STS, 12 de Junio de 2006

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLAMOS.-

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso nº 03-451-97, interpuesto por la representación de Doña Concepción, contra las resoluciones del Ministerio de Educación y Cultura descritas en el primer fundamento de derecho, que se confirman por ajustarse al ordenamiento jurídico.

No hacemos una expresa condena en costas".

Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación doña Concepción, representada por el Procurador don José Ignacio de Noriega Arquer. En el escrito de interposición, presentado el 18 de julio de 2000 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "(...) case y anule la sentencia recurrida y resuelva de conformidad a la súplica del escrito de demanda". En el citado escrito solicitó a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional:

"(...) dicte Sentencia por la que:

1. Declare nula, anule o revoque y deje sin efecto la Orden recurrida en el extremo concreto referido en el cuerpo de este escrito y, en consecuencia,

2. Reconozca el derecho de mi mandante a ser nombrada funcionaria de carrera del Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria en la especialidad de Lengua y Literatura con efectos administrativos y económicos desde la fecha en que adquirió dicha especialidad.

3. Subsidiariamente, y para el caso de que no se acordara lo anterior, se declare el derecho de mi mandante a ser indemnizada por los daños y perjuicios irrogados por la Administración demandada, cuya cuantía se fijará en periodo de ejecución de sentencia".

Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 26 de diciembre de 2001, se dio traslado del escrito de interposición al Abogado del Estado para que formalizara su oposición, lo que verificó por escrito, presentado el 15 de enero de 2002, en el que solicitó a la Sala "(...) dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso".

Mediante providencia de 19 de abril de 2006 se señaló para votación y fallo el día 7 de junio de 2006, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

Doña Concepción, tras superar las pruebas selectivas convocadas al efecto, fue nombrada por Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 2 de agosto de 1993 funcionaria en prácticas y por Orden de 22 de noviembre de 1994 funcionaria de carrera del Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria, en la especialidad de Francés, y prestó sus servicios en varios centros de enseñanza de Extremadura.

En 1996 decidió participar, en cuanto funcionaria de carrera, en el proceso selectivo convocado por Orden de 28 de febrero de ese año para la adquisición de una nueva especialidad. Proceso que superó, obteniendo la de Lengua Castellana y Literatura por Orden de 24 de septiembre de 1996 y destino definitivo en Mérida.

El 21 de noviembre de 1996 le fue notificada la Sentencia de la Audiencia Nacional del día 5 de ese mismo mes y año . En ella se estimaba el recurso contencioso-administrativo 1620/1994 que doña Constanza había interpuesto contra la Orden que hizo pública la relación de aspirantes que superaron el procedimiento selectivo de 1993 y anulándola se disponía la reposición de las actuaciones al momento de la evaluación de la experiencia docente. Se trataba de que se efectuara de nuevo, valorando en ella los méritos de la Sra. Concepción correspondientes a la enseñanza que impartió en el Centro Municipal de Bachillerato del Ayuntamiento de Montánchez considerando a este como centro privado. La Sentencia explicaba que dicho establecimiento educativo no reunía los requisitos necesarios para tener la consideración de público a los efectos de la aplicación del baremo de la convocatoria.

Pues bien, valorada la experiencia de la Sra. Concepción nuevamente, en lugar de recibir los puntos que le fueron adjudicados anteriormente, cuando se consideró como público el Centro Municipal, mereció solamente 1. De esta manera, pasó de una puntuación total de 14,9320 a 10,3070, insuficiente para superar el proceso selectivo y en ejecución de la Sentencia el Ministerio de Educación y Ciencia dictó la Orden de 22 de julio de 1997 que anuló, en primer lugar, la inclusión de la Sra. Concepción en la Orden de 2 de agosto de 1993 que hizo pública la lista de aspirantes seleccionados en los procedimientos selectivos convocados por Orden de 22 de febrero de 1993 y, en segundo lugar, la Orden de 22 de noviembre de 1994 por la que fue nombrada funcionaria de carrera. A lo que añadía lo siguiente: "perdiendo todos los derechos que pudiera haber adquirido como consecuencia de este nombramiento".

Contra esta Orden de 22 de julio de 1997 interpuso la Sra. Concepción el recurso contencioso-administrativo que ha dado lugar al presente recurso de casación. Se dirigió, concretamente, contra la parte de ella que acordaba la pérdida de todos los derechos que como funcionaria pudiera haber adquirido. A juicio de la recurrente, llevar la anulación más allá de la Orden de 22 de noviembre de 1994 por la que fue nombrada funcionaria de carrera es contrario al ordenamiento jurídico. En defensa de su posición invocó ante la Audiencia Nacional el principio de conservación de los actos válidos, la improcedencia de comunicar la nulidad a actos surgidos de procedimientos distintos, la conversión de los actos viciados, así como los principios de buena fe y confianza legítima que, junto a la equidad, se erigen en límites a la facultad de revisión de la Administración. Es decir, alegó diversos preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: artículos 66, 64, 65 y 106, respectivamente .

