STS, 13 de Abril de 2005

La Sentencia recurrida de fecha 14 de mayo de 2.001 contiene la parte dispositiva del siguiente tenor literal: «FALLAMOS: Que se estima en parte el recurso interpuesto por don Luis Antonio representado por la Procuradora Doña Elena Cobo del Guzmán Ayllón y defendido por el Letrado Don Jesús Tobar de la Cruz contra la resolución de 22 de julio de 1.998 del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Segovia por la que se fija el justiprecio de la finca número NUM000 , parcela NUM001 , del Polígono nº 10 del Término Municipal de Segovia, fijando justiprecio, expropiada por el Proyecto de Recuperación del Valle de Clamores, por no ser conforme a derecho en el particular relativo a la fijación del justiprecio del suelo expropiado, y en su lugar se fija como justiprecio la cantidad total de 262.821.380,9 pesetas, más el importe del justiprecio fijado por el Jurado en el valor del muro de mampostería, valor de la alberca, y valor de los restos de edificación, y el 5% de afección e intereses legales y ello sin especial pronunciamiento sobre las costas procesales del presente recurso.»

Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal de D. Luis Antonio y del Ayuntamiento de Segovia se presentaron escritos ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León preparando recursos de casación contra la misma. Por resolución de fecha 3 de septiembre de 2.001 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma los recursos de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la representación procesal de D. Luis Antonio presentó escrito de interposición de recurso de casación contra la Sentencia indicada, expresando los motivos en que fundamenta el mismo y suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que: Estimando el motivo único del presente Recurso, case y anule la Sentencia recurrida fijando como justiprecio de la finca objeto de expropiación la cantidad de 464.428.255 pts.-, más el importe del justiprecio fijado por el Jurado en el valor del muro de mampostería, valor de la alberca, y valor de los restos de edificación, y el 5% de afección e intereses legales."

Igualmente por la representación procesal del Ayuntamiento de Segovia se presentó escrito de interposición de recurso de casación, en el que tras alegar los motivos en que se funda, suplica a la Sala "dicte sentencia, por la que estimando los motivos de casación, case y anule la sentencia recurrida".

Por Auto de esta Sala de 18 de diciembre de 2.003 se declaró la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Luis Antonio contra la Sentencia de 14 de mayo de 2.001, resolución que se declaró firme con relación a dicho recurrente; con imposición de las costas procesales causadas en su recurso.

No habiéndose personado la parte recurrida, quedaron conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 12 de abril de 2.005, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto,

Se impugna en el presente recurso la sentencia de 14 de mayo de 2.001 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Burgos, recaída en el recurso 179/99, interpuesto por la representación de D. Luis Antonio contra la resolución de 22 de julio de 1.998 del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Segovia por la que se fija el justiprecio de la finca número NUM000 , parcela NUM001 del Polígono NUM002 del término municipal de Segovia, expropiada por el Proyecto de Recuperación del Valle de Clamores, cuya sentencia estima en parte el recurso contencioso administrativo fijando un justiprecio de 262.821.380,9 pesetas como valoración del suelo, más el importe de las cantidades señaladas en el acuerdo recurrido por la expropiación de las construcciones, vallados y frutales y el 5% de afección e intereses legales.

El acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación se atiene a las disposiciones contenidas en la Ley 6/1.998 de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, declarando que la finca está comprendida dentro del Plan General de Ordenación Urbana de Segovia en 1.984 y en la zona del ámbito de Plan Especial de Protección del Paisaje de Clamores-Pinarillo que le otorga la clasificación de suelo no urbanizable al que dispensa, además, la especial protección que sus valores ambientales, paisajísticos y culturales exige. El Jurado Provincial de Expropiación valora la finca, en cuanto al suelo, en función de la naturaleza de la misma y por aplicación de lo dispuesto en la indicada Ley en su artículo 26.2, y al no constar fincas con las que sea posible la equiparación, utilizando el método de capitalización de rentas o potenciales del suelo.

