 de mayo de 1997, que declaró urgente y de excepcional interés público la construcción de las autopistas de peaje Avila-Conexión con la A-6 y A-6-Conexión con Segovia, cuando se trataba de un acto firme y consencito que no era susceptible de impugnación jurisdiccional.

En el caso examinado, las actuaciones previstas en las autopistas de Avila y Segovia constaban en un instrumento de Planeamiento: el Programa de Actuaciones Prioritarias aprobado por el Consejo de Ministros mediante Acuerdo de 17 de diciembre de 1993, así como en el Plan Director de Infraestructuras, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de marzo de 1994, si bien clasificadas como autovías y en el momento de dictarse la Orden Ministerial de 26 de mayo de 1997 cabía incluir la construcción de ambas autopistas no previstas como tales en los instrumentos de planeamiento vigentes en aquel momento mediante la figura del artículo 14.2 del Reglamento General de Carreteras.

El texto de la Orden Ministerial de 26 de mayo de 1997 buscaba la concurrencia de la fundamentación de la reconocida urgencia o del excepcional interés público y en el Anexo I, apartado cuarto se pone de manifiesto tal circunstancia en lo que afecta a las Autopistas de Avila y Segovia. Así se prevé la construcción de las autopistas de peaje Avila-conexión con la A-6 (entre 23 y 35 Km) según la solución adoptada entre las previstas en la declaración de impacto ambiental y A-6-conexión con Segovia (29 Km.).

Se fundamenta, en todo caso, la urgencia y necesidad de la obra por el potencial turístico, ligado tanto a segunda residencia como viajes de ida y vuelta en el día, de ambas ciudades, lo que precisa la construcción de una autopista que, además de acercar Avila y Segovia a Madrid, las comunicará entre sí, permitiendo también un importante desarrollo de actividades relacionadas con la cultura y la enseñanza, todo ello, unido a los importantes tráficos existentes en la actualidad que originan congestiones en fines de semana y festivos, lo que hace que la construcción de las autopistas de conexión de dichas ciudades con la actual A-6 sea de excepcional interés público para el desarrollo de las mismas.

Por tanto, la Administración fundamentó en el caso que nos ocupa el excepcional interés público en torno a elementos de gran trascendencia como el deficiente acceso a ambas capitales desde Madrid, debido a la orografía del terreno y a los malos accesos a la única vía importante existente en la actualidad entre Madrid y el noroeste de España, que era la Autopista A-6. Esta circunstancia impedía en gran medida el desarrollo de ambas capitales en sus vertientes turística y urbanística, lo que se quiere solucionar con la construcción de las autopistas, que además facilitarán el acceso entre ambas ciudades y también se aporta como elemento fundamental la existencia en aquel momento (y en la actualidad) de un intensísimo tráfico entre ambas capitales y la Autopista A-6 los festivos y fines de semana, que provoca grandes disfunciones por la congestión de vehículos.

Estas circunstancias constituyen el presupuesto de hecho habilitante, por concurrir circunstancias de excepcional interés público, al utilizarse un sistema excepcional previsto en el Reglamento General de Carreteras, cumpliendo las exigencias que tal disposición incluye y fundando, debidamente, la existencia de un excepcional interés público en el caso de Avila y Segovia que permitía construir dos autopistas, por lo que es desestimable el motivo aducido por la parte actora.

Aducen los recurrentes la existencia de un pago no tolerado en la Ley de Autopistas y consideran que el sistema de explotación mediante peaje es excepcional, así como la necesidad de motivar la "excepcionalidad" también en aplicación del artículo 16.1 de la Ley de Carreteras y 49 de su Reglamento.

Señala el artículo 16.1 que "El Estado, como regla general, explotará directamente las carreteras a su cargo, siendo la utilización gratuita para el usuario, o excepcionalmente mediante el pago de peaje, cuyas tarifas aprobará el Gobierno", pero como señala el artículo 16.2 de la Ley de Carreteras y 49.2 de su Reglamento "Las carreteras también pueden ser explotadas por cualquiera de los sistemas de gestión indirecta de los servicios públicos que establece la Ley de Contratos del Estado" y el artículo 155 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Real Decreto Legislativo 2/2000 de 16 de junio) señala que "la Administración podrá gestionar indirectamente mediante contrato, los servicios de su competencia siempre que tengan contenido económico que los haga susceptibles de explotación por empresarios particulares".

