STS, 2 de Marzo de 2009

En el recurso contencioso administrativo núm. 2631/03, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, Sección 1ª, se dictó sentencia con fecha 27 de noviembre de 2006, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo formulado por la representación procesal de la Asociación Andaluza de Médicos Forenses contra el art. 7 c) de la resolución de 28 de julio de 2003 de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Justicia y Administraciones Públicas de la Junta de Andalucía por la que se establecen las normas que han de regir los procesos electorales de vocales de los Consejos de Dirección de los Institutos de Medicina Legal de la Comunidad Autónoma de Andalucía; y consecuentemente, se declara la nulidad del referido precepto impugnado. Sin especial pronunciamiento sobre condena en costas".

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de la Junta de Andalucía se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Por escrito presentado el 14 de febrero de 2007, la Letrada de la Junta de Andalucía formaliza recurso de casación, e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

Por providencia de fecha 17 de diciembre de 2008 se señaló para votación y fallo el 25 de febrero de 2009, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. CELSA PICO LORENZO, Magistrada de la Sala

El Letrado de la Junta de Andalucía en nombre y representación de la misma interpone recurso de casación 491/2007 contra la sentencia estimatoria de fecha 27 de noviembre de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, Sección 1ª, en el recurso núm. 2631/03, deducido por la Asociación Andaluza de Médicos Forenses contra el art. 7 c) de la resolución de fecha 28 de julio de 2003 de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Justicia y Administraciones Públicas de la Junta de Andalucía por la que se establecen las normas que han de regir los procesos electorales de vocales de los Consejos de Dirección de los Institutos de Medicina Legal de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Identifica la Sala el acto impugnado en su PRIMER fundamento, mientras en los SEGUNDO y TERCERO recoge los alegatos de la parte actora y la oposición de la administración demandada.

Ya en el CUARTO explicita que "La cuestión sometida a debate se circunscribe a determinar si los médicos forenses interinos pueden ser elegibles como vocal de los Consejos de Dirección de los Institutos de Medicina Legal de la Comunidad Autónoma de Andalucía."

Añade que como punto de partida se hace preciso diferenciar, dada su distinta naturaleza jurídica, entre el funcionario público interino y el funcionario público de carrera, conforme al artículo 3 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, Texto Articulado aprobada por Decreto 315/1964 de 7 de febrero, que distingue entre funcionarios de carrera, integrados en Cuerpos Generales y Especiales y funcionarios de empleo, que a su vez pueden ser eventuales o interinos, mientras que la Ley 6/1985, de 28 de noviembre de la Función Pública de Andalucía, que diferencia dentro del personal al servicio de la Comunidad Autónoma entre funcionarios, que son los de carrera, personal eventual, interino y laboral.

Concluye que, "el funcionario interino aparece como una especie funcionarial diferenciada sustancialmente del funcionario de carrera, según se desprende de la delimitación legal que de este último tipo funcionarial hace el Decreto 315/1964, de 7 de febrero , de la que se deduce el elemento de permanencia característico de estos últimos, no atribuible al funcionario interino ya que están llamados a ocupar puestos de trabajo por razones de necesidad o urgencia y en tanto los mismos no se provean por funcionarios de carrera, artículos 4 y 5.2 de la Ley de Funcionarios Públicos de 1964 , y art 29 de la Ley 6/85 de Andalucía ".

Resalta su naturaleza jurídica temporal y precaria, y su diferenciable régimen jurídico, tal y como establece el artículo 105 del Decreto 315/1964, de 7 de febrero.

Añade que tal perspectiva jurídica compota "que los funcionarios interinos lo son con un régimen estatutario propio, pero que incide necesariamente en el marco de sus derechos, no tanto de sus obligaciones".

