STS, 21 de Marzo de 2002

Las partes recurrentes solicitan de esta Sala que se anule el acto impugnado, por ser constitutivo de lesión al derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos reconocida en la Constitución y en la Ley 7/90, por infracción de los Acuerdos Administración-Sindicatos de 16 de septiembre de 1994 y por infracción de la normativa internacional y se condene a la Administración a que abone a cada empleado público la cuantía que le corresponde con arreglo al Acuerdo que ha sido violado. La representación procesal de la UGT insta una indemnización por los daños morales producidos.

El Abogado del Estado se opone a dicha pretensión y solicita la desestimación del recurso, planteando previamente la posible inadmisión del recurso por entender que estamos ante una función política del Gobierno.

Los argumentos en los que, básicamente, se apoyan los recurrentes consisten en señalar que se han producido las siguientes vulneraciones:

1. Infracción por el Gobierno del Capítulo VI del Acuerdo Administración-Sindicatos, en relación con los artículos 30 y siguientes de la Ley 9/87, Convenio nº 151 de la OIT y artículos 7, 28.1, 37.1 y 103.3 de la CE.

   En este ámbito se invocan el artículo 3.2.b) de la Ley 30/84 de 2 de agosto y la STC nº 57/82 de 27 de julio, aludiéndose a que el Convenio suscrito es una fuente de derecho de carácter convencional que disciplina las relaciones individuales y colectivas en el empleo público.

2. Incumplimiento de los artículos 30 a 38 de la Ley 9/87, en relación con los artículos 6.3.c y 7 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical 11/85, los artículos 7, 28.1, 37.1 y 103.3 de la C.E., invocándose el contenido del derecho de libertad sindical, haciendo referencia a las SSTC 52/88, 39/86, 104/87, 184/87, 9/88 y 105/92.

   Para las partes recurrentes, la falta de negociación supone un incumplimiento de los derechos constitucionales protegidos y el Gobierno ha conculcado el derecho de los empleados públicos al impedir la negociación, existiendo mala fe por la Administración.

3. Se han violado las normas internacionales sobre la obligatoriedad de los acuerdos colectivos, aludiéndose a los Convenios OIT núms. 98, 151 y 154 que contienen los principios del derecho a la sindicación y a la negociación colectiva.

4. Se han generado daños morales y de imagen en los Sindicatos recurrentes.

El Abogado del Estado, al oponerse al recurso tiene en cuenta las limitaciones dimanantes de la Ley de Presupuestos, con fundamento en la STC 96/90, llegando a establecer las siguientes conclusiones: a) La inaplicación de lo pactado no constituye una infracción de los derechos constitucionales a la libertad de negociación colectiva y al respeto a la fuerza vinculante de los convenios consagrados en el artículo 37 de la C.E. b) Lo acordado en el ámbito laboral y funcionarial puede ser derogado por normas de derecho necesario, dictadas por razones de interés general, como reconoce la STS de 9 de julio de 1991.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 26 de febrero de 2002.

Señala el Abogado del Estado en el escrito de conclusiones del recurso que la manifestación del Ministro de las Administraciones Públicas en la reunión de 19 de septiembre de 1996, no puede considerarse acto susceptible de impugnación (artículo 82.c de la LJCA) y la remisión a las Cortes del proyecto de ley pertinente es una actividad política que se manifiesta en el ejercicio de competencias del Gobierno como órgano constitucional.

Para analizar esta cuestión, procede subrayar que:

1. En el acta de la sesión del día 19 de septiembre de 1996 el Excmo. Sr. Ministro de Administraciones Públicas inicia la sesión y copiamos literalmente: "manifestando la voluntad del Gobierno de mantener el diálogo" y después subraya que el Gobierno se encuentra con que "asume la responsabilidad hace cinco meses y que tiene que pactar un presupuesto con diversas fuerzas políticas, con el horizonte europeo y con un año 1997 que es el decisivo para ello".

   A continuación se indica que "la decisión de congelación es del Gobierno y cree que con ella defiende los intereses generales" y finalmente, considera que "el Estado tiene la competencia de las bases de la función pública".