De los preceptos transcritos se deduce que la gestión indirecta de una autopista mediante una concesión, de acuerdo con el régimen previsto en la Ley 8/1972 de Construcción, Conservación y Explotación de Autopistas en régimen de concesión no constituye un régimen "excepcional", puesto que ni en la Ley de Carreteras, ni en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, ni en la Ley de Autopistas, que constituyen su legislación específica, se indica que éste sea un sistema excepcional.

La línea doctrinal de separación entre la explotación directa por el Estado, con utilización gratuita y excepcionalmente mediante el cobro de peaje, y la explotación por terceros por cualquiera de los sistemas de gestión indirecta de los servicios públicos fue objeto de pronunciamiento por este Tribunal en la sentencia de 5 de mayo de 2001 (194/01), a cuyo contenido nos remitimos, concretando su régimen jurídico en los siguientes textos legales: a) La Ley de Autopistas de 10 de mayo de 1972; b) El Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares o Pliego de Cláusulas de Explotación y Pliego de Bases que rigió el concurso; c) El Pliego de Cláusulas Generales, aprobado mediante Decreto de 25 de enero de 1973, en aquello que no derogue o modifique el Pliego de cláusulas de explotación o particulares y d) Con carácter supletorio, la legislación de Contratos del Estado.

En todo caso, el Pliego de Cláusulas de explotación o Particulares de la Concesión es la norma a que ha de acomodarse la explotación del servicio en sus aspectos jurídico, económico y administrativo, tal como prescribe el artículo 68.2 de la Ley de Contratos del Estado, así como que los mismos Pliegos particulares o de explotación constituyen el elemento normativo en el que se incluirán "los pactos y condiciones definidores de los derechos y las obligaciones que asumirán las partes del contrato", según dispone el artículo 14 de la Ley.

En consecuencia, la opción por el sistema de gestión indirecta del servicio público constituido por la construcción, gestión y explotación de una autopista de peaje en régimen de concesión que adopta la Administración se traduce en un concurso para su adjudicación bajo la modalidad de concesión (art. 156.1 del TRLCAP) y no es excepcional, ni exige motivar su excepcionalidad ya que no constituye una excepción a la regla general en los términos del artículo 16.1 de la Ley de Carreteras por no ser de gestión directa por el Estado, sino que se incardina en el apartado 2º del mismo precepto, en el que no se prevé ninguna excepcionalidad para los sistemas de gestión indirecta, no existiendo tampoco dicha previsión en las normas sectoriales que disciplinan el régimen jurídico de las autopistas de peaje en régimen de concesión, normas que le resultan de aplicación de acuerdo con el artículo 17 de la misma Ley, por lo que resulta procedente el rechazo de la impugnación, en este punto.

Respecto del punto concerniente a la prohibición del precio aplazado, los estudios realizados contemplaron dicha concesión en su conjunto, es decir, la totalidad de las obligaciones de inversión necesarias y no sólo las de ampliación, en contraposición a la totalidad de los derechos inherentes a la misma, sin limitarlos a una parte del período concesional y así en las inversiones de Castellana de Autopistas, S.A., titular de la referida concesión, resulta una obligación contractual que asciende a 47.218,9 millones de pesetas (283.791,56 euros) de los que 14.350,3 millones de pesetas (86.247.040,02 euros) corresponden a la Autopista A-6, conexión con Segovia, 10.900 millones de pesetas (65.510.319,38 euros) a la Autopista A-6, conexión con Avila, 16.512,4 millones de pesetas (99.241.522,73 euros) a la ampliación de la Autopista A-6 en el tramo Villalba-San Rafael y 5.456,2 millones de pesetas (32.792.422,44 euros) a la ampliación de la Autopista A-6 entre Villalba y la M-50. Estas cantidades deberán incrementarse en 1.649,3 millones de pesetas (9.912.492,64 euros) de gastos activables, lo que da una inversión total de 48.868,2 millones de pesetas (293.703.797,20 euros).

