La figura del ministerio fiscal en el proceso
| Autor | Mª Jesús Ariza Colmenarejo y Piedad González Granda |
| Páginas | 205-248 |
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Capítulo VIII.
La figura del Ministerio Fiscal en el proceso
Mª J A C*
P G G**
Sumario: 1. Planteamiento constitucional del Ministerio Fiscal a propósito de la proyectada
reforma sobre la dirección de la instrucción penal en el ALECrim. 1.1. Principio
acusatorio y cambio de paradigma en el rol de la fiscalía. 1.2. La realidad del
fiscal como director de la investigación con ocasión de la Fiscalía Europea.
1.3. Presente y futuro del principio de oportunidad. 2. Base constitucional del
legal. 2.2. Las Recomendaciones Internacionales sobre el papel del M.F. fuera
del sistema de Justicia Penal. 2.3. Manifestaciones más relevantes de intervención
del M.F. en el ámbito extrapenal. 2.3.1. En materia de familia y capacidad.
2.3.2. En materia de consumidores y usuarios. 2.3.3. En materia de protección de
derechos fundamentales. 2.4. Otras manifestaciones de intervención del M.F. en
el ámbito extrapenal. 2.4.1. En el proceso concursal. 2.4.2. En el procedimiento
de expropiación forzosa. 2.5. El necesario reforzamiento del papel del M.F. en el
ámbito extrapenal: algunos problemas específicos. 2.5.1. En materia de alegación
y prueba del Derecho extranjero. 2.5.2. En materia de Jurisdicción Voluntaria.
3. Bibliografía citada o recomendada.
1. PLANTEAMIENTO CONSTITUCIONAL DEL MINISTERIO FISCAL A
PROPÓSITO DE LA PROYECTADA REFORMA SOBRE LA DIRECCIÓN
DE LA INSTRUCCIÓN PENAL EN EL ALECRIM
El Ministerio Fiscal en España tiene su origen en la figura que bajo el nombre
de procuradores fiscales o pesquisidores desarrollaba su labor en época de los
Reyes Católicos. Pero fue Felipe V quien configuró esta institución según el mo-
delo francés con un fiscal general y abogados fiscales. Sus atribuciones durante el
siglo XIX consistían en ser representante del Gobierno en la Administración de
Justicia, velar por la aplicación de la ley, representar a la sociedad en la persecu-
ción del delito, y defender los intereses del Estado 1.
* Mª Jesús Ariza Colmenarejo es autora del apartado 1.
** Piedad González Granda es autora del apartado 2.
1 Crónica de la Codificación española, Ministerio de Justicia, 1970, p. 115.
Mª Jesús Ariza Colmenarejo
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En la actualidad, el Ministerio Público tiene encomendado el ejercicio de la
acción penal, si bien se configura en el proceso penal con unas potestades que le
diferencia de otros ordenamientos en los que asume la dirección de la investiga-
ción. Precisamente este es el debate que se viene realizando desde hace décadas, y
probablemente nos aparta de sistemas de la Unión Europea 2.
Según la concepción del proceso penal español, establecido ya con la LECrim
de 1882 y que constituyó un auténtico hito en los procesos penales europeos, el
principio acusatorio ha determinado el reparto de funciones de investigación
y de acusación a órganos distintos. En los primeros, será el juez de instrucción
órgano específico en la llevanza de la investigación, y en ningún caso entrará a
formar parte del enjuiciamiento, que corresponde a órgano judicial distinto. De
este modo, la imparcialidad judicial queda salvaguardada, lo que coadyuva en la
adopción de decisiones de todo tipo por parte del juez instructor, tanto aquellas
dirigidas a la averiguación de hechos y sujetos, como adopción de diligencias de
investigación limitativas de derechos fundamentales, junto con toda una batería
de medidas cautelares personales y órdenes de protección que también revierten
en los derechos fundamentales de los investigados.
En esta estructura procesal, la intervención del MF ocupa un lugar esencial
cuya función es la promoción de la «justicia en defensa de la legalidad, de los
derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a
petición de los interesados, así como velar por la independencia de los Tribunales
y procurar ante éstos la satisfacción del interés social» 3. En el ejercicio de sus fun-
ciones actúa bajo el principio de unidad de actuación y dependencia jerárquica, y
con sujeción a la legalidad y con imparcialidad.
La Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico
del Ministerio Fiscal, reformada en sucesivas ocasiones, ha introducido profundas
modificaciones que refuerzan su autonomía funcional. La reforma más importan-
te tuvo lugar con la Ley 24/2007, de 9 de octubre, pero recientemente la implan-
tación de la Fiscalía Europea ha traído nuevos requerimientos para una institu-
ción que siempre ha despertado controversia en nuestro país 4.