2. En la sesión de 3 de diciembre de 1996, según consta en el Acta correspondiente y seguimos copiando literalmente "el Ministro de las Administraciones Públicas inicia la sesión manifestando que el Gobierno plantea una propuesta de Acuerdo para los próximos tres años, manteniendo la decisión adoptada para el año 1997, respecto al incremento retributivo". Después "expone que el Gobierno no puede moverse del planteamiento realizado en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 1997. En el documento presentado se realizan propuestas de incrementos retributivos para 1998 y 1999. Forzosamente son propuestas generales porque el Gobierno no está en condiciones en estos momentos de concretarlas. A medida que vayan evolucionando los compromisos de convergencia, se podrán concretar las mismas. El documento, por tanto, está abierto ya que no se puede negociar en un único momento", afirma que "se pueden reactivar las Mesas y continuar negociando las materias, puesto que en este instante no se puede concretar mas" y al final señala "cuando se firmó el Acuerdo de 1994 no se pudo preveer un presupuesto tan importante y fundamental como el del año 1997. Ahora no se pueden asumir compromisos de incrementos salariales a tres años, puesto que estamos en una etapa con muchos condicionantes" y concluye "si el Gobierno puede poner en marcha programas de recuperación del poder adquisitivo lo hará. No obstante parece oportuno abrir un período de reflexión, puesto que estamos ante un problema de tiempos y con muchas materias por delante para negociar".

Este planteamiento nos lleva a formular una síntesis de los criterios jurisprudenciales del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional respecto del control jurisdiccional de los actos cuyo contenido suscita dificultades de enjuiciamiento, atendiendo a su naturaleza.

Después de la aprobación del texto constitucional, dos preceptos son básicos: el artículo 9.3 que recoge el principio de legalidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y el artículo 24.1 que recoge el derecho a la tutela judicial efectiva.

La jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en la sentencia de 17 de junio de 1994, hace efectivo el principio de legalidad, cualquiera que sea la naturaleza objetiva del acto realizado por el Gobierno, constando en la posterior sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 1994, la clara posición jurisprudencial sobre la admisión de control de una actividad política del Gobierno que origina problemas cuando se aplica a cada caso concreto y cuyo contenido jurisprudencial se contiene en las sentencias dictadas con fecha 4 de abril de 1997, en los recursos examinados por el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo números 602/96, 634/96 y 726/96.

Del análisis jurisprudencial precedente se infiere el reconocimiento de un núcleo de actividad política del Gobierno, entendido como representación orgánica y máxima del Poder Ejecutivo, fundamentalmente resultante del ejercicio de competencias que se le atribuyen constitucionalmente o que pertenece "per se" al ámbito del mencionado art. 97 de la Norma Fundamental, que se caracteriza por ser expresión del mayor grado de discrecionalidad y oportunidad y que es susceptible de fiscalización jurisdiccional por esta Sala en aquellos de sus elementos que estén definidos legislativamente y tengan carácter reglado, máxime cuando lo que está en juego es el alcance de una obligación que tiene un claro contenido jurídico.

Esto sucede en este caso, ante el análisis de la actuación cuyo contenido objetivo está constituido por conceptos judicialmente asequibles, según se infiere de la fundamentación que alegan los recurrentes en apoyo de sus pretensiones impugnatorias y que decide el fondo del asunto, poseyendo sustantividad propia, pues la no valoración del mismo produciría indefensión a las partes recurrentes, como recuerdan las sentencias de esta Sala de 18 de junio de 1997 y 3 de julio de 2000.

El pronunciamiento de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 7 de noviembre de 2000 y que ha sido objeto del recurso de casación nº 1074/2001 no había ganado firmeza, lo que condiciona la falta de desaparición del objeto de este recurso y la inexistencia de extinción de este proceso, la falta de satisfacción extraprocesal o la excepción de cosa juzgada, por no concurrir los requisitos de su aplicación, frente al criterio manifestado por la representación procesal de la Federación Sindical de Servicios y Administraciones Públicas de CC.OO. en el escrito de conclusiones.

En lo que respecta al examen del fondo del asunto, la representación procesal de la Federación de Comisiones Obreras, la representación procesal de la UGT y la Federación de la Enseñanza de UGT, consideran que se ha producido, por la actuación recurrida, la infracción del Capítulo VI del Acuerdo Administración-Sindicatos de 1994, en relación con los artículos 30 y siguientes de la Ley 9/87, del Convenio nº 151 de la OIT y de los artículos 7, 28.1, 37.1 y 103.3 de la Constitución.

En la valoración de esta problemática partimos de los siguientes presupuestos normativos y jurisprudenciales:

1. La Constitución reconoce el régimen estatutario de los funcionarios públicos y asigna al Estado la competencia exclusiva para fijar las bases de su régimen jurídico (artículo 149.1.18), habiendo optado la Constitución, como subraya la jurisprudencia constitucional en la STC nº 99/87 por un régimen estatutario con carácter general para los servidores públicos.

