STS, 17 de Noviembre de 2004
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 17 Noviembre 2004 |
RAMON TRILLO TORRESJAIME ROUANET MOSCARDORAFAEL FERNANDEZ MONTALVOMANUEL VICENTE GARZON HERREROJUAN GONZALO MARTINEZ MICO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Noviembre de dos mil cuatro.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de La Rioja, representada por el Procurador D. Jorge Deleito García, bajo la dirección de Letrado y, estando promovido contra la sentencia dictada el 5 de Marzo de 1999 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Bilbao, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictada en el recurso contencioso-administrativo seguido ante la misma bajo el núm. 815/98, en materia de aprobación de los Presupuestos Generales del Territorio Histórico de Guipúzcoa, en cuya casación aparecen, como partes recurridas, la Diputación Foral de Guipúzcoa y las Juntas Generales de Guipúzcoa, representadas por la Procuradora Dª. Rocío Martín Echagüe, bajo la dirección de Letrado.
La Sección Primera de lo Contencioso Administrativo de Bilbao, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, con fecha 5 de Marzo de 1999 y en el recurso antes referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que apreciando el motivo previsto en el artículo 82 b) de la Ley Jurisdiccional, promovida por las partes demandadas, declaramos la inadmisibilidad, por falta de legitimación activa del recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Jaime Goyenechea Pardo, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja, contra la disposición adicional décima de la norma foral 7/1997 de 22 de Diciembre por la que se aprueban los Presupuestos Generales del Territorio Histórico de Guipúzcoa para 1998. Sin hacer imposición de costas.".
Contra la anterior sentencia, la representación de la Comunidad Autónoma de La Rioja, preparó recurso de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la referida parte recurrente formuló escrito de interposición, que articuló sobre la base de un único motivo de casación: "Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 13 de Julio de 1998, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia que fueron aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Se denuncia la infracción de los artículos 24.1 CE, 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo de 27 de Diciembre de 1956 (19.1 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), y 63.1 LBRL, así como la jurisprudencia que se cita en el cuerpo de este motivo, al haber estimado la Sala incorrectamente que la Comunidad Autónoma de La Rioja carecía de interés legítimo suficiente para la interposición del presente recurso contencioso administrativo.". Terminó suplicando la estimación del recurso y que se anule la sentencia recurrida, declarando la nulidad de la Disposición Adicional Décima de la Norma Foral número 7/97, de 22 de Diciembre, por la que se aprueban los Presupuestos Generales del Territorio Histórico de Guipúzcoa para 1998.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 3 de Noviembre pasado, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. MANUEL VICENTE GARZÓN HERRERO, Magistrado de la Sala.
Se impugna, mediante este recurso de casación, interpuesto por el Procurador D. Jorge Deleito García, en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de La Rioja, la sentencia de 5 de Marzo de 1999, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Bilbao, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, por la que se desestimó el recurso contencioso administrativo número 815/98 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.
El citado recurso había sido iniciado por quien hoy es recurrente en casación contra la Disposición Adicional Décima de la Norma Foral 7/1997, de 22 de Diciembre, por la que se aprueban los Presupuestos Generales del Territorio Histórico de Guipúzcoa para 1998.
La sentencia de instancia estimó la excepción de falta de legitimación opuesta por las entidades demandadas y declaró la inadmisibilidad del recurso.
No conforme con esta sentencia la Comunidad Autónoma de La Rioja interpone el recurso de casación que decidimos.
Sobre la legitimación hemos manifestado recientemente en nuestra sentencia de 3 de Noviembre de 2004: a) En primer término, que la legitimación activa implica una especial relación del demandante con el objeto de proceso. No se puede confundir, sin embargo, lo que constituye el fondo del asunto, legitimación "ad causan", con la legitimación como presupuesto procesal que lo único que requiere del accionante es que este se presente en el proceso como titular de unos derechos o intereses afectados por los resultados de éste. La cuestión sobre la existencia de esos derechos constituye el fondo del asunto y queda excluida del debate estrictamente procesal. b) La Jurisprudencia del Tribunal Supremo viene entendiendo que hay legitimación cuando: "ese interés, desde el punto de vista procedimental administrativo y el procesal jurisprudencial, es una situación reaccional, en pro de la defensa y efectiva reintegración de lo que doctrinalmente se ha llamado el propio círculo jurídico vital, y, en evitación de un potencial perjuicio ilegítimo temido, está conectado con éste concepto de perjuicio, de modo que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico, o incluso de índole moral (sin que sea necesario que quede asegurado de antemano que haya de obtenerlo, ni que deba tener apoyo en un precepto legal expreso y declarativo de derechos) así como cuando la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio, con tal de que la repercusión del mismo no sea lejanamente derivada o indirecta sino resultado inmediato de la resolución dictada o que se dicte o llegue a dictarse.
