STS 557/2021, 26 de Abril de 2021

El Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 ha dictado Sentencia de fecha 15 de diciembre de 2017 en el recurso contencioso administrativo núm. 65/2017, interpuesto por doña Enma contra la Administración del Estado,

En concreto, el Juzgado citado dispuso:

"Que debo desestimar como desestimo el recurso contencioso-administrativo deducido por doña Enma, representada por la Procuradora doña Sharon Rodríguez de Castro, frente a la Resolución del Director General de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (AEAT), de fecha 5 de Abril de 2017, por la que se le declara responsable en concepto de autora de la comisión de una falta disciplinaria grave consistente en "las acciones u omisiones dirigidas a evadir los sistemas de control de horarios o a impedir que sean detectados los incumplimientos injustificados de la jornada de trabajo", del artículo 7.1.p) del Reglamento de Régimen Disciplinario, por la que se le ha impuesto una sanción disciplinaria de suspensión de funciones de ocho meses de duración, y, en su virtud, absuelvo a la demandada de las pretensiones deducidas frente a la misma, y con imposición de las costas a la recurrente."

Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Séptima), se ha seguido el recurso de apelación núm. 18/2018, interpuesto por la parte apelante, doña Enma, y como parte apelada, la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, contra la sentencia de fecha 15 de diciembre de 2017, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2, en el procedimiento núm. 65/2017, sobre sanción disciplinaria grave.

En el citado recurso de apelación, se dicta Sentencia el día 20 de marzo de 2019, cuyo fallo es el siguiente:

"Estimamos en parte el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2, en el procedimiento núm. 65/2017, revocamos la sentencia apelada y dictamos otra en virtud de la cual anulamos en parte el acto impugnado, debiendo imponerse la sanción de suspensión de funciones por un período de cuatro meses, sin costas en ninguna de las instancias."

Contra la mentada sentencia, doña Enma, preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 25 de febrero de 2020, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por doña Enma, contra la sentencia dictada el 20 de marzo de 2019 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Séptima), en el recurso de apelación núm. 18/2018, sobre función pública.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 7 de julio de 2020, la parte recurrente, doña Enma, solicita que se dicte sentencia:

"Que, conforme a la LJCA, tenga por cumplidos todos los requisitos legales y de forma exigidos, y previos los trámites procesales procedentes, se estime plenamente el presente recurso y se dicte sentencia con los pronunciamientos solicitados."

Conferido trámite de oposición, mediante providencia de 17 de julio de 2020, la parte recurrida presenta escrito el día 3 de septiembre de 2020, solicitando que se dicte sentencia por la que se acuerde la desestimación, con los demás pronunciamientos legales expuestos en el último apartado de este escrito.

Mediante providencia de fecha 4 de febrero de 2021, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 20 de abril de 2021, fecha en la que tuvieron lugar.

Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 21 de abril de 2021.

La sentencia recurrida

El presente recurso de casación se interpone contra la Sentencia de la Sala de nuestro orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, que estimó en parte el recurso de apelación deducido contra la Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de Madrid, que, a su vez, había desestimado el recurso contencioso administrativo.

El acto administrativo impugnado en dicho recurso contencioso administrativo deducido ante el Juzgado Central era la Resolución del Director General de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, de 5 de abril de 2017, que declara a la ahora recurrente, doña Enma, funcionaria del Cuerpo Superior de Inspectores de Hacienda del Estado, con destino en la Delegación Especial de Madrid, responsable en concepto de autora de la comisión de una falta disciplinaria grave consistente en " las acciones u omisiones dirigidas a evadir los sistemas de control de horarios o a impedir que sean detectados los incumplimientos injustificados de la jornada de trabajo" ( artículo 7.1.p/ del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 de enero), imponiéndole una sanción disciplinaria de suspensión de funciones de ocho meses de duración.

La Sentencia del Juzgado Central desestimó el recurso contencioso administrativo y, en lo que ahora interesa a la cuestión de interés casacional, declara que « Podría achacarse a la demandada la utilización como sistema de control laboral de las cámaras de vídeo instaladas con fines de seguridad en las zonas generales de acceso y uso general del público que asiste al edificio de la sede de la Delegación Especial de la AEAT de Madrid, situado en la Calle Guzmán el Bueno 139 de la capital. Ahora bien, no puede mantenerse que sea ajena al ámbito de la seguridad del edificio la utilización por los funcionarios de la AEAT de los sistemas de acceso y control horario de forma que no permita conocer la realidad sobre entrada, salida y permanencia de los mismos, porque unos funcionarios fichen por otros, intercambiándose las fichas, con la intención de aparentar una presencia superior en el centro de trabajo.