Por otra parte, en el plan económico-financiero de la oferta que resultó adjudicataria, figuran los previsibles rendimientos de la concesión desde su origen hasta el año 2034, año éste que resulta de aplicar las condiciones establecidas en la cláusula 33 (duración de la concesión), del pliego de cláusulas administrativas particulares que la rigen, a los tráficos previstos en dicho plan económico- financiero.

Del análisis de los rendimientos de la concesión, así como de los cálculos de sus diferentes tasas de rentabilidad, no parece que pueda ser llevado a cabo mediante análisis de períodos parciales de ella, como se deduce del propio tratamiento contable que para las sociedades de autopistas establecen las normas de contabilidad para ellas aprobadas, en las que las cargas financieras y las dotaciones al fondo de reversión que se aplican en cada ejercicio, son consecuencia del reparto entre todos los años de la concesión de la totalidad de dichas cargas y dotaciones durante la vida de la misma, en proporción a los volúmenes de ingresos de cada año respecto de la masa de ingresos en la totalidad del período concesional.

En consecuencia, son desestimables los razonamientos de la parte actora en cuanto a un pago no tolerado.

Para la parte recurrente se ha incurrido en fraude de ley, desviación de poder y arbitrariedad.

En el caso examinado, Ibérica de Autopistas resultó adjudicataria de los precedentes concursos para la construcción, conservación y explotación de la Autopista Villalba-Villacastín (Decreto 129/1969 de 18 de enero) y Villacastín-Adanero (Decreto 2583/1972) dentro del libre juego del interés empresarial y dada su especial circunstancia de implantación y conocimiento de la zona, infraestructuras propias y ajenas y necesidades de los usuarios y también resulta adjudicataria por Real Decreto 1724/99 de 5 de noviembre Iberpistas, S.A. y Castellana de Autopistas SACE de la A- 6 conexión con Avila y Segovia, por aplicación de los siguientes criterios:

1. El artículo 24 de la Ley 8/1972 de 10 de mayo, cuando regula las modificaciones de las características de los servicios y el artículo 25-bis del mismo texto legal al indicar que "la compensación al concesionario con objeto de mantener el equilibrio económico financiero de la concesión, en los supuestos de modificación o ampliación previstos en los artículos 24 y 25 de esta Ley, ya se produzcan a iniciativa de la Administración, o de la sociedad concesionaria"

2. Dentro de esa libertad de actuación Iberpistas estudió soluciones alternativas para la mejora de la gestión de las comunicaciones terrestres en la zona lo que permitió en su momento, con incremento de coste para la propia licitadora, presentar "proyectos de licitación" con un grado de definición que a juicio del órgano que informó a la Mesa de Contratación (Dirección General de Carreteras), era equivalente a un proyecto de construcción y la diferente elaboración de las ofertas económicas, por otra parte, obedeció igualmente por su diferente coste, al grado de implicación económica decidida para ofrecer una mejor solución a las autopistas de Avila y Segovia, por lo que presentó su oferta con el grado de detalle que el informe de la Dirección General de Carreteras recoge y esta oferta fue merecedora de la adjudicación del concurso, sin vulneración de la legalidad, en lo concerniente a las siguientes perspectivas:

1. Por lo que al plazo concesional se refiere, la cláusula 33 de la Orden Ministerial de 7 de julio de 1999 modifica el Pliego de cláusulas administrativas particulares para el Concurso, reguladora de las bases de la contratación y en su base segunda indica que "el concurso será único para la totalidad del objeto".