Y pidió la anulación de la Orden impugnada en el extremo indicado, el reconocimiento de su derecho a ser nombrada funcionaria del Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria en la especialidad que obtuvo en 1996, con efectos desde la fecha en que la adquirió y, subsidiariamente, ser indemnizada como reparación de los perjuicios que le han causado errores de la Administración a consecuencia de los cuales se ha visto privada de una plaza legítimamente obtenida.

La Sentencia de la Audiencia Nacional desestimó el recurso contencioso-administrativo por entender que la Orden de 22 de julio de 1997 dio puntual cumplimiento a la Sentencia dictada en el recurso 1620/1994 y que la pérdida de la condición de funcionario de carrera determinaba la carencia de un requisito necesario para participar en el proceso de adquisición de una nueva especialidad. Por tanto, aun siendo distintos los procedimientos, existe, dice la Sentencia, una relación entre ellos, la pérdida de la condición funcionarial, que justifica lo acordado por la Administración.

Son dos los motivos de casación que la Sra. Concepción dirige contra esta Sentencia. El primero se apoya en el apartado c) y el segundo, que se subdivide en dos, en el apartado d), ambos del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción .

El primer motivo alega la incongruencia omisiva de la Sentencia con infracción de los artículos 33.1 y 67.1 de la Ley de la Jurisdicción , así como de los artículos 24.2 en relación con el 120.3 de la Constitución . Y del artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Explica el escrito de interposición que, habiéndose pedido en la demanda, aunque fuera subsidiariamente, el resarcimiento de los perjuicios sufridos por la recurrente a causa de la actuación administrativa, nada se dice al respecto por la Sala de la Audiencia Nacional. Y eso que en el segundo de sus fundamentos de Derecho se recoge expresamente esa pretensión sobre la que se extendía la demanda.

El segundo motivo plantea, en primer lugar, la infracción del artículo 66 de la Ley 30/1992 por considerar que la Sentencia desconoce el principio de conservación de los actos administrativos. Explica la recurrente que estos actos gozan de presunción de validez (artículos 56 y 94, siempre del mismo texto legal ), que la nulidad o anulabilidad de uno no implica necesariamente la de los sucesivos (artículo 64 ) y que estas reglas han de aplicarse con mucho más cuidado cuando se trata de procedimientos diferentes, como ha sucedido aquí. Llama la atención, además, sobre la circunstancia de que, no refiriéndose la Sentencia en cuya ejecución se dictó la Orden recurrida más que a la especialidad de Francés, la Administración ha extendido indebidamente la anulación a actos posteriores que no tenían que verse afectados, pues son conformes al ordenamiento jurídico.

En efecto, subraya que en ellos no se advierten causas de nulidad ( artículo 62 ), ni de anulabilidad (artículo 63 ), ni perjudican a la parte beneficiada por la ejecución de Sentencia sino solamente a quien ahora recurre. Subraya que el proceder de la Administración ha sido contrario a los principios de buena fe y confianza legítima que han de presidir sus relaciones con los administrados y que limitan las facultades de revisión (artículo 106). A todo ello, añade la invocación del principio según el cual "nadie puede beneficiarse de sus propios yerros", que ve consagrado por el artículo 115, siempre de la Ley 30/1992 , ya que la situación en la que se encuentra la recurrente es única y exclusivamente consecuencia del malhacer de la Administración.

En segundo lugar, aduce la Sra. Concepción la infracción del principio de conversión de los actos administrativos del artículo 65 de la Ley 30/1992 por no dar validez la Sentencia a su nombramiento como Profesora de Enseñanza Secundaria en la especialidad del Lengua Castellana y Literatura, lograda en un nuevo proceso selectivo cuya legalidad no se ha cuestionado. Cuestión ésta, observa, sumamente próxima al principio de incomunicación de la invalidez de los actos administrativos. A su entender, "resulta lógico pensar que la ejecución de la sentencia debería haber validado el acto de nombramiento" en esta especialidad desde el momento en que se produjo su adquisición. Al no haberlo hecho así, concluye, se ha "vulnerado el principio de conversión de los actos administrativos en claro perjuicio de mi mandante, única víctima y máxima perjudicada de la actuación de la Administración".