No puede entenderse por tanto que se haya producido una intromisión ilegítima en el derecho fundamental a la intimidad personal de la actora por la utilización de imágenes grabadas determinadas días con la finalidad de aclarar la dinámica de los fichajes realizados, máxime habiendo tenido conocimiento de ello en el plazo previsto por la Ley.

Respecto a las imágenes correspondientes a los días 12, 17, 18, 19, 23 y 24 de mayo de 2016, solicitas por la Instructora al Jefe de Gabinete de Seguridad, el día 2 de junio de 2016, el mismo contestó el 3 de junio que se había procedido al borrado de las mismas en cumplimiento de la Ley de Protección de Datos» .

Por su parte, la Sentencia de la Sala de apelación estima en parte el recurso rebajando la sanción de suspensión de funciones a cuatro meses por vulneración del principio de proporcionalidad, y declara, sobre la cuestión de interés casacional, que « las cámaras de videovigilancia de la sede de la AEAT en Guzmán El Bueno n.º 139 habían sido denunciadas por no cumplir la legislación sobre protección de datos. La denuncia fue rechazada por la Agencia de Protección de Datos por considerar que se cumplía el deber de dar publicidad a la presencia de las cámaras. Si bien se replica por el apelante que esta resolución no es firme, lo cierto es que no se concreta en la apelación las razones por las que se considera que no se comunicó al personal de manera suficiente la presencia de las cámaras.

El uso de las imágenes como prueba de las acciones realizadas para eludir los sistemas de control horario, una vez uno de sus superiores observó cómo forzaba uno de los tornos de control horario sin usar la preceptiva tarjeta y en la información reservada se advirtieron pautas anómalas en los fichajes de la funcionaria y de su marido, consistentes en "el hecho constatado de que los fichajes de ésta por el torno 82 del garaje se han producido reiteradamente 3 o 4 minutos después de los fichajes de D. Luis Antonio por el torno 58 del Patio de Operaciones", lo que llamó la atención además por ser tornos no situados en las principales puertas de acceso al edificio, sino situados en el interior del mismo, no puede considerarse una medida injustificada, en tanto era la manera idónea y necesaria, por no existir otros medios, de comprobar los mecanismos que utilizaba la funcionaria para acceder al edificio y detectar las posibles irregularidades ».

La identificación del interés casacional

El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 25 de febrero de 2020, a la siguiente cuestión:

Si, en el ámbito de la Administración Pública, el uso de sistemas de videovigilancia, establecidos con carácter permanente y con una finalidad general de vigilancia y seguridad, exige informar a los funcionarios de manera previa, expresa e inequívoca, sobre la finalidad de control de la actividad laboral de dicho sistema y, en su consecuencia, su posible utilización para la imposición de sanciones disciplinarias

.

Identificándose como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación las siguientes: artículos 18.4 y 24 CE, así como el artículo 5 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, Ley que ha sido derogada por la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y Garantía de los Derechos Digitales, y en particular teniendo relevancia, sus artículos 11, 22 y 89, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

Los contornos del presente recurso de casación

Antes de adentrarnos en el examen de la cuestión de interés casacional, viene al caso hacer una doble consideración preliminar sobre los contornos de la presente casación.

En primer lugar, debemos advertir que a pesar de las referencias y alusiones a otras cuestiones en el escrito de interposición de la casación, en relación con la suficiencia o no de la prueba de cargo, los hechos que se consideran probados, la lesión de los principios de la potestad sancionadora o las infracciones del procedimiento sancionador, nuestro enjuiciamiento, en este caso, ha de limitarse a la cuestión que suscitó el interés casacional y que determinó, por tanto, la admisión del recurso en este punto.