Por su parte, la sentencia recurrida acepta la clasificación urbanística de la finca como no urbanizable y partiendo también de la aplicación de la Ley de 1.998 antes citada, considera que la finca, como comprendida en el sistema general que engloba al Valle de Clamores y a que se refiere el Plan Especial de Protección de la zona, debe ser valorada, según la jurisprudencia de esta Sala como sistema general, prescindiendo de su condición de no urbanizable para atribuirle un valor como si de suelo urbanizable se tratara a efectos de determinación del justiprecio, aplicando los criterios valorativos señalados por el perito procesal y fijando en definitiva la cifra antes mencionada.

El primero de los motivos casacionales aducidos por el único recurrente en casación que es el Ayuntamiento de Segovia, y puesto que esta Sala, en Auto de 18 de diciembre de 2.003 declaró inadmisible el recurso interpuesto por la representación del expropiado, recoge un primer motivo de casación que se formula con carácter principal, resultando los demás subsidiarios del anterior, y que, por su propia naturaleza, ha de ser enjuiciado en primer término ya que de estimarse el mismo sobraría el enjuiciamiento del resto de los motivos casacionales.

Se funda este primer motivo en lo dispuesto en el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denunciándose en su desarrollo la infracción por la sentencia recurrida de lo establecido en el artículo 26 de la Ley 6/1.998 de 13 de abril de Régimen del Suelo y Valoraciones, entendiendo que la finca debía ser calificada a efectos valorativos como no urbanizable y, por tanto, resultaba conforme a derecho la valoración realizada por el Jurado Provincial de Expropiación.

En el enjuiciamiento del motivo hemos de seguir los pronunciamientos de la sentencia de esta Sala de 9 de marzo de 2.005, recaída en el recurso de casación 4.739/2.001, en la que se resuelve acerca de una valoración de finca comprendida en la misma zona y plan que la que es objeto de este recurso y en la que se ha enjuiciado la naturaleza jurídica de las fincas comprendidas en el Plan Especial de Protección del Paisaje del Valle de Clamores, cuyos pronunciamientos han de ser aplicados en función del principio de unidad de doctrina basado, en definitiva, en los constitucionales de igualdad y seguridad jurídica.

Decíamos en aquella sentencia que es incuestionable que la expropiación que llevó a cabo el Consistorio de Segovia se amparaba en el Plan General de Ordenación Urbana de la Ciudad y en el Plan Especial de Protección del Paisaje, que, en este caso, operaba como instrumento de planeamiento de desarrollo del plan superior. Y los objetivos de ese plan especial de desarrollo tenían una finalidad claramente determinada, que no era otra que la de la protección de unos suelos que contenían valores dignos de amparo, tal y como los describe la memoria del Plan General, y la de asegurar su preservación frente a la expansión de la ciudad prohibiendo de manera absoluta la edificación.

De ahí que el propio Plan General clasificase esos suelos como suelo no urbanizable de especial protección, es decir, que se trataba de suelo clasificado como no urbanizable porque contaba con valores que el plan consideraba dignos de protección, y, en consecuencia, no se encuadraba en el denominado suelo no urbanizable residual o común. Así resultaba de los artículos 80 de la Ley del Suelo de 1976 y 12 del Texto Refundido de 1992. El art. 9 de la Ley vigente de Régimen del Suelo y Valoraciones aplicable al caso, define el suelo no urbanizable diciendo que: "Tendrán la condición de suelo no urbanizable, a los efectos de esta ley, los terrenos en que concurran alguna de las circunstancias siguientes: 1ª Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público. 2ª) Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el párrafo anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística".

El suelo que constituye el objeto de la expropiación se encuadra en el definido por el número 2 del precepto transcrito, en razón de sus valores paisajísticos, ambientales y culturales, y le otorga esa condición de modo reglado el Plan General de Ordenación Urbana que considera necesario preservar los valores citados que están ínsitos en esos terrenos que se propone preservar y proteger.

En consecuencia, el suelo expropiado posee la clasificación de no urbanizable, y, por ende, su valoración ha de ajustarse a lo establecido en el art. 26 de la Ley 6/1998, de 13 de abril. Ese fue el modo de proceder que siguió el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Segovia que en aplicación del precepto citado, y en razón de las circunstancias que concurrían en el supuesto, optó por aplicar como método de valoración el de capitalización de rentas reales o potenciales del suelo atendiendo a lo dispuesto por el apartado 2 del art. 26 de la Ley. Así las cosas se trata de saber -decíamos en nuestra sentencia de 9 de marzo de 2.005-, si a ese suelo, y concurriendo en él las circunstancias que el Plan le reconoce, y que quiere preservar y proteger, y a efectos de valoración, le es aplicable, la Jurisprudencia que entiende que el suelo no urbanizable debe ser valorado como urbanizable cuando se destina a sistemas generales para de ese modo hacer efectivo el principio de equidistribución de beneficios y cargas.