El Abogado del Estado se limita a decirnos que las alegaciones de la recurrente no desvirtúan los fundamentos de la Sentencia y, respecto de la incongruencia omisiva, que no es de apreciar su existencia "como resulta de la confrontación de los escritos forenses".

La Sentencia es ciertamente incongruente y, por tanto, debemos anularla. Según hemos reflejado más arriba, en la demanda la Sra. Concepción pedía el resarcimiento de los perjuicios que ha sufrido como consecuencia de los errores de la Administración para el caso de que no fueran acogidas sus pretensiones principales. Por otra parte, la propia Sentencia deja constancia de la petición de una indemnización que, con carácter subsidiario, se formulaba en la demanda. Sin embargo, después no vuelve a hacer referencia alguna a ella. No la menciona en absoluto. Y lo cierto es que debía haberle dado respuesta ya que, desde el momento en que la Sala de instancia resuelve rechazar las pretensiones principales de la recurrente, pasó a primer plano la secundaria. Y este silencio no puede considerarse salvado tácitamente porque ningún indicio ofrece la Sentencia para entender que, aún implícitamente, también estaba considerando esta cuestión.

El segundo motivo presenta el problema de fondo suscitado en este proceso ya que nos replantea los términos del debate que la recurrente propuso en la instancia. Por tanto, al pronunciarnos sobre él también estamos resolviendo el litigio.

Lo que, en sustancia, nos dice la Sra. Concepción es que superó en 1993 unas pruebas selectivas para acceder a la función pública en el Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria, en la especialidad de Francés, después de acreditar su capacidad para ello, además de haber justificado el cumplimiento de todos los requisitos exigidos (a); que, nuevamente, superó el proceso selectivo de 1996, que incluía una fase de oposición en la que debía contestar a un tema del programa elegido entre seis extraídos por sorteo, adquiriendo la especialidad de Lengua Castellana y Literatura (b); que, por haber adquirido la condición de funcionaria, no pudo participar a través del turno libre en los procesos selectivos que se convocaron en los años 1994 y 1995 y que en el de 1996 tampoco pudo hacerlo (c); que al acceder a la función pública --y por esa razón-- renunció al contrato de profesora del Centro Municipal de Bachillerato de Montánchez y expiró su relación con la Universidad de Extremadura de la que era contratada laboral en excedencia (d); que ha cumplido con todas las exigencias establecidas y ha demostrado su capacidad superando las pruebas selectivas, mientras que la incorrección en la actuación administrativa, no provocada por ella, le depara el perjuicio de privarle de la plaza adquirida en 1996 (e).

A lo indicado hay que añadir que la Sra. Concepción fue admitida al proceso selectivo en que logró la nueva especialidad en Lengua Castellana y Literatura sin que por la Administración, desde luego conocedora de la pendencia de un recurso que afectaba a su nombramiento como funcionaria, hiciera salvedad o reserva alguna. Y lo mismo hay que decir de la Orden que procede a reconocerle dicha especialidad. Todo lo cual sucede mientras la propia Administración defiende, primero en vía administrativa, al desestimar el recurso de reposición de la Sra. Constanza, y luego en la jurisdiccional, al oponerse al recurso contencioso-administrativo de esta última, la legalidad con la que se desarrolló el procedimiento selectivo convocado en 1993.

Cuanto acabamos de relatar configura un panorama sumamente singular por la concatenación de circunstancias que confluyen todas ellas en perjuicio de la Sra. Concepción. En especial, si se tiene presente no sólo que no puede imputársele la causa de lo sucedido, sino que en todo su proceder ha cumplido los requisitos requeridos por las Ordenes de convocatoria y ha demostrado su capacidad para acceder a la función pública y para lograr una nueva especialidad. Siendo cierto, además, que no pudo, después de superar las pruebas de 1993 y ser nombrada funcionaria, precisamente por esa razón, participar en las posteriores convocatorias, incluida aquella en la que logró la especialidad en Lengua Castellana y Literatura, en la cual, se ofrecían también plazas para el acceso al Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria por el turno libre. En estas particularísimas condiciones no puede negarse la razón que asiste a la recurrente.

La reforma de 1999 de la Ley 30/1992 introdujo en su artículo 3.1 , junto al principio de buena fe, el de confianza legítima. Según explica la exposición de motivos de la Ley 4/1999, de 13 de enero , que operó esas y otras modificaciones en aquella, ambos principios derivan del de seguridad jurídica. El primero, recuerda, ya era aplicado por la jurisprudencia contencioso- administrativa, incluso, antes de su recepción por el Título Preliminar del Código Civil. Mientras que el segundo, observa, "bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa" implica la confianza de los ciudadanos "en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente".