El examen de la cuestión de interés casacional sobre el uso de los sistemas de videovigilancia en la Administración Pública delimita y acota, por tanto, el ámbito de nuestro enjuiciamiento. De modo que únicamente podríamos abordar el resto de las cuestiones que se deslizan en el escrito de interposición si su examen fuera necesario, por su esencial conexión y vinculación cardinal, para resolver la cuestión de interés casacional que se hubiera suscitado. Dicho de otro modo, únicamente podríamos examinar las demás cuestiones ajenas a la cuestión de intereses casacional cuando dicha cuestión de interés casacional no pudiera ser resuelta sin la concurrencia del examen sobre las demás. Lo que no se aprecia en este caso, teniendo en cuenta que la cuestión de interés casacional tiene suficiente sustantividad y autonomía propia respecto de las demás que se aluden en el escrito de interposición.

Y, en segundo lugar, no nos corresponde en el presente recurso de casación valorar nuevamente la prueba de cargo que se toma en consideración para la imposición de la sanción impugnada en la instancia y la practicada en el proceso al respecto, toda vez que la valoración de la prueba se encuentra extramuros del recurso de casación. Téngase en cuenta que el artículo 93.3 de nuestra Ley Jurisdiccional impone unos contornos rigurosamente acotados, cuando establece que para la resolución de la concreta controversia jurídica que es objeto del proceso, el Tribunal Supremo podrá integrar en los hechos admitidos como probados por la Sala de instancia aquellos que, habiendo sido omitidos por ésta, estén suficientemente justificados según las actuaciones y cuya toma en consideración resulte necesaria para apreciar la infracción alegada de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, incluso la desviación de poder, lo que concurre en este caso pues no se refiere a hechos admitidos como probados por estar suficientemente justificados. Y desde luego la valoración realizada por la Sala de instancia no resulta arbitraria, ilógica o caprichosa.

El uso de los sistemas de videovigilancia. El consentimiento

La prueba de cargo en el expediente administrativo en el que se dicta la resolución sancionadora originariamente impugnada en el recurso contencioso administrativo, se basa, entre otras, en la prueba relativa a las imágenes grabadas de la funcionaria recurrente al entrar o salir del edificio de la Delegación Especial de la Agencia Tributaria sita en la Calle Guzmán el Bueno de Madrid, sobre cuya legalidad se suscita la cuestión de interés casacional que determinó la admisión del recurso. Teniendo en cuenta que mediante las citadas imágenes se acredita la actividad desplegada por la recurrente para eludir el sistema de control horario, intentando evitar ser detectada, mediante la evasión de fichajes propios, o mediante la sustitución o suplantación de los fichajes de otro funcionario.

Ciertamente el uso de la imagen de la recurrente, por su captación mediante cámaras de videovigilancia, estaba regulada y protegida por la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, aplicable cuando se produjeron los hechos, en cuyo artículo 3 define a los datos de carácter personal como cualquier información concerniente a las personas físicas identificadas e identificables, como sucede con la imagen.

De modo que el titular de la imagen, el interesado, tiene ese poder de disposición y control sobre sus datos que incluye este derecho fundamental a la protección de los datos personales del artículo 18.4 de la CE. Por ello resulta necesario su consentimiento en los términos que regulaba el artículo 6 de la citada Ley Orgánica 15/1999. Este consentimiento, como uno de los ejes vertebradores del sistema, se exige que sea inequívoco del afectado, salvo que la ley disponga otra cosa ( artículo 6.1), y con las excepciones que preveía el artículo 6.2 de la misma Ley.

En efecto, el citado artículo 6.2 señalaba que no será preciso el consentimiento cuando los datos de carácter personal se recojan para el ejercicio de funciones propias de la Administraciones Públicas en el ámbito de sus competencias, cuando se refieran a las partes de un contrato o precontrato de una relación negocial, laboral o administrativa y sean necesarios para su mantenimiento o cumplimiento, cuando el tratamiento de los datos tenga por finalidad proteger un interés vital del interesado en los términos del artículo 7.6 de dicha Ley Orgánica, o cuando los datos figuren en fuentes accesibles al público y su tratamiento sea necesario para la satisfacción del interés legítimo perseguido por el responsable del fichero o por el del tercero a quien se comuniquen los datos, siempre que no se vulneren derechos y libertades fundamentales.

Conviene ilustrar con una referencia sobre los derechos de carácter individual en correspondencia con la naturaleza jurídica de su relación de servicio, que se relacionan en el artículo 14 de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, tras su reforma por Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, concretamente en el apartado j) bis, entre los que se encuentra el derecho a la intimidad en el uso de dispositivos digitales puestos a su disposición y frente al uso de dispositivos de videovigilancia y geolocalización, así como a la desconexión digital en los términos establecidos en la legislación vigente en materia de protección de datos personales y garantía de los derechos digitales.