Añadíamos a continuación en aquella sentencia que para alcanzar la solución correcta es preciso referirse al concepto que las normas urbanísticas nos ofrecen de la expresión sistemas generales, y para ello se hace preciso acudir al Reglamento de Planeamiento, Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, que, al establecer en el art. 19 las determinaciones de carácter general que deberán contener los Planes Generales de Ordenación Urbana, dispone en concreto en el apartado b) que contendrán la: "Estructura general y orgánica del territorio, integrada por los elementos determinantes del desarrollo urbano y, en particular, por el sistema general de comunicación y sus zonas de protección; el de espacios libres destinados a parques públicos y zonas verdes en proporción no inferior a cinco metros cuadrados por habitante, y el de equipamiento comunitario y para centros públicos" y en el d) las "medidas para la protección del medio ambiente, conservación de la naturaleza y defensa del paisaje, elementos naturales y conjuntos urbanos e histórico- artísticos, de conformidad, en su caso, con la legislación específica que sea de aplicación en cada supuesto", expresión que completa el art. 25 del mismo texto normativo al definir "los elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio que establecerá el Plan General teniendo en cuenta el modelo de desarrollo urbano adoptado" y entre los que se concretan en el apartado c) "el sistema general de espacios libres constituido por: Parques urbanos públicos en proporción no inferior a cinco metros cuadrados de suelo por cada habitante, en relación al total de población prevista en el Plan. En estos parques sólo se admitirán aquellos usos compatibles con su carácter que no supongan restricción del uso público. - Áreas públicas destinadas al ocio cultural o recreativo, como parques deportivos, zoológicos, ferias y otras instalaciones análogas".

De ese precepto, y de los términos en los que se manifiesta, es obligado concluir que tienen la consideración de sistema general los parques urbanos públicos en tanto que forman parte de ese sistema general, ya que por su vocación y destino crean ciudad, de acuerdo con la expresión acuñada por esta Sala y Sección en las Sentencias a las que a seguido haremos referencia.

Así en Sentencias como las de 26 de febrero y 29 de abril de 2004, y en esta última, con cita de la Sentencia de 14 de febrero de 2003, hemos expuesto que "la valoración como suelo urbanizable de terrenos destinados a sistemas generales, ya vengan clasificados como no urbanizables, ya carezcan de clasificación especifica, procede en aquellos supuestos en que estemos ante sistemas generales que sirvan para crear ciudad, lo que en el supuesto de la vía de comunicación es predicable de aquellas que integran el entramado urbano, pero no de las vías de comunicación interurbanas".

Arrancando de esa idea lo que hemos de averiguar es si a la expropiación del suelo de que se trata con las características que posee, y la clasificación que le otorga el Plan Especial de Protección del Paisaje del Clamores-Pinarillo, goza de esa consideración de sistema general, y, por ello, su valoración ha de hacerse como si de suelo urbanizable se tratase o, si por el contrario, y como pretende la Corporación segoviana, debe mantenerse a esos efectos su consideración de suelo no urbanizable y valorarse como tal.

Conviene recordar ahora para ello que el art. 19 del Reglamento de Planeamiento al enumerar las determinaciones generales que deben contener los Planes Generales de Ordenación Urbana se refiere en el apartado d) a las "medidas para la protección del medio ambiente, conservación de la naturaleza y defensa del paisaje, elementos naturales y conjuntos urbanos e histórico-artísticos, de conformidad, en su caso, con la legislación específica que sea de aplicación en cada supuesto", medidas que no gozan de la consideración de sistemas generales a los que se refiere el apartado b) del precepto citado.