Expresa que "el Decreto 2555/1968, de 10 de octubre , por el que se aprobó el Reglamento de los Médicos Forenses, plasmaba el mismo régimen de nombramientos de interinos para ocupar plazas siempre que no fuera posible la prestación del servicio por funcionarios de carrera, indicando que los interinos, que deberán reunir los requisitos y titulación necesaria para el ingreso en el Cuerpo y demostrar su aptitud, tendrían los mismos derechos y deberes que los funcionarios, si bien sus retribuciones serían las que fijaran las disposiciones que les fueran expresamente aplicables. Tales prescripciones se ven hoy corroboradas en el artículo 29 del Real Decreto 296/1996, de 23 de febrero por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Cuerpo de Médicos Forenses que en relación con el nombramiento de médicos forenses interinos, dispone,

"El Ministerio de Justicia e Interior o, en su caso, los órganos competentes de las Comunidades Autónomas que hayan recibido los traspasos de medios personales para el funcionamiento de la Administración de Justicia, podrán nombrar médicos forenses interinos por necesidades del servicio cuando no sea posible, con la urgencia exigida por las circunstancias, la prestación del servicio por funcionario de carrera, de acuerdo con los criterios objetivos que se fijen en la Orden Ministerial o, en su caso, la disposición de la Comunidad Autónoma que haya recibido los traspasos de medios personales para el funcionamiento de la Administración de Justicia. Los nombrados deberán reunir los requisitos y titulación necesarios para el ingreso en el Cuerpo y demostrar su aptitud; tomarán posesión en el plazo señalado en el artículo 11 de este Reglamento ; tendrán los mismos derechos y deberes que los médicos forenses titulares, salvo la fijeza en el puesto de trabajo, y las mismas retribuciones básicas y complementarias, excepto trienios. Serán cesados según los términos que establezca la Orden Ministerial o, en su caso, la disposición de la Comunidad Autónoma y, en todo caso, cuando se provea la vacante, se incorpore su titular o desaparezcan las razones de urgencia".

Declara que "estas consideraciones ponen en evidencia una diferencia de trato jurídico en unos y otros funcionarios, de empleo y de carrera, que encuentra su máximo apoyo legal en la distinta naturaleza jurídica, lo que ha de influir en su distinto régimen jurídico, por lo menos en parte".

Y en lo que concierne al asunto de autos, reputa necesario determinar si estas diferencias inciden o no en la capacidad para ser elegible como vocal de los Consejos Directivos de los Institutos de Medicina Legal.

"La normativa impugnada establece que los funcionarios interinos podrán ser tanto electores como elegibles. Y esta norma, contenida en el art. 7 , habría de integrarse con la relativa a la atribución de votos, establecida en el art. 11 , que establece que resultarán elegidos los candidatos que obtengan el mayor número de votos de entre los aspirantes obrantes en la lista única en la que consten todos los candidatos proclamados; siendo la duración del mandato de cuatro años, salvo que hayan de cesar por cambio de destino, obtenido mediante concurso de traslado, a provincia distinta al IML de pertenencia, jubilación, incompatibilidad o cualquier otra circunstancia y en todo caso cuando se convoquen nuevas elecciones. De conformidad con estas previsiones, el carácter permanente del Consejo Directivo del correspondiente Instituto Medico Legal no impone necesariamente esta condición a sus vocales, ya que cesaran como tales en las situaciones referidas anteriormente, que se cifran como una cláusula abierta, dando lugar a cualquier otra circunstancia que haga imposible la prestación del mandato; lo que por lógica sistemática, incluiría aquella situación en que el médico forense interino nombrado vocal fuera cesado".

Destaca que, la Administración defiende la legalidad de la resolución al equiparar la pertenencia al Consejo Directivo de los correspondientes Institutos de Medicina Legal con la posibilidad de ostentar cargo representativo de los funcionarios públicos, como se prevé en la Ley 9/87, de 12 de junio, reguladora de los órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, cuyo art. 16 establece que serán electores y elegibles los funcionarios que se encuentren en situación de servicio activo (dentro de los cuales se incluyen los de carrera y los interinos), sin que la relación de servicio con la Administración Pública se vea alterada por el acceso del personal interino a la condición de representante.

Mas la Sala rechaza esta equiparación, "dado que la naturaleza de los órganos referidos es distinta: uno es de naturaleza representativa (la derivada de la aplicación de la Ley 9/87 ) y el otro es de carácter directivo y organizador (la derivada de los Consejos Directivos de los Institutos de Medicina Legal)".