La Comunidad Autónoma impugnante sostiene que la Norma Foral recurrida afecta al ámbito de su competencia por -siempre en palabras de la Comunidad impugnante- la atracción de rentas y desplazamiento de costes hacia la Hacienda Foral que provoca la aplicación de la Norma sobre Presupuestos impugnada. Este perjuicio se constata con facilidad si se considera que la Comunidad Autónoma de La Rioja se financia mediante un porcentaje de participación en los tributos del Estado (artículo 13.1 de la Ley Orgánica 8/80, de 22 de Septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, y 125 de la Ley de Haciendas Locales -pues la Comunidad Autónoma de La Rioja obtiene, también, participación como sustituto de la Diputación Provincial, artículo 101.1 Ley 41/1994, de 30 de Diciembre-). Es claro, por ello, que la incidencia en la recaudación del Estado que deriva de la aplicación de la norma recurrida (por razón del juego de los puntos de conexión establecidos en la Ley 27/1990) afecta directamente a sus intereses financieros, pues, en virtud de su régimen de financiación, tiene derecho a obtener un porcentaje de esta recaudación. Las oscilaciones que ésta sufra como consecuencia de la norma impugnada afecta, por ello, a sus intereses lo que justifica su legitimación para la interposición del recurso contencioso-administrativo.
Es, por tanto, patente la legitimación que la sentencia impugnada niega, lo que obliga a la estimación del recurso y al examen de la cuestión de fondo planteada.
El fondo del asunto viene constituido por la hipotética contradicción de la Disposición Adicional Décima de la Norma Foral número 7/1997 de 22 de Diciembre que aprueba los Presupuestos Generales del Territorio Histórico de Guipúzcoa al establecer un crédito fiscal consistente en una reducción del 45% de la cuota a pagar del impuesto personal, calculado sobre las inversiones en activos fijos materiales nuevos que excedan de 2.500 millones de pesetas, con el Derecho Europeo Comunitario y con diversos preceptos de la Constitución Española.
Sobre esta cuestión nos hemos pronunciado de modo reiterado en nuestras sentencias de 7-2-1998 en la apelación número 12703/91; en la de 13-10-1998 en el recurso de apelación número 7484/90 y 22-01-2000 en el recurso de casación número 2580/98.
En la sentencia de 7 de Febrero de 1998 se afirmaba: "se ha puesto de manifiesto la vulneración por aquella (Ley del Concierto) de los apartados 11 y 12 del artículo 4 de la Ley del Concierto Económico, que respectivamente establecen la prohibición de menoscabar la competencia empresarial o distorsionar la asignación de recursos y el libre movimiento de capitales y mano de obra, así como producir una presión fiscal efectiva global inferior a la del territorio común, como límites a la autonomía tributaria del País Vasco.".
En la de 13-10-1998 se declaraba: "Son, por tanto, las más altas instancias comunitarias las que han declarado discriminatorias las normas en cuestión, debiendo afirmarse que el ordenamiento comunitario rechaza la creación de incentivos que fomenten, en perjuicio de otras, la implantación de empresas en un territorio determinado dentro de la Unión Europea, alternando el juego de la libre competencia entre ellas. ".
La sentencia de 22-01-2000 se recoge en su fundamento quinto: "La prueba más evidente de las distorsiones mencionadas en el fundamento que precede se da, precisamente, en el ámbito del Derecho Comunitario Europeo, como es sabido, de aplicación directa y preferente al Ordenamiento interno, y que los Jueces nacionales, como Jueces Comunitarios de Derecho Común, están obligados a salvaguardar y proteger.
Ocurre que, en las aludidas Normas Forales, los incentivos fiscales previstos, en muchos aspectos de menor importancia incluso que los establecidos en el art. 9º del Decreto Foral Normativo de la Diputación alavesa 43/1991, de 29 de Enero, aquí objeto de impugnación (se referían a deducciones o créditos fiscales del 20% del importe de las inversiones aplicables sobre la cuota a pagar en los Impuestos sobre Sociedades y sobre la Renta de las Personas Físicas y a una bonificación en la cuota del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados del 95%), dieron lugar a la iniciación, por la Comisión de la Comunidad Económica Europea (Comunidad Europea después de Maastricht), del procedimiento previsto en el apartado 2 del art. 93 del Tratado CE a efectos de determinar si las Normas referidas establecían un sistema de ayudas contrario a la proscripción de las medidas falseadoras de la competencia prevenida en el art. 92.1 del propio Tratado, procedimiento éste que dió lugar, a su vez, a la Decisión 93/337/CEE, de 10 de Mayo de 1993 (DOL, 134, de 3 de Junio), emitida en el sentido de que el referido sistema vulneraba el art. 52 del Tratado, relativo a la libertad de establecimiento.
La adopción de esta Decisión determinó se incluyera, en la Ley 42/1994, de 30 de Diciembre, una Disposición Adicional -la 8ª- con el siguiente tenor: Concesión de incentivos fiscales y subvenciones a los residentes en el resto de Europa que no lo sean en territorio español: Los residentes en la Unión Europea que no lo sean en España y que, por su condición de tales, deban someterse a la legislación tributaria del Estado sin que, por esa circunstancia, puedan acogerse a la de la Comunidad Autónoma o Territorio Histórico del País Vasco o Navarra en el que operan, tendrán derecho, en el marco de la normativa comunitaria, al reembolso por la Administración Tributaria del Estado de las cantidades que hubieran pagado efectivamente en exceso con respecto al supuesto de haberse acogido a la legislación propia de dichas Comunidades Autónomas o Territorios Históricos, en los términos que reglamentariamente se establezcan.