El Plan General de Ordenación Urbana de Segovia de 1984 hacía referencia a esas determinaciones generales, y para su desarrollo aprobó el Plan Especial de Protección del Paisaje del valle del Clamores-Pinarillo, que no constituye un sistema general de espacios libres en tanto que ese espacio no es un parque urbano público en el sentido que lo considera el apartado b) del art. 19 del Reglamento de Planeamiento. El Plan Especial de Protección del Paisaje del valle del Clamores-Pinarillo y el suelo que lo integra y que fue objeto de expropiación sirve a la ciudad pero no crea ciudad en el sentido al que se refieren nuestras Sentencias antes citadas.

Sirve a la ciudad, en tanto que garantiza que ese suelo, inmediato a ella, pero que no es la ciudad, no va a ser construido, y dado el alto valor que posee desde el punto de vista paisajístico y medioambiental, que le hace acreedor de una especial protección y preservación, asegura que va a gozar de la defensa, protección y amparo que le ofrece la recuperación de sus usos anteriores y el incremento y desarrollo de los destinos que le son propios. De ahí que resulte obvio que su valoración deba ser acorde con la clasificación que le otorgó el Plan General, sin que pueda equipararse a la pretendida de suelo no urbanizable, y sin que ese hecho vulnere el principio de equidistribución de beneficios y cargas que caracteriza al Derecho urbanístico.

Tras cuanto hemos dicho hasta aquí podemos concluir que en lo que se refiere a la valoración del suelo expropiado la misma ha de hacerse de acuerdo con la clasificación que para el mismo estableció tanto el Plan General de Ordenación Urbana de Segovia, como el Plan Especial de Protección del Paisaje que lo desarrolló, de suelo no urbanizable de especial protección.

Resulta en definitiva que procede estimar el motivo casacional aducido por la Corporación recurrente puesto que, al realizar la valoración sobre un suelo de naturaleza urbanizable en función de una calificación del terreno como comprendido en sistemas generales que no le corresponde, la Sala ha infringido, según denuncia el recurrente, lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 6/1.998.

Resuelto el recurso de casación y casada la sentencia recurrida, procede enjuiciar las cuestiones sometidas a debate partiendo de la circunstancia de que no cabe sino aplicar lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 6/1.998 para la valoración de los terrenos puesto que es ésta la cuestión que, denegada en la sentencia recurrida, fue cuestionada por el único recurrente el Ayuntamiento de Segovia. Y el debate, en función del planteamiento de esta casación, queda en definitiva reducido a determinar la valoración de la finca que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 6/1.998 y ante la inexistencia de valores comparables que hacen imposible la aplicación del método fundado en la analogía previsto en el apartado primero de dicho precepto, ha de ser valorada mediante la capitalización de las rentas reales o potenciales del suelo y conforme a su estado en el momento de la valoración, valoración ésta coincidente en el presente caso con la efectuada siguiendo este sistema valorativo por el Jurado Provincial de Expropiación cuyo pronunciamiento en definitiva hemos de aceptar, lo que impone la desestimación del recurso jurisdiccional interpuesto por la representación de D. Luis Antonio y la confirmación de la resolución recurrida de 22 de julio de 1.998 del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Segovia para la valoración de la finca número NUM000 parcela NUM001 del Polígono NUM002 del término municipal de Segovia expropiada para el Proyecto de Recuperación del Valle de Clamores.

En cualquier caso interesa puntualizar que, aun cuando en la instancia la sentencia recurrida no se planteó la posibilidad de aplicar otro valor que el resultante del suelo como urbanizable en función de estar comprendido en un sistema general, y descartó por tanto la aplicación de una valoración del suelo como urbano, puesto que la Sala en la sentencia recurrida hace referencia a los servicios de que está dotada la finca, y al objeto de despejar cualquier duda al respecto, ha de destacarse que en el presente caso, y según consta en la descripción de la finca se trata de una finca rústica, comprendida como tal en el catastro de rústica dentro del Polígono NUM002 parcela NUM001 , que linda al norte con suelo urbano del casco de Segovia (en la zona del Plan Especial del recinto amurallado) y sobre solares de diversos propietarios que dan a la calle San Valentin y la propia calle de San Valentin; al sur, camino de la Fuencisla por el Clamores y monte de utilidad pública El Pinarillo; al este, Convento de Sanctiespiritu, propiedad del Ministerio de Defensa; al oeste, con Huerta de la Estrella. La finca tiene fuertes pendientes tanto al norte como al sur, quedando la parte central en una hondonada faltándole el agua que regaba a la huerta al entubarse el río poseyendo una alberca fuera del uso de la que se regaba con posterioridad a dicho entubamiento y no tiene, aparte de esto, ningún elemento ni sistema de riego, viéndose disminuida su calidad como huerta por haber recibido una capa de gran espesor de echadizos sobre el primitivo suelo de huerta, como se denota en los taludes que en algunos casos parecen escombreras por su configuración, pendiente y materiales.