Argumenta que esta distinción deriva de la regulación que a continuación se detalla:

- El art. 504.1 de la Ley Orgánica 6/1985 , en la redacción dada por la L.O. 16/94, de 8 de noviembre , prevé la existencia de un Instituto de Medicina Legal en las capitales de provincia en las que tenga su sede un Tribunal Superior de Justicia, así como en aquellas otras en las que tengan su sede Salas del mismo con jurisdicción en una o más provincias, siendo potestativa su creación en otras ciudades. Según tal previsión, en Andalucía sería preceptiva la creación de los Institutos de Medicina Legal de Sevilla, Málaga y Granada. Sin embargo, la gran extensión territorial de Andalucía, unida al elevado número de órganos judiciales existentes en la misma, aconsejaron la aplicación del modelo a todas las provincias andaluzas, creando en cada una de sus capitales un Instituto de Medicina Legal, sin perjuicio de que la estructura de cada uno de ellos sea específica y ajustada a las peculiares necesidades reales, en cada caso, y de que se establezca la debida coordinación, que garantice la mejor utilización posible de los recursos. A tal efecto, el R.D 1185/2001, de 2 de noviembre , ha determinado el ámbito territorial de los Institutos de Medicina Legal de Almería, Cádiz, Córdoba, Huelva y Jaén, haciéndolo coincidir con el de sus respectivas demarcaciones provinciales.

- El artículo 5 del Anexo III, que aprueba el Reglamento del IML de Cádiz (texto que se reproduce en los demás Anexos respecto de las demás provincias de la Comunidad Autónoma Andaluza: Anexo I para Almería, Anexo V para Córdoba, Anexo VII para Granada, Anexo IX para Huelva, Anexo XIII para Málaga, y Anexo XV para Sevilla) establece que el Consejo de Dirección estará compuesto por el Director, que lo presidirá, los Jefes de los Servicios y tres médicos forenses, integrados en el Instituto y elegidos por todos los médicos forenses pertenecientes al mismo, por un período de cuatro años mediante votación libre y secreta; y ejercerá las funciones de asesoramiento, propuesta, colaboración y coordinación que le reconoce el Reglamento de los Institutos de Medicina Legal, aprobado por Real Decreto 386/1996, de 1 de marzo , o en las normas que resulten de aplicación.

- Correlativamente el art. 4 del RD. 386/96, de 1 de marzo , establece las funciones de los Directores; y el art. 7 del mismo Reglamento fija que el Consejo de Dirección, que estará presidido por el Director e integrado por el o los Subdirectores, si los hubiere, por los Jefes de los distintos Servicios y por uno o varios médicos forenses, tendrá las funciones siguientes:

1. Asesorar al Director en el ejercicio de sus funciones.

2. Realizar propuestas y colaborar con el Director en la coordinación de los trabajos desarrollados por el Instituto de Medicina Legal.

3. Proponer al Director el plan de actuación del Instituto y cooperar en el diseño final del mismo.

4. Colaborar con el Director en las propuestas de modificación de la relación de puestos de trabajo del Instituto.

5. Coordinar con el Director la elaboración de la propuesta de anteproyecto de presupuesto anual del Instituto.

6. Redactar anualmente la memoria de los servicios, trabajos y actuaciones del Instituto, que recogerá cuantas observaciones y comentarios se estimen pertinentes para la mejora de los servicios prestados a la Administración de Justicia.

7. Proponer los turnos de guardias al Director del Instituto.

8. Proponer las adquisiciones de material a través del Director del Instituto.

9. Proponer al Director la creación de las Comisiones de Docencia e Investigación.

De esta normativa se concreta que los Consejos Directivos de los IML no pueden configurarse como meros órganos representativos, sino que se constituyen en órganos de dirección y de organización de los propios Institutos; circunstancia que determina que los funcionarios interinos no pueden formar parte del mismo, porque si su condición es de eventualidad, dicha característica le impide poder decidir sobre cuestiones de incidencia organizativa y directiva del propio Instituto.

