STS, 28 de Septiembre de 2005
| Ponente | JUAN GONZALO MARTINEZ MICO |
| ECLI | ES:TS:2005:5634 |
| Número de Recurso | 6522/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 28 de Septiembre de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
JAIME ROUANET MOSCARDORAFAEL FERNANDEZ MONTALVOMANUEL VICENTE GARZON HERREROJUAN GONZALO MARTINEZ MICOEMILIO FRIAS PONCE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Septiembre de dos mil cinco.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Segunda por los Excmos. Sres. Magistrados al margen indicados, el presente recurso de casación num. 6522/2000 que ante la misma pende de resolución, promovido por el Sr. Abogado del Estado, en la representación y defensa que legalmente ostenta, contra la sentencia dictada el 21 de septiembre de 2000 por la Sala de la Jurisdicción, Sección Segunda, de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo seguido ante la misma bajo el num. 1349/1997 sobre extinción de deudas tributarias por compensación. Ha comparecido como parte recurrida la empresa Fomento de Construcciones y Contratas (en adelante FCC S.A.), recurrente en instancia, representada por Procurador y asistida técnicamente de Letrado.
Con fecha 22 de noviembre de 1993 la empresa FCC S.A. solicitó la compensación de sus deudas tributarias, por un importe de 1.370.699.809 ptas., con los créditos dimanantes de unas certificaciones de obras derivadas de contratos administrativos celebrados entre la empresa y la Administración.
Las deudas tributarias afectadas por la compensación eran las siguientes:
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Impuesto sobre el Valor Añadido -- Grandes Empresas -- octubre de 1993, por importe de 683.774.917 ptas.
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Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas -- Retenciones por rendimientos del trabajo temporal y de actividades profesionales -- octubre de 1993, por importe de 686.096.492 ptas.
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Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas e Impuesto sobre Sociedades -- Retenciones por rendimientos del capital mobiliario -- octubre de 1993, por importe de 162.569 ptas.
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Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas e Impuesto sobre Sociedades -- Retenciones por rendimientos de capital mobiliario -- octubre de 1993, por importe de 665.831 pesetas.
Los créditos propuestos para compensar están representados por 22 "certificaciones de obra", detalladas en el expediente, expedidas por los Ministerios de Obras Públicas y Transportes, de Interior y de Cultura y por la Junta de Construcciones e Instalaciones y Equipo Escolar.
Con fecha 11 de octubre de 1994 el Departamento de Recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) acordó la compensación de dos de las certificaciones de obra ofrecidas a las que se referían los créditos señalados en las letras Ñ) y S), por importe de 166.183.163 y 278.598.378 ptas. respectivamente. Denegó la compensación de los créditos descritos en las letras A, B, C, D, E, F, G, H, K, L, M, N, O, P, Q, y R al haber sido satisfechos con posterioridad a la fecha de la solicitud de compensación pero con anterioridad al acuerdo del Departamento de Recaudación. También denegó el crédito descrito en la letra I al no encontrarse reconocido por el órgano competente para gestionar el gasto en el momento en que debían hacerse efectivas las deudas tributarias cuya compensación se solicitaba. Finalmente, el crédito descrito en la letra J se devolvió sin contabilizar por el Ministerio del Interior.
Contra la resolución de la AEAT, la empresa FCC S.A. dedujo reclamación ante el Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC), que, por resolución de 29 de mayo de 1997 (R.G. 9375/94; R.S. 93/95), acordó desestimar la reclamación y confirmar el acto impugnado.
Contra el acuerdo del TEAC de 29 de mayo de 1997 la compañía FCC S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional cuya Sección Segunda dictó sentencia con fecha 21 de septiembre de 2000, cuya parte dispositiva era del siguiente tenor literal: "FALLO: Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de FOMENTO DE CONSTRUCCIONES Y CONTRATAS, S.A. contra resolución de fecha 29 de mayo de 1997, del Tribunal Económico Administrativo Central, a que las presentes actuaciones se contraen, y, en consecuencia, anular las resoluciones impugnadas por su disconformidad a Derecho, reconociendo, en su lugar, el derecho de la Recurrente a la compensación de las deudas del caso, con efectos desde el día en que la misma fue solicitada. Sin expresa imposición de costas".
Contra la citada sentencia el Abogado del Estado preparó ante el Tribunal "a quo" el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fue interpuesto en plazo ante esta Sala, siendo admitido por Auto de la Sección Primera de 11 de noviembre de 2002, desarrollándose después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y formalizada por la representación procesal de F.C.C. S.A. el oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 27 de septiembre de 2005, en cuya fecha ha tenido lugar dicha actuación procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó,
Para la sentencia de instancia la cuestión a resolver es, concretamente, si las certificaciones de obras, se pueden o no considerar como "crédito reconocido por acto administrativo firme" a los efectos de la compensación de deudas tributarias en el momento de ser expedidas, o, por el contrario, debe esperarse a su reconocimiento formal por el órgano gestor del gasto.