2. El análisis de la negociación colectiva de los funcionarios públicos, no puede desconocer el marco constitucional y el contexto en que ese marco se desarrolla.

   En este punto, el artículo 28.1 de la CE reconoce el derecho de libertad sindical y acoge la pretensión de los sindicatos de participar en un proceso de negociación en cuanto que es parte esencial de su acción representativa, como reconocen las sentencias constitucionales núms. 53/82 de 22 de julio, 7/90 de 18 de enero, 13/90 de 26 de febrero, 184/91 de 30 de septiembre, 75/92 de 14 de mayo, 168/96 de 29 de octubre, 90/97 de 6 de mayo, 80/2000 de 27 de marzo y 224/2000 de 2 de octubre.

3. El artículo 37.1 de la Constitución reconoce el derecho de negociación colectiva y de él se deriva tanto la garantía de una libertad negocial como la existencia de un mandato al legislador para establecer un sistema eficaz de negociación, habiendo destacado el Tribunal Constitucional en STC núms. 4/83 de 28 de enero, 12/83 de 22 de febrero, 37/83 de 11 de mayo, 59/83 de 6 de julio, 74/83 de 30 de julio, 118/83 de 13 de diciembre, 45/84 de 27 de marzo, 73/84 de 27 de junio, 39/86 de 31 de marzo, 104/87 de 17 de junio, 75/92 de 14 de mayo, 164/93 de 18 de mayo, 134/94 de 9 de mayo, 95/96 de 29 de mayo y 80/2000 de 27 de marzo, que la negociación colectiva forma parte del derecho de libertad sindical, concebido como medio primordial de acción sindical para el cumplimiento de los fines constitucionalmente reconocidos a los Sindicatos en el artículo 7 de la CE.

4. En esta línea, la Ley Orgánica de Libertad Sindical reconoce en su artículo 2.2 el derecho de las Organizaciones Sindicales a la negociación colectiva, sin distinciones o matizaciones respecto de los funcionarios públicos y su participación institucional y acción sindical en el artículo 6.1, lo que resulta también de aplicación en virtud de los Convenios Internacionales ratificados por España, en especial los Convenios nº 151 y 154 de la OIT, que imponen la obligación de adopción de procedimientos que permitan la participación de los representantes de los funcionarios en la determinación de las condiciones de empleo y que la negociación colectiva sea aplicable a la Administración pública.

   Además de este planteamiento constitucional, la evolución legal sobre esta problemática puede concretarse en los siguientes puntos:

1. La Ley 30/84 de 2 de agosto, de Reforma urgente de la función pública, es modificada por la Ley 23/88 de 28 de julio y se refiere en el artículo tercero a la negociación colectiva de los funcionarios o empleados públicos o más genéricamente a la participación de éstos en la determinación de las condiciones de trabajo.

2. La Ley 9/87 de 12 de junio, regula los órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación de personal al servicio de las Administraciones Públicas y después de aprobarse el 6 de abril de 1990 el pacto sobre negociación colectiva de los funcionarios públicos entre representantes de la Administración del Estado y las organizaciones sindicales UGT y Comisiones Obreras por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de mayo de 1990 (B.O.E. de 18 de junio), se produce la modificación de la Ley 9/87 por la Ley 7/90 de 19 de junio, que extiende la posibilidad de negociación al incremento de retribuciones de los funcionarios y del personal estatutario de las Administraciones Públicas, incluyendo la Administración Autonómica y Local.

Partiendo de estas reflexiones, nos centramos en el tema debatido.

El Capítulo VI del Acuerdo Administración-Sindicatos de 1994 debe ser interpretado en relación con el Capítulo II del mismo.

Se dice en el Capítulo II, en lo que interesa:

"1. Teniendo en cuenta la previsión de crecimiento del PIB y los objetivos de reducción del déficit presupuestario para 1995, se acuerda incluir en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para dicho ejercicio un incremento de las retribuciones de los empleados públicos igual al incremento del IPC previsto en el Proyecto de Presupuestos para 1995".

El Capítulo VI, en cambio, también en lo que interesa, dice así:

"1. Las retribuciones de los empleados públicos para 1996 y 1997 experimentarán un incremento según la previsión presupuestaria del crecimiento del IPC para dichos ejercicios.

Se tendrán además en cuenta:

- El grado de cumplimiento de las previsiones y de los compromisos sobre los que se hubiera basado el incremento retributivo del ejercicio anterior.