Un único motivo de recurso al amparo del art. 88.1. d) LJCA por infracción del art. 105 del Decreto 315/1984, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, por infracción de los artículos 29 y 53 del Real Decreto 296/1996, de 23 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Cuerpo de Médicos Forenses, por infracción del artículo 7.1 del Real Decreto 386/1996, de 1 de marzo, de creación de los Institutos de Medicina Legal, así como por infracción del artículo 16 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, Órganos de Representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, en relación con los artículos 14 y 23 de la Constitución Española.

Arguye que en virtud de lo establecido en el art. 504.1 LOPJ, en la redacción dada por la Ley Orgánica 16/1994, de 8 de noviembre, a la sazón vigente, así como artículo 2 del Real Decreto 386/1996, la creación de los Institutos de Medicina Legal en el ámbito territorial andaluz corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía. En ejecución de tales previsiones, el Decreto Andaluz 176/2002, de 18 de junio, constituye y regula los Institutos de Medicina Legal de la Comunidad Autónoma, y en desarrollo de esta norma es dictada la Resolución impugnada.

Añade que el art. 7.1. del Real Decreto 386/1996, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Institutos de Medicina Legal, establece lo siguiente: "En los Institutos de Medicina Legal existirá un Consejo de Dirección, que estará presidido por el Director e integrado por el o los Subdirectores, si los hubiere, por los Jefes de los distintos servicios y por uno o varios médicos forenses, en los términos que establezcan las correspondientes Ordenes de creación".

Añade que la previsión contenida en el Decreto Andaluz 176/2000, que aprueba los reglamentos de los Institutos de Medicina Legal de Andalucía, en su art. 5 establece "El Consejo de Dirección estará compuesto por el Director, que los presidirá, los Jefes de los Servicios y dos médicos forenses integrados en el Instituto y elegidos por todos los médicos forenses pertenecientes al mismo por un período de cuatro años mediante votación libre y secreta".

Adiciona que la Sala distingue donde no lo hace la Ley, por lo que infringe los arts. 105 del Decreto 315/1964 y 29 y 53 del RD 296/1996 en relación con los arts. 14 y 23 CE.

Concluye que su interpretación cabe deducirla de la STS de 10 de junio de 1998, al decir que no existir infracción del principio de jerarquía normativa en la configuración funcionarial de los médicos forenses y 25 de octubre de 1999, al referirse a los procedimientos de cobertura de los puestos de trabajo de los médicos forenses.

Explicita el Preámbulo de la Ley 9/1987, de 12 de junio, órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas que "la ratificación por España de los convenios números 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración publica, y sobre el fomento de la negociación colectiva, respectivamente, llevan a considerar la urgencia de determinar con claridad en un texto legal, a semejanza de lo establecido para los trabajadores por cuenta ajena en el estatuto de los trabajadores, aquello que deba ser de aplicación a los funcionarios públicos en cuanto a los órganos de representación, aspecto esencial de su régimen estatutario.

Y añade, que "cumpliendo ya el mandato constitucional en lo referente al ejercicio del derecho de libertad sindical, procede ahora la regulación de los órganos de representación y la determinación de las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos y de aspectos conexos a los mismos: órganos de participación y derechos de reunión. Todo ello constituye parte del régimen estatutario de los funcionarios públicos, en desarrollo de lo establecido en el artículo 149.1.18 de la constitución, y en virtud de ello constituyen bases del régimen estatutario de los funcionarios de las administraciones públicas".

Queda pues patente que su objeto es incorporar a nuestro ordenamiento el derecho a la negociación colectiva de los funcionarios públicos estableciendo un procedimiento que articule dicha negociación. Ello es consecuencia de que en nuestro sistema el derecho a la negociación colectiva de los funcionarios públicos y el de los trabajadores sometidos al Estatuto de los Trabajadores ostenta una distinta configuración legal.