Se ha señalado entre la doctrina que el Ministerio Fiscal actúa a través de
órganos propios, pero que en ningún caso recibe órdenes del Ejecutivo, aunque
2 Un amplio estudio de otros ordenamientos, en MARTÍN PASTOR, J., El Ministerio Público y el pro-
ceso penal en Europa, Ed. Atelier, 2019.
3 GÓMEZ ORBAJENA, E., Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Criminal, Ed. Revista de Derecho
Privado, 1951, p. 212, ponía de manifiesto la contradicción en la regulación del Ministerio Fiscal conside-
rado como parte y el ejercicio de su función como órgano imparcial, como exigencia conceptual. Por su
parte, FLORES PRADA, I., El Ministerio Fiscal en España, ed. Tirant lo Blanch, 1999, p. 386, critica la redac-
ción del art. 124 CE ya que parece contradictorio defender la legalidad y la defensa de los derechos de los
ciudadanos. MARCHENA GÓMEZ, M., El Ministerio Fiscal, su pasado y su futuro, Ed. Edisofer, 1992, p. 124.
4 Ley Orgánica 9/2021, de 1 de julio, de aplicación del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo,
de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía
Europea.
Capítulo VIII. La figura del Ministerio Fiscal en el proceso
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tampoco se encuentra enteramente desvinculado de él 5. Aunque no se integra en
el Poder Judicial, ni forma parte de él, ni ejerce actividad jurisdiccional, las fun-
ciones que se le asignan están íntimamente relacionadas con la Administración
de Justicia 6. La defensa del interés general o interés social le hace ocupar un pa-
pel como parte en muchos procesos en los que están en juego estos intereses.
Aunque el proceso penal es el que representa la mayor parte de su actividad, en la
que cabe considerar los procesos de menores, no puede obviarse su intervención
en el proceso civil, laboral, y contencioso-administrativo. Por lo tanto, juega un
papel importante en la actividad jurisdiccional, pero no hay que perder nunca su
consideración de parte procesal.
Sin ánimo de realizar un análisis pormenorizado de sus funciones, el proceso
penal le asigna la labor de ejercicio de la acción penal y civil, al tiempo que vela
por los derechos del investigado, a fin de que el proceso se lleve a cabo con cum-
plimiento de derechos y garantías procesales. De ahí que se resalte el principio
constitucional de imparcialidad que rige su actuación, a pesar de que siempre se
ha identificado su función como la de un mero acusador.
La posibilidad de que sea el Ministerio Fiscal el que asuma la instrucción no
es debate actual, todo lo contrario, ya que la doctrina española había planteado
esta posibilidad. Señalaba Fairén Guillén esta tendencia a mediados del siglo pa-
sado, y como promotores, entre otros, a Santoro Alonso, Ibáñez García-Velasco,
o De Miguel Garcilópez. El requisito para esta transformación era el hecho de
que en ningún momento vinculasen las peticiones al órgano juzgador, a riesgo de
volver a un proceso inquisitivo 7, además de garantizar la independencia respecto
del ejecutivo. Por otra parte, sería conveniente que la actividad instuctoria del
Ministerio Fiscal fuera separada de su función acusatoria, lo que llevaría a asignar
a varios funcionarios labores distintas.
Lo cierto es que todos los anteproyectos de LECrim habidos hasta la fecha
realizan vanos intentos por asignar la función de la instrucción al Ministerio
Fiscal, lo que permite reflexionar sobre el cambio tan radical que se propo-
ne desde el punto de vista económico, estructural y también de oportunidad
política.
5 MORENO C ATENA, V., con CORTÉS DOMÍNGUEZ, V., Introducción al Derecho Procesal, Ed.
Tirant lo Blanch, 2019, p. 185. No obstante, parecen superados antiguos recelos hacia la institución. Vid.
ALCALÁ-ZAMORA CASTILLO, N., «Lo que debe ser el Ministerio Público», en Estudios de Derecho Procesal,
Ed. RDP, 1934, p. 3, quien lo señalaba como un medio de comunicación del Gobierno; FAIRÉN GUILLÉN,
V., Temas del ordenamiento procesal, T. I., Ed. Tecnos, 1969, p. 496.
6 GIMENO SENDRA, Constitución y Proceso, Ed. Civitas, 1988, p. 67, lo define como un «órgano
administrativo cualificado por su actividad de colaborar al ejercicio de la potestad jurisdiccional en orden
a garantizar el cumplimiento efectivo de la legalidad». Incluso, para ver en el Ministerio Fiscal una figura
completamente separada del Poder Judicial, se apunta un primer paso en la creación de una auténtica ca-
rrera fiscal separada de la judicial, con la que coparte sistema de acceso en la actualidad. NIEVA FENOLL,
J., Derecho Procesal III. Proceso Penal, Ed. Tirant lo Blanch, 2019, p. 116.
7 FAIRÉN GUILLÉN, V., Temas del ordenamiento procesal, cit., p. 516.
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