- La previsión de crecimiento económico y la capacidad de financiación de los Presupuestos Generales del Estado determinada en función de la previsión del déficit presupuestario del conjunto de las Administraciones Públicas.

- La valoración del aumento de productividad del empleo público derivado del desarrollo de acciones o programas específicos.

- La evolución de los salarios y del empleo del conjunto del país.

2. La aplicación de los incrementos retributivos será objeto de negociación entre Administración y Sindicatos" (el subrayado es nuestro).

De la comparación de ambos textos se infiere que en los Capítulos II y VI del Acuerdo de 1994 se quiso establecer un tratamiento diferenciado para los incrementos retributivos del año 1995, de un lado, y de los años 1996 y 1997, de otro. Mientras que para 1995 se acordó un incremento de las retribuciones igual al incremento del IPC previsto en el Proyecto de Presupuestos para dicho ejercicio, y se acordó también que se incluyera en el correspondiente Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, para el bienio 1996-97 sólo se establecieron unos criterios orientadores, entre ellos, la previsión presupuestaria de crecimiento del IPC para dichos ejercicios.

Nótese que ya en la Introducción (punto 6) del Acuerdo se distingue entre "el incremento salarial para 1995" de las "premisas y métodos para negociar los incrementos salariales en el período 1995-1997", distinción que está igualmente presente, como se ha visto, en los Capítulos II y VI pues mientras que en el primero se habla de un incremento de las retribuciones "igual" al incremento del IPC previsto en el Proyecto de Presupuestos para 1995, para los ejercicios 1996 y 1997 el Capítulo VI, en cambio, lo que dice es que las retribuciones experimentarán un incremento "según" la previsión presupuestaria del crecimiento del IPC para dichos ejercicios y teniendo en cuenta además otras variables a que antes se ha hecho mención, con lo que se vino a establecer, no un aumento automático de las retribuciones de los empleados públicos, sino unas orientaciones o directrices que habían de presidir oportunamente la negociación de unos eventuales incrementos retributivos.

QUINT0.- Cuanto se acaba de exponer resulta corroborado por el carácter anual que, en armonía con el mandato del artículo 134.2 de la Constitución, el artículo 32 de la Ley 9/1987 atribuye especialmente a la negociación en esta materia, al referirse en su apartado a) al incremento en las retribuciones de los funcionarios y del personal estatutario de las Administraciones Públicas que proceda incluir en el "Proyecto de Presupuestos de cada año".

En definitiva, podía acordarse y se acordó para 1995 un incremento de las retribuciones de los empleados públicos en los términos que establece el Capítulo II del Acuerdo Administración-Sindicatos de 1994, pero no podía acordarse en ese año, y efectivamente no se acordó, un incremento automático de las retribuciones de aquéllos, como resulta de los términos del Capítulo VI de dicho Acuerdo y del carácter anual que el artículo 33 de la Ley 9/1987 atribuye al proceso negociador en todas las materias relacionadas en el artículo 32 y especialmente el apartado a) de éste a la negociación de los incrementos retributivos.

Por otra parte, es cierto que existe obligación de negociar sobre el incremento de las retribuciones de los empleados públicos, como resulta del artículo 32, en relación con el artículo 34, de la Ley 9/1987, pero adviértase que el apartado a) del artículo 32 refiere la negociación al incremento de las retribuciones de los funcionarios y del personal estatutario de las Administraciones Públicas que "proceda" incluir en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado de cada año, por lo que la negociación en esta materia no tiene necesariamente que desembocar en la consecución de un aumento de las retribuciones.

Precisado ésto, hay que señalar que hubo negociación en la que estuvo presente el Acuerdo de 15 de septiembre de 1994, así como los aspectos salariales y normativos del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, puntos que figuran en el orden del día de las reuniones de la Mesa General de Negociación de 19 de julio y 19 de septiembre de 1996, como resulta del expediente administrativo.

En definitiva, la Administración no excluyó de manera unilateral el incremento retributivo en la negociación, ni vulneró el principio de obligatoriedad de negociar de buena fe. Lo que ocurrió fue que no se consiguió llegar a un acuerdo, eventualidad que contempla el artículo 37.2 de la Ley 9/1987, en relación con el artículo 3.2.b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, para decir que corresponde al Gobierno establecer las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos en los casos en que no se produzca acuerdo en su negociación.