Ahora bien, la regla general del consentimiento encuentra como excepción la necesidad del mantenimiento y cumplimiento de la relación de servicio que se despliega sobre las obligaciones que se derivan del régimen propio de los funcionarios públicos, es decir, de una relación administrativa que exige velar por el cumplimiento de sus obligaciones. Siempre teniendo en cuenta la proporcionalidad, esencial en esta materia, en conexión con el principio de que los datos solo pueden ser recogidos para su tratamiento cuando sean adecuados, pertinentes y no excesivos en relación con el ámbito y las finalidades determinadas, explícitas y legítimas para las que se hayan obtenido ( artículo 4.1 de la Ley Orgánica 15/1999).

No resultaba preciso, por tanto, el consentimiento inequívoco de la funcionaria recurrente, ni de todos y cada uno de los funcionarios que prestan sus servicios en dicho edificio, para realizar la grabación y tratamiento de las imágenes en la entrada y salida de un edificio con gran número de funcionarios, e instaladas precisamente para salvaguardar la seguridad y vigilancia del inmueble en el que se ubica la Delegación Especial de la Agencia Tributaria en Madrid.

La Administración, en el caso examinado, no ha procedido a instalar nuevas y específicas cámaras de videovigilancia para realizar grabaciones concretas de la funcionaria recurrente, sino que se ha servicio de las cámaras que ya tenía instaladas para realizar esas tareas de seguridad y de vigilancia en el control general del cumplimiento de las condiciones de trabajo. Y mediante las citadas cámaras se observa la actividad desplegada por la ahora recurrente para eludir los controles sobre el cumplimiento horario a los funcionarios, intentando sortear dicho control en lo relativo al fichaje a la entrada o salida, y también sustituyendo en esa función a otro funcionario.

Conviene traer a colación la STC 39/2016, de 3 de marzo, cuando declara que « debemos concluir que el empresario no necesita el consentimiento expreso del trabajador para el tratamiento de las imágenes que han sido obtenidas a través de las cámaras instaladas en la empresa con la finalidad de seguridad o control laboral, ya que se trata de una medida dirigida a controlar el cumplimiento de la relación laboral y es conforme con el art. 20.3 del texto refundido de la Ley del estatuto de los trabajadores , que establece que "el empresario podrá adoptar las medidas que estime más oportunas de vigilancia y control para verificar el cumplimiento por el trabajador de sus obligaciones y deberes laborales, guardando en su adopción y aplicación la consideración debida a su dignidad humana". Si la dispensa del consentimiento prevista en el art. 6 LOPD se refiere a los datos necesarios para el mantenimiento y el cumplimiento de la relación laboral, la excepción abarca sin duda el tratamiento de datos personales obtenidos por el empresario para velar por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de trabajo. El consentimiento se entiende implícito en la propia aceptación del contrato que implica reconocimiento del poder de dirección del empresario.»

El derecho de información

Además de la exigencia del consentimiento en los términos expresados, en lo ahora nos interesa sobre el derecho de información en la recogida de datos, que establecía el artículo 5 de la Ley Orgánica 15/1999, consideramos que, atendidas las circunstancias del caso, la Administración ha cumplido con el deber de información en relación con la grabación de la imagen de la funcionaria recurrente, en los términos que seguidamente expresamos.

Ciertamente la controversia se centra, esencialmente, en determinar el contenido y alcance que ha tener el citado derecho de información, y singularmente si debe comprender y especificar la finalidad que se persigue con esa captación de imagen que realizan las cámaras de videovigilancia instaladas. Dicho de otro modo, se trata de determinar si el derecho de información ha sido vulnerado, o no, cuando la funcionaria recurrente conocía la instalación de las citadas cámaras de videovigilancia, pero no había sido advertida que dichas imágenes se podían utilizar en un procedimiento disciplinario.

Debemos reconocer que en esta materia impera, como antes señalamos y ahora reiteramos, un inevitable casuismo que necesariamente debe modularse en función del principio de proporcionalidad. Pues bien, en este caso, además de haberse realizado las grabaciones por las cámaras de videovigilancia que ya estaban instaladas, y que realizaban las labores de seguridad y vigilancia en los términos señalados en el fundamento anterior, ésta información sobre el establecimiento de dichas cámaras de videovigilancia se anunciaba mediante los correspondientes carteles informativos situados en el edificio.