Después de recordar que el Tribunal Supremo ha sostenido que "no puede acogerse la tesis de que la simple expedición de un certificado de obras no constituye un título obligatorio para la Administración sin mediar su previo reconocimiento pues ello significaría dejar el cumplimiento de las obligaciones al arbitrio de uno solo de los contratantes", (Sentencia de 17 de julio de 1984), el Tribunal de instancia llega a la conclusión de que el acto administrativo de reconocimiento de la obligación no se dicta en el ejercicio de una potestad discrecional de la Administración sino que es un "acto debido" de la Administración, nacido del contrato suscrito con el contratista y que necesariamente debe dictar.
Por lo tanto, con independencia de su relación con la liquidación definitiva y con el buen fin de la obra, las certificaciones de obra, además de responder a obra realmente ejecutada, no pueden ser objeto de privación al contratista.
Tampoco ha de ser impedimento para la compensación, en cualquier caso, el que la Administración haya puesto término, o no, a las operaciones contables inherentes al procedimiento de ordenación de pagos, pues, sin perjuicio de la eficacia propia de las mismas, no dejan de tener un carácter meramente formal o adjetivo que no puede anteponerse al derecho material o sustantivo inherente al crédito firme contra la Administración como consecuencia del referido concepto en un contrato administrativo de obras.
Procede, pues, reconocer el derecho de FCC S.A. a la compensación de las deudas del caso con efectos desde el día en que la misma fue solicitada.
Invoca el Abogado del Estado como motivo del recurso de casación, al amparo del párrafo d) del art. 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la infracción por la sentencia recurrida de los arts. 68 de la Ley General Tributaria y 67 del Reglamento General de Recaudación aprobado por Real Decreto 1684/1990, de la Regla 64 de la Orden de 31 de marzo de 1986, aprobando la Instrucción de contabilidad de los Centros Gestores de Presupuesto de Gastos del Estado y 53 y 57 de la Ley de Contratos del Estado.
Tanto la Ley General Tributaria como el Reglamento de Recaudación de 1990 exigen para que se pueda dar la compensación que se trate de créditos reconocidos por acto administrativo firme a favor del sujeto pasivo. El reconocimiento de la obligación es la operación por la cual se refleja la anotación en cuenta de los créditos exigibles contra el Estado, previa contabilización de las fases de autorización y compromiso de gastos. El reconocimiento a efectos de compensación exige un acto administrativo firme que lo declare y su anotación contable.
A diferencia del caso contemplado en el recurso de casación num. 987/00, el Abogado del Estado no ha cuestionado aquí la conformidad a derecho de la sentencia en lo referente a los créditos ofrecidos en compensación que habían sido satisfechos a la empresa solicitante de la compensación que aceptó el pago, con posterioridad a la solicitud de compensación pero antes de la fecha de la resolución denegatoria del Departamento de Recaudación de la AEAT.
Pues bien, como se tiene ya declarado, en casos semejantes al aquí analizado, en las sentencias de esta Sección y Sala de 18 de enero, 8 de febrero, 16 y 18 de abril, 28 de junio, 19 de septiembre y 22 de diciembre de 2003, la Sala no puede compartir el criterio impugnatorio acabado de expresar por un triple orden de argumentos:
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En primer lugar, porque si bien es cierto que, con arreglo a lo establecido en el art. 68.1.b) LGT, "las deudas tributarias podrán extinguirse total o parcialmente por compensación, en las condiciones que reglamentariamente se establezcan..., con... créditos reconocidos por acto administrativo firme a favor del mismo sujeto pasivo", y que el Reglamento General de Recaudación, de 20 de diciembre de 1990, reitera la necesidad de ese reconocimiento por la Hacienda -- art. 63.1 --, y no sólo eso, sino que esta misma disposición arbitra un procedimiento para obtener, a instancia del obligado al pago, dicho reconocimiento -- art. 67 --, no es menos cierto que esta vía procedimental no puede interpretarse sea única e insoslayable para cualquier supuesto, sino sólo para aquéllos casos en que, con las mismas garantías, tanto para la Hacienda como para el sujeto pasivo interesado, ese crédito en favor del particular no hubiere quedado cumplidamente reconocido. Sería absurdo, verbigracia, exigir un reconocimiento del crédito contra el Tesoro por la vía del procedimiento diseñado en el art. 67 cuando el crédito hubiera sido reconocido expresamente en otro procedimiento, inclusive con confirmación jurisdiccional; por eso esta Sala, en Sentencia de 6 de marzo de 1998 (recurso 3832/92), admitió la compensación, en la cuantía concurrente, entre la deuda tributaria derivada de cuotas por contribuciones especiales y el justiprecio de terrenos sobre los que se realizaron las obras, reconocido al deudor por el Jurado Provincial de Expropiación y confirmado por sentencia firme, desechando las alegaciones del Ayuntamiento recurrente sobre la supuesta necesidad de que las deudas recíprocas sean de naturaleza análoga para que pueda producirse la compensación, -- requisito decía la sentencia citada -- que carece de base alguna.