Todo convenio o pacto debe someterse a lo dispuesto con carácter necesario en la Ley y especialmente, en las normas de mayor rango jerárquico, como ha reiterado la jurisprudencia constitucional en SSTC núms. 58/85, 177/88, 171/89, 210/90 y 92/94 y la Sala de lo Social de este Tribunal, en sentencias de 9 de julio de 1991, 24 de febrero de 1992, 8 de junio de 1995, 18 de enero de 2000 y 3 de julio de 2000.

Del análisis jurisprudencial se extraen importantes criterios de aplicación en la cuestión debatida:

1. Se destaca el alcance y el valor normativo del convenio, previsto en el artículo 37.1 de la CE, que consagra el derecho a la negociación colectiva.

2. A partir de la Ley de Presupuestos, como reconoce la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2000, al resolver el recurso de casación para unificación de doctrina nº 4982/98, no cabe pedir que se cumpla lo previsto en el Convenio, pues el principio de jerarquía de fuentes hace que lo establecido en el Convenio no sea de aplicación.

3. Se subraya la sujeción jerárquica del convenio a la ley, que se conecta en última instancia con el artículo 9.3 de la Constitución, pues existe una primacía de la norma de origen legal respecto de la norma de origen convencional en materia de derecho necesario.

Por otra parte, el artículo 17 de la Ley 12/96 de 30 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1997 (B.O.E. de 31 de diciembre de 1996), dispone en el apartado segundo que con efectos de 1 de enero de 1997 las retribuciones íntegras del personal al servicio del sector público no podrán experimentar variación con respecto a las del año 1996, en términos de homogeneidad para los dos períodos de comparación, tanto por lo que respecta a los efectivos de personal como a la antigüedad del mismo, subrayando dicho precepto que los Acuerdos, Convenios o Pactos que impliquen crecimiento retributivo deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables en caso contrario las cláusulas que se opongan al artículo. En el apartado quinto se califica dicho precepto por su carácter básico y se dicta al amparo de los artículos 149.1.13 y 156.1 de la Constitución.

Coinciden las partes recurrentes al considerar que en la cuestión suscitada se ha producido un incumplimiento por el Gobierno de los artículos 30 a 38 de la Ley 9/87, en relación con los artículos 6.3 y 7 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical 11/85, vulnerándose los artículos 7, 28.1, 37.1 y 103.3 de la Constitución.

El artículo 32 de la Ley 7/ 1990 se refiere al objeto de la negociación y concretamente al incremento de las retribuciones de los funcionarios "que proceda incluir en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado de cada año" y el artículo 33 reitera que el "proceso de negociación se abrirá con carácter anual" y no podía establecerse incremento alguno en el Acuerdo Administración-Sindicatos de 1994 para 1996 y 1997 porque la negociación para el incremento de las retribuciones tenía carácter anual.

En materia de función pública juega el principio de reserva de ley, según lo que establece el artículo 103.3 de la Constitución, y es evidente que el régimen retributivo forma parte del estatuto funcionarial a cuya determinación y aplicación alude el artículo 32.b) de la Ley 7/90.

En todo caso, la cuestión de la reserva de ley ha sido examinada en múltiples sentencias:

1. El Tribunal Constitucional (sentencia nº 83/84, que sienta la doctrina general que se reiterará en las posteriores sentencias 99/87 y 178/89), reconoce que la legislación básica tiene que ver con la fijación de límites a las retribuciones complementarias a través de los Presupuestos Generales del Estado, siendo de aplicación el artículo 149.1.18 de la Constitución y así, la sentencia nº 63/86 del Tribunal Constitucional, después reiterada por este Tribunal, fundamenta en los artículos 149.1.13 y 149.1.18, la posibilidad de que se establezcan límites máximos globales al incremento de la masa retributiva de los empleados públicos y esta doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional se reitera después en las sentencias constitucionales 96/90, 220/92, 62/2001 y 24/2002, impidiendo la aplicación de disposiciones o cláusulas que se opongan al tope o límite máximo fijado por la Ley estatal de Presupuestos Generales del Estado.

2. También el Tribunal Supremo, en sentencia de 30 de mayo de 1992, considera la exclusión del sistema de negociación colectiva de los funcionarios públicos por su sometimiento a las condiciones de empleo determinadas legal y reglamentariamente, superado por la Ley 9/87, de forma que la rigidez y uniformidad inherente al régimen estatutario emanado de la legislación básica del Estado no permite que tal bloque legislativo sea identificable como plataforma de mínimos sobre la que pueda pivotar una constelación de unidades negociadoras pactando a su libre albedrío de forma que pueda ser objeto de regulación con arreglo al buen criterio de la Mesa de Negociación.