La Sala de instancia, -insistimos que sin relevancia a efectos valorativos-, entendió que la finca gozaba de los servicios propios del suelo urbano; sin embargo, se estima necesario constatar que ello se hace en función de su colindancia sobre la calle de San Valentín, a cuyo lado opuesto se encuentra la zona amurallada, mas sin tener en cuenta que la finca no tiene acceso directo rodado desde esa calle puesto que existe una diferencia de cota entre la misma y la finca de 3,90 metros aproximadamente, realizándose la entrada a través de un acceso desde la carretera de la Cuesta de los Hoyos que baja al valle y la huerta de la Estrella, acceso definido como camino o vía en la actualidad para vehículos de mantenimiento y conservación del valle, y que en el momento de la expropiación parece que constituía una servidumbre de paso como único acceso para la finca. En la misma no consta la existencia de sistema alguno de evacuación de residuales, lindando con el Paseo del fondo del Valle sobre el colector de Clamores que queda a cota superior de 2 metros aproximadamente y con el que no existía enganche de la finca, que tampoco estaba dotada de energía eléctrica no conteniendo más agua que la que tomaba de un grifo para llenado de la alberca inmediata a la calle de San Valentín.

Esta Sala tiene declarado que, si bien la clasificación de un terreno como suelo urbano constituye un imperativo legal y no queda al arbitro de la Administración planificadora sino que debe ser definido en función de la realidad de los hechos, a la hora de considerar la suficiencia o idoneidad de los servicios urbanísticos de que debe estar dotado el suelo urbano, nuestra jurisprudencia no sólo considera necesarias, según decimos en Sentencia entre otras muchas de 2 de abril de 2.002, las dotaciones esenciales de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica, sino que precisa que las mismas han de poseer las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o haya de construirse; que tales dotaciones las proporcionen los servicios correspondientes y que el suelo se encuentre inserto en la malla urbana, es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua, energía eléctrica y saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos por su situación no estén desligados del entramado urbanístico ya existente, insistiendo nuestra jurisprudencia, de la que son ejemplo las Sentencias de 6 de marzo, 26 de mayo, 21 de julio, 18 de diciembre de 1.997 y 13 de mayo de 1.998, en la necesidad tanto de que los terrenos se encuentren insertos en la malla urbana como de que cuenten con los servicios apropiados, sin que sea suficiente que ocasionalmente tenga los servicios urbanísticos a pie de parcela porque pasen por allí casualmente, sino que deben estar dotados de ellos porque la acción urbanizadora haya llegado al lugar de que se trate.

En el presente caso, no se acredita que la finca reúna los requisitos exigidos tanto por el artículo 78 de la Ley del Suelo de 1.976 como por el artículo 8 de la Ley del Suelo y Valoraciones de 6/1998, teniendo en cuenta, además, que se trata de una gran superficie de 6.729 metros cuadrados que no está rodeada por unas vías perimetrales sino en los términos antes señalados y que el lindero de la calle San Valentín, en función del gran desnivel existente en esa zona norte con el acceso a la parcela, no puede jugar como determinante a efectos de enjuiciar los servicios urbanísticos correspondientes siendo así que, por el contrario, la finca aparece clasificada a efectos catastrales como rústica y sin que la zona en que está comprendida pueda entenderse que está suficientemente consolidada por la urbanización si tenemos en cuenta que forma parte de un polígono de rústica que afecta al Valle de Clamores y que no tiene otra zona edificada mas que la que resulta de los escasos edificios que existen en el lado oeste de la finca, constituyendo en sí misma el límite con la zona de suelo urbano de la población.

Procede, por tanto, desestimar el recurso contencioso administrativo y confirmar la resolución recurrida del Jurado de Expropiación de Segovia y el justiprecio por ella señalado.

En atención a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no se aprecian razones determinantes de una condena en costas en la instancia ni en el presente recurso de casación.