La expresada instalación de la videovigilancia, además, se ajustaba a lo que establecía originariamente la Resolución de 30 de abril de 2008, y por lo que hace al caso, también en las Resoluciones de 30 de septiembre de 2013, de 5 de marzo de 2015, 19 de mayo de 2015 y 2 de noviembre de 2015, que fueron publicadas en el correspondiente Boletín Oficial del Estado, según exigía el artículo 20 de la Ley Orgánica 15/1999 de tanta cita, y que resultaba, por tanto, de conocimiento general y, en particular, por parte de los funcionarios públicos de la Agencia Tributaria.

La graduación del deber de información, atendidas las circunstancias de cada caso, en aplicación del ya citado principio de proporcionalidad, es una exigencia que viene establecida por nuestra propia jurisprudencia, por todas, STS de 16 de octubre de 2012 (recurso de casación n.º 231/2010), la doctrina del Tribunal Constitucional en la citada STC 38/201, de 3 de marzo, y la STEDH, Gran Sala, de 17 de octubre de 2019 (asunto López Ribalda y otros contra España).

En este sentido, debe concurrir un objetivo legítimo (prueba de idoneidad), que sea necesaria para el cumplimiento de la finalidad pretendida (prueba de necesidad) y que efectivamente resulte proporcionada y adecuada al interés general (proporcionalidad estricta). Y en este caso, efectivamente el juicio de proporcionalidad se supera porque concurre un objetivo legítimo en el uso de los datos, pues se acredita un incumplimiento reiterado de los deberes propios de un funcionario público con el consiguiente descrédito que se ocasiona a la imagen de la Administración Pública. Teniendo en cuenta que estamos ante una relación de especial sujeción entre el funcionario público y la Administración, y que dicha captación de imágenes no se realizó mediante la instalación de cámaras nuevas específicamente instaladas para la funcionaria recurrente, sino que la comisión de la infracción se acredita, entre otros medios, con las cámaras existentes, que ya conocía la recurrente como revela la realización de maniobras que pretenden esquivar el control de las condiciones de trabajo como el horario de cumplimiento diario. Todo ello con una potente presencia del interés general ante este tipo conductas que además de mancillar la imagen de la Administración como organización servicial de la comunidad, su generalización afectaría al adecuado funcionamiento de la institución. De modo que la información ordinaria, por las cámaras instaladas con carácter general en el edificio para la seguridad y vigilancia, también del cumplimiento de las condiciones de trabajo, no alcanza a exigir una concreta y específica previsión sobre el posterior uso a los funcionarios públicos afectado, es decir, sobre la finalidad específica de su utilización, en el caso de eventuales procedimientos disciplinarios.

En relación con el deber de información sobre la recogida de datos debemos tener en cuenta la evolución de la doctrina del Tribunal Constitucional al respecto. Así es, en la ya citada la STC 39/2016, de 3 de marzo, se ha matizado el rigor de lo señalado por la STC 29/2013, de 11 de febrero, que había considerado, esta última sentencia, que era necesario informar expresamente a los trabajadores de la finalidad de control sobre el cumplimiento de las condiciones del trabajo, que tenían las cámaras instaladas, incluso para la imposición de posibles sanciones disciplinarias.

Sin embargo, en la posterior STC 39/2016 citada ha declarado que resulta suficiente la colocación del " distintivo informativo exigido por la Instrucción 1/2006, de 8 de noviembre, de la Agencia Española de Protección de Datos, sobre el tratamiento de datos personales con fines de vigilancia a través de sistemas de cámaras o videocámaras. (...) en cumplimiento de esta obligación, la empresa colocó el correspondiente distintivo en el escaparate de la tienda donde prestaba sus servicios la recurrente en amparo, por lo que ésta podía conocer la existencia de las cámaras y la finalidad para la que han sido instaladas. Se ha cumplido en este caso con la obligación de información previa pues basta a estos efectos con el cumplimiento de los requisitos específicos de información a través del distintivo. (...) el trabajador conocía que en la empresa se había instalados un sistema de control por videovigilancia, sin que haya que especificar, más allá de la mera vigilancia, la finalidad exacta que se le ha asignado a ese control".

Por cuanto antecede, procede desestimar el recurso de casación.

Las costas procesales

De conformidad con el dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.