Este criterio se contiene en otras sentencias de esta Sala:

- La sentencia de 22 de octubre de 1993, reconoce que el marco de la contractualidad está en correlación con el contenido de las potestades normativas y de auto-organización del órgano administrativo correspondiente y las características indicadas de pormenorización, rigidez y uniformidad inherentes al régimen estatutario, emanado de la legislación básica del Estado, no permite que sea identificable con dicha plataforma de mínimos.

- La sentencia de 10 de febrero de 1997, recuerda la doctrina anterior y se apoya en la de 30 de octubre de 1995, llegando a la conclusión que lo que parece claro, a tenor del artículo 6.4 del Código Civil, que se persigue un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, cual es la regulación por Convenio de relaciones de empleo de los funcionarios públicos más allá de los límites queridos y establecidos por el legislador.

- Las sentencias de esta misma Sala y Sección de 18 de noviembre de 1999, 5 de diciembre de 2000 y 20 de febrero y 11 de abril de 2001 reconocen la prevalencia de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado impidiendo la aplicación de disposiciones o cláusulas opuestas al límite máximo fijado por dichas leyes, en materia de incremento retributivo de los funcionarios públicos.

Los razonamientos precedentes nos llevan a fijar las siguientes conclusiones:

1. No se ha vulnerado el bloque de constitucionalidad que pudiera derivar del artículo 28.1 de la CE sobre el contenido constitucional de la libertad sindical, dado que el artículo 6.3.c) de la Ley Orgánica de libertad sindical configura a la negociación colectiva en la función pública como una alternativa junto a la posibilidad de consulta y, como ha reiterado la jurisprudencia de esta Sala, la posición de los Sindicatos debe limitarse a reclamar su participación en las mesas de negociación, pero las eventualidades de la negociación o de la no negociación se sitúan en un plano de actuación del órgano de creación legal y no propiamente inciden en el contenido esencial de la libertad sindical (SSTS de 30 de junio de 1995, 1 de febrero de 1995, 3 de noviembre de 1994 y 4 de octubre de 1994).

2. En el caso examinado, no existió una exclusión unilateral de la negociación sobre la materia relativa al incremento retributivo en la negociación de 1996, sino un desacuerdo sobre la materia entre las partes negociadoras y porque no existió el acuerdo sobre el eventual incremento de la retribuciones correspondía al Gobierno, en los términos del artículo 3.2.b) de la Ley 30/84, de 2 de agosto, establecer las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos, como dispone el artículo 37.2 de la Ley 9/1987.

3. Existió un esfuerzo para alcanzar un acuerdo (art. 7 del Convenio OIT nº 151) y se negoció reconociendo el papel central que el constitucionalismo del Estado social otorga a los Sindicatos y a los mecanismos de participación en la fijación de las condiciones del empleo público.

4. Desde la perspectiva constitucional, la intervención del Estado como titular de la competencia exclusiva que le concierne para sentar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13 de la Constitución) ha de considerar la vocación planificadora de los Presupuestos Generales del Estado, que entraña la fijación de un programa económico anual de la Hacienda pública, dentro del cual las retribuciones del personal conforman uno de los componentes con mayor peso específico en el gasto público y en la política económica general, de forma que todo el límite retributivo en cuestión refleja la opción a favor de la competencia estatal sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos.

Son también razones que determinan la ausencia de la vulneración aducida por los Sindicatos intervinientes las siguientes:

1. ) La existencia, en aquel momento, de una política de contención de la inflación a través de la reducción del déficit público.

2. ) La jurisprudencia del Tribunal Constitucional en las sentencias nº 27/81 (fundamento jurídico segundo), 76/92 (fundamento jurídico cuarto) 171/96 (fundamento jurídico segundo) 62/2001, de 1 de marzo y 24/2002, de 31 de enero, al establecer una doctrina constitucional contenida en las sentencias 63/86, 96/90, 237/92 y 103/97, señalando los siguientes criterios de aplicación jurisprudencial:

1. El establecimiento por parte de las Leyes de Presupuestos de topes máximos al incremento del volumen global de las retribuciones de los funcionarios públicos, encuentra su justificación en el título competencial contenido en el artículo 149.1.13 de la Constitución y en el principio de coordinación que opera como límite de autonomía de las Comunidades Autónomas en el artículo 156.1 de la Constitución.

2. La fijación de tales límites constituye una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión del gasto público, vinculada y encaminado a la consecución de la estabilidad económica y la gradual recuperación del equilibrio presupuestario, de forma que al adoptar esta decisión la Ley de Presupuestos, opera en el ámbito de la dirección y orientación de la política general que corresponde al Gobierno.