   Por su parte, el Real Decreto 1724/99 de 5 de noviembre (BOE de 18 de noviembre) recoge en su artículo 10 el plazo concesional y señala: "De conformidad con la cláusula 33 del Pliego de Cláusulas Administrativas particulares, la duración exacta en años de la Concesión se fijará tomando en consideración la evolución real del tráfico que se evaluará transcurridos veinte años desde el inicio de la concesión, de conformidad con el procedimiento establecido en dicha cláusula y teniendo en cuenta que el ajuste del plazo concesional podrá variar entre un mínimo de treinta y dos años y un máximo de treinta y siete años, contados a partir del día siguiente al de la publicación de este Real Decreto en el Boletín Oficial del Estado".

2. En cuanto a la pretendida "quiebra de legalidad en la contraprestación económica" por "carencia de expedientes y de fiscalización de los actos administrativos de contenido económico", el informe de 6 de noviembre de 2002 del Asesor de la Subsecretaría de Fomento indica que la conservación y explotación de la citada autopista a partir del plazo mencionado se integra en la economía de la concesión, por lo que no implica gasto presupuestario ni extrapresupuestario alguno del que pudieran derivarse obligaciones con cargo a créditos del presupuesto de gastos del Estado, ni movimiento o utilización de fondos públicos.

3. En lo concerniente a la falta de publicidad que se produjo con la adjudicación a Iberpistas de su variante VT-B, TGE, el artículo 1 del Real Decreto 1724/99 de 5 de noviembre, indica que "se adjudica la concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de los tramos de autopista de peaje A-6 conexión con Segovia y autopista A-6 conexión con Avila y para la conservación y explotación de la autopista de peaje A-6, tramo Villalba-Adanero a partir del 30 de enero del año 2018 a Ibérica de Autopistas, S.A. Concesionaria del Estado en los términos contenidos en la variante VT-B, TGE, de su oferta".

   El requisito de publicidad formal del acto de adjudicación se produjo por publicación en el BOE del Decreto de adjudicación el 18 de noviembre de 1999, lo que también había sido previsto en la propia cláusula 10ª del Pliego de Cláusulas Administrativas particulares (Orden Ministerial de 7 de julio de 1999), recogiéndose, igualmente, en el apartado 5º del anuncio 99 5 137-104071/ES aparecido en el Diario Oficial de la Comunidad Europea de 17 de julio de 1999.

   Por otra parte, hemos de recordar que en el propio Pliego de Cláusulas Administrativas particulares reguladoras del Concurso (Orden Ministerial de 7 de julio de 1999) se había previsto requisitos adicionales de publicidad para el conocimiento de los contenidos de las ofertas económicas y además, el Pliego de Cláusulas particulares añadió un ulterior requisito de publicidad y así, señala la propia base 9ª que "en el plazo de tres días hábiles, sin considerar los sábados, a partir del día siguiente (al de apertura de las proposiciones), los representantes acreditados de aquellos ofertantes cuyas ofertas hubieran sido admitidas podrán consultar las restantes ofertas admitidas".

   Dicha publicidad del resultado del concurso se complementa con el general derecho a la información que recoge el artículo 94 del TRLCAP, que ha sido objeto de interpretación por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en sus informes de 22 de julio de 1996 y de 30 de junio de 1999, en los que se planteaba la especialidad de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas frente a la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en cuanto al derecho a conocer el expediente y copia de la documentación aportada por la empresa adjudicataria.

   Cabe, por tanto, concluir este apartado indicando que la oferta de Iberpistas adjudicataria del concurso, es decir, la alternativa VT.B, TGE fue objeto de la publicidad predeterminada por la Ley, por el Pliego de Cláusulas Generales y por el propio Pliego de Cláusulas particulares, no pudiendo sustentarse la alegación del recurrente, toda vez que no existía ningún precepto que obligase a la Administración a otorgar una difusión a esa oferta distinta de la que hizo, con manifiesto fraude de ley, que es inexistente en este caso.

A la vista de lo actuado tampoco cabe apreciar la existencia de una desviación de poder por parte de la Administración, por ausencia de los requisitos determinantes de su estimación, ceñidos a los siguientes aspectos:

1. El ejercicio de potestades administrativas abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos de la Administración Pública, en la extensión que a este concepto legal le reconoce la ley.