Son todos ellos principios de los que emanan límites que circunscriben la actuación de la Administración. Alguno lo formula expresamente la Constitución, como ocurre con la seguridad jurídica, en su artículo 9.3. Los demás resultan de ésta y de otros principios que, también los comprenden, como sucede con el de interdicción de la arbitrariedad proclamado en ese mismo precepto. Y, en supuestos como el que nos ocupa, acompañan a los que enuncia en el artículo 103 el texto fundamental . Principios que han de ser respetados todos ellos por los poderes públicos y que son susceptibles de fundar las resoluciones judiciales que los Tribunales de esta Jurisdicción dictan al controlar la legalidad de esa actuación administrativa y su sometimiento a los fines que la justifican.

Son numerosas las Sentencias de esta Sala que han explicado el alcance del principio de protección de la confianza legítima, contándose entre las más recientes, las de 6 de octubre (casación 31/2003), 27 de abril (casación 7362/2002) y 15 de abril (casación 2900/2002), todas de 2005. Y, también, las de 16 de mayo de 2000 (casación 7217/1995) y 17 de febrero de 1999 (casación 3440/1993). En todas ellas se hace explícita la idea de que ese principio, que combina elementos de la doctrina de los actos propios, de la buena fe y de la misma seguridad jurídica, se alza contra actuaciones de la Administración incoherentes con las que ha mantenido con anterioridad en relación con un particular --que ha obrado conforme a Derecho y a lo resuelto por aquélla-- y determinantes de un perjuicio para este que no debe soportar. Principio que puede comportar, entre sus efectos, la invalidez de esos actos, la conservación de otros que, de no mediar la confianza legítima, deberían desaparecer o la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Aplicándolo al caso que nos ocupa debe conducir a una solución distinta de la seguida por el Ministerio de Educación y Ciencia al ejecutar la Sentencia de la Audiencia Nacional de 5 de noviembre de 1996 ya que, si bien procedía anular el nombramiento de la Sra. Concepción subsiguiente al proceso selectivo de 1993 y proceder a la valoración de sus méritos en el sentido indicado por esa Sentencia, la Orden de ejecución no debió incluir un pronunciamiento dirigido a privar a la ahora recurrente de todo derecho que hubiera podido adquirir como funcionaria y, en consecuencia, de su nombramiento como profesora de Lengua Castellana y Literatura, por cuanto ya se ha dicho.

Conviene insistir, en especial, en que la Sra. Concepción reunía todos los requisitos para participar en la convocatoria de 1996 (1), que fue admitida a ella para el turno de adquisición de nuevas especialidades (2), que superó las pruebas, incluida la contestación por escrito a un tema sacado a suerte, demostrando así su capacidad (3); que en ningún momento la Administración hizo reserva alguna respecto de su participación (4), ni tampoco cuando, después, por Orden de 24 de septiembre le reconoció la nueva especialidad (5). Y en que esa misma Administración defendió la legalidad del acceso de la actora a la función pública (6), lo que significa que, antes de la Sentencia de 5 de noviembre de 1996 , la Sra. Concepción no habría podido concurrir a aquella convocatoria --o a otra distinta-- para acceder el Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria (7).

Tenemos, por tanto, que la recurrente, como consecuencia exclusiva del proceder administrativo y pese a reunir todos los requisitos y haber acreditado su capacidad, ajustando su conducta a los actos de la Administración, se ve privada de todo derecho por una Orden que se contenta en aplicar de una manera formalista las consecuencias de la nueva valoración de los méritos docentes correspondientes a las pruebas de 1993, despreocupándose de lo demás. Ahora bien, dicha Orden, en tanto desconoce absolutamente cuál había sido el proceder de la propia Administración (a); en tanto no tiene presente que en un proceso selectivo diferente la Sra. Concepción demostró su capacidad (b); en tanto descarga sobre ella los efectos negativos de la actuación administrativa que la Audiencia Nacional declaró contraria a derecho por razones ajenas la recurrente (c); en tanto no tiene presente que esa ilegalidad impidió a la recurrente participar en el turno libre de la convocatoria de 1996 y en el de las que se hicieron en los años 1994 y 1995 (d), no se ajusta a las exigencias derivadas del principio de la protección de la confianza legítima.

Principio cuyo imperio, en este caso, supone también la estimación del segundo motivo de casación y la del recurso contencioso-administrativo, con la anulación de la Orden de 22 de julio de 1997, en tanto le priva de todo derecho que como funcionaria le hubiere podido corresponder, y el consiguiente reconocimiento del derecho de la Sra. Concepción a ser Profesora de Enseñanza Secundaria en la especialidad de Lengua Castellana y Literatura, por lo que deberá ser así nombrada con efectos desde la fecha en que adquirió esa especialidad.

A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,