Por ello no puede esgrimirse vulneración del art. 16 de la mencionada norma en relación con los arts. 14 y 23 de la Constitución, ya que su contenido relacionado con los órganos de representación para el ejercicio del derecho a la negociación colectiva en que son sujetos activos y pasivos funcionarios titulares y funcionarios interinos no puede proyectarse sobre el sistema de elección de los órganos directivos de los Institutos de Medicina Legal a que se refiere el art. 479 de la LOPJ, tras la modificación operada por la LO 19/2003, de 23 de diciembre. Constituyen órganos técnicos de la Administración de Justicia en que prestan sus servicios los Médicos Forenses necesarios para cubrir las necesidades de los órganos judiciales de la respectiva demarcación, conforme al art. 504 LOPJ donde no se encuentra en juego el derecho a la representación en la negociación colectiva como claramente muestra el listado de sus funciones.

Expuesto lo anterior también debe rechazarse la pretendida vulneración del art. 105 del Decreto 315/1964, de 7 de febrero, Texto articulado de los funcionarios públicos.

Cierto que establece la aplicación por analogía, en cuando sea adecuado a la naturaleza de su condición, a los funcionarios de empleo del régimen general de los funcionarios de carrera.

Mas, se observa, que la propia disposición establece un límite a la equiparación entre unos y otros: "en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición".

Por ello, comparte este Tribunal el aserto de la Sala de instancia acerca de que la eventualidad como característica nata del personal interino veda puedan incidir sobre cuestiones organizativas de los Institutos de Medicina Legal en los que no entran en juego los derechos de representación.

Avanzando con el resto de normas invocadas procede ahora el examen de la esgrimida vulneración de determinados preceptos del RD 296/1996, de 23 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del cuerpo de Médicos Forenses.

No se vislumbra como conculca la sentencia el art. 53 de la citada norma que se refiere a los médicos forenses que se encuentren en servicio activo, salvo que la administración recurrente pretenda equiparar funcionario de carrera y funcionario interino lo que no es factible. Tal condición de "servicio activo" solo es predicable respecto de los funcionarios titulares, conforme a las situaciones descritas en el art. 41 del Decreto 315/1964, de 7 de febrero.

Situación que también atribuye el art. 506 de la LOPJ exclusivamente a los funcionarios de carrera de los cuerpos a que los que se refiere el Libro VI, De los Cuerpos de Funcionarios al Servicio de la Administración de Justicia y de otro personal, entre los que se incluyen los Cuerpos de Médicos Forenses (art. 470 y concordantes). Por ello el art. 507 especifica aquellos supuestos en que se prestan servicios en destinos distintos a los relacionados en el art. 521 de la citada LOPJ y los reputa servicio activo.

Tampoco se percibe la pretendida vulneración del art. 7 del RD 386/1996, de 1 de marzo, de creación de los Institutos de Medicina Legal, relativo al Consejo de Dirección, ni la del art. 29 del RD 296/1996, de 23 de febrero, concerniente al nombramiento de médicos forenses interinos.

Nada establece el Real Decreto 386/1996 sobre la participación de médicos forenses interinos ni tampoco el Real Decreto 296/1996.

Menos aún es posible extraer la pretendida equiparación, a los efectos que aquí nos interesa, entre médicos titulares y médicos interinos del pronunciamiento de la STS de 10 de abril de 1998 (no de 10 de junio de 1998 ) recaída en el recurso contencioso administrativo 392/1996. Guarda silencio la sentencia al respecto. La invocada configuración funcionarial de los médicos forenses que hemos expuesto y a la que se refiere la antedicha sentencia no se encuentra discutida en este recurso de casación sino la absoluta equiparación en todos los ámbitos entre médicos forenses titulares en servicio activo y médicos forenses interinos que hemos rechazado.

Otro tanto acontece respecto a lo vertido en la STS 25 de octubre de 1999, recurso contencioso administrativo 339/1996. El hecho de que afirme la aplicación supletoria a los médicos forenses de lo dispuesto en la legislación sobre la función pública solo conduce a la desestimación del motivo en razón a todo lo hasta ahora expuesto.

A tenor del art. 139 LJCA procede imponer las costas a la parte recurrente mas dicho pronunciamiento carece de proyección real en el caso de autos al no haber comparecido parte alguna como recurrida.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad y Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,