2. La actividad administrativa tanto puede consistir en un hacer activo como en una deliberada pasividad, cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva, de conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en las Sentencias de 5 de octubre de 1.983 y 3 de febrero de 1.984.

3. Aunque el terreno más apropiado para su prolífico desarrollo es el de la llamada actividad discrecional de la Administración, no existe obstáculo que impida, apriorísticamente, su aplicación a la actividad reglada, pues si el vicio de desviación de poder es más difícil aislarlo en el uso de las potestades o facultades regladas, no lo es menos que nada se opone a la eventual coexistencia genérica con tales elementos reglados del acto, para encubrir una desviación del fin público específico asignado por la norma.

4. En cuanto a la prueba de los hechos en la desviación de poder, siendo genéricamente grave la dificultad de una prueba directa, resulta viable acudir a las presunciones que exigen unos datos completamente acreditados al amparo del artículo 1.249 del Código Civil, con un enlace preciso y directo, según las reglas del criterio humano y que a tenor del artículo 1.253 del Código Civil derive en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma la existencia de tal desviación, como reconoce entre otras la Sentencia de 10 de octubre de 1.987.

Tal prueba de los hechos corresponde a quien ejercita la pretensión, sin que, en este caso, la parte recurrente haya demostrado la existencia de tal desviación de poder, por no existir la constatación de que en la génesis de la actividad administrativa se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo propuesto por el órgano decisorio, pues para poder ser apreciado era necesario que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funde en meras opiniones subjetivas ni suspicacias interpretativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine, lo que no ha sucedido en este caso.

En consecuencia, no cabe apreciar que se haya producido el ejercicio de una potestad administrativa para un fin distinto, generando una conducta constitutiva de desviación de poder y es desestimable el motivo.

Se achaca también al Real Decreto recurrido su falta de fundamentación y la arbitrariedad del mismo, acusando la parte actora una falta de motivación por carencia de informes, que provoca aquel defecto, con infracción de lo dispuesto en el artículo 24.1.b), de la Ley 50/1.997, de 27 de Noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno.

Tal alegación no puede prosperar, pues, por un lado, la naturaleza del Real Decreto, no es como entiende la demanda (luego en conclusiones afirma que tiene las notas de generalidad suficientes como para ser considerado como una norma), un Reglamento, sino un acto administrativo de aplicación concreta y singular de normas legales y reglamentarias preestablecidas, siendo esencial su carácter negocial y no normativo, como ha sido reconocido por la sentencia de esta propia Sala y Sección de fecha 19 de Febrero de 1.999, respecto de otro Real Decreto de modificación de términos de una concesión, (el Real Decreto 1.547/1.990, de 30 de Noviembre), y, por Auto de la Sección 6ª de esta Sala, de 20 de Junio de 2.000, respecto del Real Decreto 2.346/1.998.

La proyección de esta doctrina general al caso concreto nos lleva a señalar:

1. La decisión adoptada por la Administración de convertir en autopistas las autovías de Avila y Segovia (O.M. de 26 de mayo de 1997) respondió a una ponderación del interés público y de las distintas posibilidades existentes.

2. Estas circunstancias se ponen de manifiesto in extenso en el informe de noviembre de 2002 del Ilmo. Sr. Director General de Carreteras que se aporta como prueba solicitada por la parte recurrente, al consignar que las razones para el cambio de los estudios informativos de autovías a autopistas de peajes fueron básicamente de índole financiero y de interés general.

3. En el caso de Avila y Segovia las diferencias técnicas de diseño entre las autovías y las autopistas proyectadas eran únicamente el número de enlaces, superior en las autovías, y que éstas no estaban reservadas para circulación exclusiva de automóviles.