Resulta claro que esta realidad -la Decisión comunitaria de referencia y la necesidad de adoptar la solución legislativa acabada de transcribir- demuestra, con referencia a unos incentivos fiscales de menor calado que los aquí analizados y conforme se concluyó en las sentencias anteriormente mencionadas, la existencia de una auténtica discriminación entre las empresas establecidas en el Territorio de que aquí se trata y las de los demás Estados de la Comunidad Europea y del resto de España, con la agravante de que estas últimas no podían acogerse al reembolso prevenido en la Disposición Adicional de referencia, en contraposición a las que tenían su domicilio fiscal en otros Estados de la Unión Europea, como constató el acuse de recibo de dicha Disposición, cursado por la Comisión, merced al cual se tuvo por resuelto el caso en punto a la discriminación hasta ese momento existente entre las empresas con domicilio fiscal en otros Estados europeos de la Unión y las emplazadas en alguno de los Territorios Históricos del País Vasco.
Fué, precisamente, la necesidad de esta solución legislativa la que, al resolver el problema suscitado por la Comisión Europea, puso de relieve las discriminaciones antes mencionadas. El hecho de que, una vez adoptada la medida, los incentivos fiscales no tuvieran ya la consideración de "ayuda" atentatoria a la libre competencia y libertad de establecimiento en Derecho Comunitario, que es una de las libertades básicas cuya salvaguarda constituye su razón de ser, no puede utilizarse, obviamente, como argumento demostrativo de que se trataba de incentivos carentes de fuerza discriminatoria, sino precisamente de todo lo contrario. Téngase presente que, aun cuando no se altere el sistema de distribución de competencias diseñado por la Constitución -y cabría añadir, en el caso aquí analizado, por la Ley del Concierto-, es al Estado al que, en último término, incumbe, ex art. 93 de la misma, garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Adhesión de España a las Comunidades Europeas y asegurar la efectividad y primacía, sobre cualquier Ordenamiento, del Derecho Comunitario, sin perjuicio de la obligación de observancia, con preferencia a cualquier disposición propia, que pesa, asimismo y de modo directo, sobre Entidades o Comunidades Autónomas cualesquiera que sea la amplitud de sus competencias.
El motivo, pues, con referencia al precepto mencionado, debe ser estimado.".
Por su parte la sentencia de 25-4-2002 del Tribunal Constitucional, 96/2002, al enjuiciar la constitucionalidad de la Disposición Adicional Octava de la Ley 42/1994 de 30 de Diciembre no modifica la doctrina anterior.
Recientemente en nuestra sentencia de 3 de Noviembre de 2004, hemos tenido ocasión de pronunciarnos sobre un problema análogo al ahora debatido, con el apoyo de diversas sentencias del Tribunal de Primera Instancia de la Unión Europea, en donde afirmábamos, la contradicción de dichas normas con el Derecho Comunitario Europeo, de la forma siguiente: "El Tribunal de Primera Instancia de la Unión Europea al resolver las impugnaciones contra las Decisiones de la Comisión, cuyo origen son los actos anulados por el Tribunal Supremo, en sus sentencias de 23-10-2002 asuntos T-346/99, T-347/99 y T-348/99, T-269/99, T-271/99 y T-272/99, ha desestimado los recursos contra aquellas Decisiones cuyo contenido fue, en unos casos iniciar los procedimientos para calificar como "ayudas" los acuerdos recurridos, y en otro, 6 de Marzo de 2002, asuntos T- 92/00 y T-103/00, ha afirmado la naturaleza contraria a las normas comunitarias de los precitados actos.".
Más recientemente se ha pronunciado, y en el mismo sentido, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea resolviendo definitivamente el problema planteado, en sus sentencias de fecha 11 de Noviembre de 2004 recaídas en los asuntos acumulados, de un lado, C-183/02 P y C-187/02 P, y de otro, C-186/02 P y C-188/02 P, al desestimar los recursos de casación interpuestos contra las sentencias citadas del Tribunal de Primera Instancia.
A la vista de estos precedentes es evidente que también la norma cuestionada adolece de idénticos defectos, lo que obliga a reiterar la doctrina por nosotros mantenida y asumir la que definitivamente han proclamado los órganos jurisdiccionales comunitarios.
Lo razonado comporta la estimación del recurso que decidimos y la del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comunidad Autónoma de La Rioja, y sin que sea procedente la imposición de las costas causadas en ambas instancias, en virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
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) Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de La Rioja.
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) Que anulamos la sentencia impugnada de 5 de Marzo de 1999 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Bilbao, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.
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) Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo número 815/98 y anulamos los actos recurridos.
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) No hacemos expresa imposición de las costas causadas tanto en la instancia como en la casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. MANUEL VICENTE GARZÓN HERRERO, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma CERTIFICO.
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