Aparece así claramente consagrada la subordinación a la Ley de Presupuestos de todo incremento en el gasto público, pues al aprobar el Parlamento los Presupuestos Generales del Estado que el Gobierno elabora, a tenor del artículo 134.1 de la Constitución, en el ejercicio de una función o competencia específica, desdoblada de la genérica potestad legislativa, amparada en el artículo 66.2 de la Constitución, el articulado de la ley que los aprueba integra un todo cuyo contenido adquiere fuerza de ley.

Por otra parte, el ejercicio del poder legislativo de las Cortes está condicionado por las disposiciones contenidas en los apartados 1, 6 y 7 del artículo 134 de la Constitución y por las restricciones impuestas a la tramitación parlamentaria por los Reglamentos de las Cortes, lo que implica la calificación de las singularidades que poseen las Leyes de Presupuesto que derivan del carácter que es propio a este tipo de leyes, de su función específica constitucionalmente definida en el artículo 134.2, pues se trata de una ley que cada año aprueban los Presupuestos Generales del Estado, que incluye la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y que consigna el importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado, con un contenido indisponible que se constituye por la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos y un contenido posible, no necesario y eventual, que puede afectar a materias distintas de ese núcleo esencial que se constituye por la previsión de los ingresos y los gastos públicos.

Aun en la hipótesis de que el Gobierno estuviese obligado a incluir en el Proyecto de Ley de Presupuestos para 1997 el incremento de las retribuciones a los funcionarios, conforme al IPC previsto para el año 1997 concurrían los siguientes aspectos:

1. La Ley de Presupuestos es una verdadera Ley y el artículo 66.2 de la Constitución no tiene otro alcance que el recalcar la singularidad de la Ley de Presupuestos como competencia específica de las Cortes, desdoblada en la genérica potestad legislativa del Estado.

2. La cuantía de las retribuciones de los funcionarios es una materia reservada a la Ley de Presupuestos (artículo 24.2 de la Ley 30/1984).

3. Como consecuencia y siempre en la hipótesis en que nos hemos situado, el Acuerdo Administración-Sindicatos de 1994 no tenía efecto vinculante para el Poder Legislativo, como se desprende de los artículos 32 y 35 de la Ley 9/1987.

Tampoco resultan vulnerados, en la cuestión examinada, los artículos 66.2 y 134.2 de la Constitución por la previsión contenida en el artículo 17 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997, puesto que lo que regula es la ausencia de incremento en las cantidades destinadas a retribuciones de los funcionarios públicos constando en la exposición de motivos y en los antecedentes de la cuestión planteada, la relevancia del Plan de Convergencia de la Unión Europea y de las políticas de la Unión Económica y Monetaria.

La sujeción al Plan de Convergencia de la Unión Económica y Monetaria ha determinado el posterior Pacto de Estabilidad y Crecimiento acordado en el Consejo de Amsterdam en junio de 1997, que limitó la utilización del déficit público como instrumento de política económica y en este mismo ámbito se inserta la estrategia definida en el Consejo Europeo de Lisboa y en las recomendaciones del Consejo Europeo de Santa María de Feira en junio del año 2000.

También, en nuestra reciente legislación, la posterior Ley 18/2001 de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria define en el artículo 8.2 el Acuerdo del Gobierno que contiene el objetivo de estabilidad, sujeto a debate de las Cámaras Legislativas, con la inclusión del cuadro macroeconómico de horizonte plurianual referido al Programa de Estabilidad elaborado conforme a lo dispuesto en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el respeto, por parte de toda actuación que tenga incidencia presupuestaria, al entorno financiero plurianual referido a ingresos y gastos que será tenido en cuenta por el Ministerio de Hacienda con carácter previo al proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, en los términos del artículo 12.

Siguiendo con el análisis de los recursos no cabe estimar la vulneración por parte del Gobierno español de la normativa jurídica internacional en aplicación de los Acuerdos y Convenios internacionales sobre la materia.

Con especial incidencia en la cuestión examinada y en vigencia desde el 18 de septiembre de 1985, el Convenio nº 151 de 27 de junio de 1978 sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la Administración pública y el Convenio OIT nº 154, ratificado por Instrumento de 26 de julio de 1985 no han resultado infringidos al reconocerse el esfuerzo del Gobierno por alcanzar un acuerdo (artículo 7º del Convenio OIT nº 151), pues se adoptaron las medidas adecuadas para la utilización del procedimiento de negociación, aunque no se alcanzó el acuerdo final, ya que las sucesivas intervenciones del Ministro de Administraciones Públicas no supusieron la exclusión de modo unilateral de la voluntad negociadora del Gobierno, como sostienen las partes recurrentes.