4. En cuanto a las razones financieras y de interés general, el programa de autopistas de peaje presentado en febrero de 1997 y posteriormente integrado en el Plan de Infraestructuras 2000/07, establece que partiendo de la premisa de la reducción de las consignaciones presupuestarias para la creación de nuevas infraestructuras y se ha optado por el mantenimiento e incluso el aumento de la inversión en términos reales, sobre la base de la aplicación de fórmulas de gestión que permitan el aumento de la participación del capital privado en la financiación de las infraestructuras del transporte, por lo que resultó procedente subrayar que:

1. ) Las autovías de Segovia y Avila se incluyeron en el Programa de autopistas de peaje, al no existir consignaciones presupuestarias para la ejecución de las mismas, y ser de reconocida urgencia e interés público según se establece en la O.M. de 26 de mayo de 1997 (BOE nº 133, de 4 de junio).

2. ) La necesidad de obtener financiación privada para acometer las inversiones necesarias para construir las vías de gran capacidad desde la A-6 a Segovia y Avila, es la que determina el cambio de autovía a autopista de peaje, al ser ésta la figura que establece la Ley 8/1972 de 10 de mayo, sobre construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, modificada por Leyes 25/1988, de 29 de julio, 13/1996, de 30 de diciembre y 66/1997, de 30 de diciembre.

Finalmente, la Ley 13/1995, de 18 de Mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas adecúa, según expresa su Exposición de Motivos, nuestra legislación interna al ordenamiento jurídico comunitario y la prórroga de los contratos de gestión de servicios públicos (una de cuyas modalidades es la concesión), está expresamente prevista en el artículo 158 y en su artículo 164 permite modificar por razones de interés público las características de los servicios contratados y las tarifas, estableciendo el deber que pesa sobre la Administración de compensar al contratista de forma que se mantenga el equilibrio económico-concesional y la Administración optó por una posibilidad (autopista de peaje) frente a otra (autovía, o bien no actuar en ese recorrido) y se cumplió la legalidad, al amparo del artículo 14.2 del Reglamento General de Carreteras.

No consta acreditada la vulneración del artículo 14 de la CE a la que se refiere la parte recurrente, pues el resto de licitadores: Grupo Dragados, Autopista de Mare Nostrum SACE, Caja Duero, (segunda oferta) y Acciona, CINTRA, NECSO Entrecanales Cubiertas y Autopista Vasco Aragonesa (tercera oferta), tuvieron igual oportunidad que Ibérica de Autopistas para formular alternativas al amparo del Pliego de Bases, incluyendo entre sus ofertas soluciones que suponían igualmente obra adicional.

La vulneración del principio de igualdad ante la ley requiere la presencia de dos presupuestos esenciales, inexistentes en la cuestión planteada: 1º) La aportación de un estricto término de comparación que acredite la igualdad de supuestos y que se trate de un cambio de criterio inmotivado o con motivación irrazonable o arbitraria, con otras palabras, que el trato carezca de una justificación objetiva y razonable (SSTC 62/87, 9/88 y 68/89); 2º) La ausencia de un término de comparación homogéneo determinante de una diferencia de trato y una mínima argumentación sobre la falta de justificación del trato que recibe, como señala la sentencia constitucional 32/2001 de 12 de febrero; 3º) La existencia de una justificación razonable en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada (STC nº 22/81, 110, 176 y 340/93).

En la cuestión planteada, los actores en el escrito de interposición no formulan un término de comparación estricto y se diluyen en una mera alegación de desigualdad abstracta que no es identificable con la vulneración del principio de igualdad y su intervención queda reducida a una manifiesta disconformidad con las decisiones adoptadas por la Administración, planteando un tema de pura legalidad que carece de soporte para utilizar el cauce del artículo 14 de la Constitución, pues la adjudicación se produjo en favor de Iberpistas en la variante VT-B, TGE de su oferta porque el órgano de contratación entendió que de todas las soluciones aportadas por los licitadores era ésta la de mayor conveniencia, de acuerdo con los criterios objetivos recogidos en el Pliego de Bases y que sirvieron para elaborar la propuesta de la Mesa de Contratación.

Los razonamientos expuestos conducen a rechazar la falta de legitimación y a desestimar el recurso contencioso-administrativo, sin imposición de costas a la parte recurrente.