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En segundo término, porque, en el supuesto de las certificaciones de obra, que son las que en el caso enjuiciado pretendían compensarse por FCC S.A. con determinados créditos, se está ante documentos auténticamente representativos "per se" de un crédito a favor del contratista frente a la Administración por la realización de las obras realmente ejecutadas a cambio de su precio, o sea, de un auténtico título de crédito con tal contenido, que, como expresaba el art. 47 de la Ley de Contratos del Estado aquí aplicable -- el Texto articulado de 8 de abril de 1965 --, determinaba el pago de intereses si, transcurrido el plazo de tres meses a contar desde su fecha -- dos en la actualidad, según el art. 99.4 del Texto Refundido vigente de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto-legislativo de 16 de junio de 2000 --, la Administración no pagaba al contratista el importe de las certificaciones, criterio ratificado por reiterada jurisprudencia de esta Sala, que sitúa, además, el día inicial del cómputo, no en el de la intimación del contratista, sino en el de la fecha de las certificaciones -- v. gr. Sentencia de 26 de febrero de 2001 y demás en ella citadas --. Esa misma naturaleza le reconoce la STC de 27 de mayo de 1993, que recuerda que el propio Tribunal, en Auto 818/1985 (Fundamento Jurídico Segundo), atribuyó a las certificaciones la condición de fondos públicos afectos a la obra o servicio de que se trate, tesis concorde con la mantenida ya en la sentencia de este Tribunal Supremo de 17 de julio de 1984 de que constituyen un título obligatorio para la Administración aunque no medie su previo reconocimiento, pues lo contrario significaría dejar el cumplimiento de las obligaciones al arbitrio de uno sólo de los contratantes, llegando a la conclusión de que el tan repetido reconocimiento no derivaba de ninguna potestad discrecional de la Administración, sino que constituía un acto debido y de que, en consecuencia, debía ser la fecha de la certificación la que determinara la posibilidad de la compensación y no la de la finalización del procedimiento de fiscalización, aprobación y ordenación del gasto. Y esta particular naturaleza, por último, hace que, como establecía el art. 145 del Reglamento General de Contratación del Estado de 25 de noviembre de 1975, y hoy establece el art. 100 del Texto Refundido de 15 de junio de 2000, las certificaciones de obra, que se han de expedir mensualmente -- art. 142, párrafo 2º --, aparte de inembargables, salvo para pago de salarios y de cuotas sociales, sean transmisibles y pignorables conforme a derecho, bastando la mera comunicación a la Administración para que ésta tenga obligación de expedir el mandamiento de pago a favor del cesionario.
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En tercer lugar, porque, de acuerdo con cuanto acaba de argumentarse, el reconocimiento del crédito contra la Administración que la certificación de obras supone está comprendido en el acto administrativo que autoriza o acuerda su expedición. Este sería, propiamente, el acto administrativo firme que exige el antes citado art. 68.1.b) LGT y que, en el caso de las certificaciones, no sería subsiguiente, sino coetáneo a la aludida expedición. Como esta Sala tiene declarado en la Sentencia de 18 de enero de 2003 (recurso de casación 183/98), no puede confundirse el reconocimiento de la obligación según la Regla 64 de la Instrucción de Contabilidad de los Centros Gestores del Presupuesto de Gastos del Estado, que no es otra cosa que un acto interno de Tesorería en el que se refleja la anotación en cuenta de los créditos exigibles contra el Estado, con el acto administrativo firme de reconocimiento de un crédito en favor del sujeto pasivo. Esta exigencia de la Regla 64 de la Instrucción aludida, como termina diciendo la sentencia mencionada, no puede ser potenciada hasta el extremo de que, con ella, la anotación en cuenta a que se refiere se convierta en un nuevo requisito a añadir a los ya previstos en el art. 67 del Reglamento de Recaudación de 1990, sino que debe ser reducida en su importancia a una norma cuyo cumplimiento por la Administración es imprescindible para ésta, pero que no puede bloquear los efectos extintivos de una compensación solicitada en debida forma.
Procediendo, por tanto, la desestimación del presente recurso casacional, deben de imponerse las costas causadas en él, por imperativo legal, a la parte recurrente, a tenor de lo al respecto prescrito en el art. 139.2 de la LJCA, si bien, en suso de las facultades que nos otorga esta Ley, establecemos el máximo de la cuantía de la minuta del Letrado de la parte recurrida, en concepto de costas, en la cantidad de 1.450 euros, sin perjuicio de que por dicho Letrado pueda reclamarse de su cliente una cantidad mayor hasta completar la que estime que le es debida para satisfacer sus honorarios profesionales.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada con fecha 21 de septiembre de 2000, en el recurso Contencioso-Administrativo número 1349/1997, por la Sección Segunda de la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, con la consiguiente imposición de las costas causadas en este recurso casacional a la citada parte recurrente en la cuantía máxima fijada en el Fundamento de Derecho Cuarto.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Jaime Rouanet Moscardó.- Rafael Fernández Montalvo.- Manuel Vicente Garzón Herrero.- Juan Gonzalo Martínez Micó.- Emilio Frías Ponce.- Rubricados.- PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