Los razonamientos precedentes conducen a la conclusión que no se vulneraron los principios de libertad sindical definidos por la OIT y asumidos por el Gobierno español, por cuanto que lo convenido con carácter plurianual en el Capítulo VI del Acuerdo de 15 de septiembre de 1994 no contenía una cuantificación concreta de los incrementos retributivos, sino unos criterios orientadores para determinar las subidas anuales correspondientes a 1997 que estaban basadas en un parámetro de referencia, cual era el índice de precios al consumo del IPC previsto para el ejercicio, pero que se veía sometido al índice corrector al alza o a la baja, que fue interpretado por la Administración en forma restrictiva, teniendo en cuenta la incidencia de factores prioritarios de interés general como eran los derivados de la necesidad de cumplir las exigencias del Plan de Convergencia Europea.

Tampoco es definitivo para estimar la vulneración del principio de libertad sindical el informe en el caso nº 1.919 del Comité de Libertad Sindical de la Oficina Internacional de Trabajo de Ginebra, sobre la queja contra el Gobierno español presentado por la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores, la Federación Estatal de Trabajadores de la Enseñanza y la Federación del Area Pública de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, pues las recomendaciones del Comité únicamente invitan y lamentan que no se haya concedido ningún incremento en las retribuciones de los empleados públicos para 1997, con la firme esperanza de que el Gobierno recurra a la negociación colectiva para reglamentar las condiciones de empleo, subrayando que el respeto mutuo de los compromisos asumidos en los Acuerdos colectivos es un elemento importante en la negociación colectiva y deben ser salvaguardados para establecer relaciones laborales sobre una base sólida y estable.

Finalmente, no resulta estimable la solicitud de la indemnización por daños morales reclamados por la representación procesal de UGT, pues en esta materia no existe un derecho de resarcimiento en el que, por norma con rango legal, resulte de aplicación lo establecido en el artículo 139-3 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, cuando no se ha producido el reconocimiento del derecho y se trataría de la imposición por la Ley de Presupuestos de límites a expectativas no reconocidas legalmente, faltando además los presupuestos determinantes del reconocimiento indemnizatorio previstos en los artículos 106.2 de la Constitución, 139 y siguientes de la Ley 30/92 y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, de conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Sala (por todas, las sentencias de 12 de mayo de 1997, 20 de octubre de 1997 y 12 de junio de 2001), que pueden concretarse en que no se perjudican derechos legítimos sino meras expectativas, que no son derechos adquiridos.

En suma, en el caso examinado, existe una clara justificación de la limitación a la autonomía negocial por el papel real que juega el presupuesto como instrumento básico de protección del interés general del Estado y como principio director de la política general que justifica, al amparo del artículo 40.1 de la Constitución, las posibles limitaciones a la autonomía negocial colectiva en la función pública, que en este caso, vienen condicionadas por los siguientes principios que no han resultado vulnerados por la actuación del Gobierno en la Mesa negociadora de 19 de septiembre de 1996:

1. El principio de legalidad, establecido en el artículo 103.1 de la Constitución, que implica la obligación por parte de la Administración de actuar siempre con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, observando los límites que afectan a la actividad de los órganos con facultades negociadoras.

2. El principio de competencia exigido en el artículo 12 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, teniendo en cuenta que se trata de una materia sobre la que el órgano actuante ha de respetar la propuesta, pero la potestad de decisión se somete al principio de reserva de ley.

3. El principio de jerarquía normativa, que garantiza el artículo 9.3 de la Constitución y que desarrolla el artículo 51 de la Ley 30/92, de forma que los órganos de la Administración, en el adecuado uso de su competencia, no pueden concluir pactos o acuerdos capaces de vulnerar disposiciones de rango superior.

4. El principio de reserva de ley y reserva presupuestaria, de forma que la ley es el límite mínimo y máximo de la negociación y en la función pública se puede negociar, pero teniendo en cuenta el artículo 103.3 de la Constitución que remite a la ley la regulación del Estatuto de los Funcionarios Públicos, respetando la titularidad de la potestad legislativa, que de conformidad con el artículo 66.2 de la Constitución, corresponde a las Cortes Generales.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación de los recursos, sin hacer expresa imposición de costas.