Limitación de actividades públicas y privadas de los altos cargos
| Autor | Susana E. Castillo Ramos-Bossini |
| Páginas | 197-278 |
CAPÍTULO CUARTO
Limitación de actividades públicas
y privadas de los altos cargos
1. INTRODUCCIÓN: LA NATURALEZA DE LAS LIMITACIONES
IMPUESTAS A LOS ALTOS CARGOS COMO CONSECUENCIA
DEL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES
Desde mi punto de vista, y como ya se ha expuesto, la categoría relaciones
de sujeción especial 347, en lo que se refiere a la naturaleza de las limitaciones al
ejercicio de actividades y al régimen de responsabilidad que el ordenamiento
jurídico les impone, caracteriza la relación que mantienen los altos cargos con
el Estado 348. Es notorio que dicha categoría ha sido discutida, y sigue siéndolo,
347 La distinción entre relaciones generales de sujeción y relaciones de sujeción especial,
va a encontrar su acomodo en la propia construcción de la teoría jurídica del administrado e,
incluso, en la formación del concepto de Administración Pública y Derecho Administrativo.
En este caso, va a ser la doctrina alemana a quien corresponda la elaboración doctrinal del
concepto y de la distinción. MAYER, en la época de la Constitución de Bismark, va a seña-
lar que el Principio de Reserva de Ley se dirige a regular la actividad de intervención de la
Administración en la esfera de la libertad y la propiedad de los particulares y, por tanto, sólo
es aplicable a aquellas relaciones en que se realiza por la Administración Pública una actividad
“extra muros”, una actividad no doméstica, que rebasa lo que puede considerarse como activi-
dad interna de la Administración. Véase MAYER, O. (1924): “Zur Lehre vom öffentlich-rechlichen
Verträge”, Aör, núm. 3, 188, pp. 1 y ss. y “Deutsches Verwaltulngrecht” 3ª, I, Duncker & Humblot,
München, pp. 101 y ss.
Esta concepción implicaba, a su vez, que el Poder Ejecutivo, en dicha materia, se va a
encontrar exento de la intervención de los otros dos poderes, por lo que, siguiendo con este
hilo argumental, cuando la actividad de la Administración no es externa, sino que se realiza
en el ámbito interno de esta, no es aplicable este Principio de Reserva de Ley (Vorbehalt des
Gesetzes), ni la actuación es fiscalizable por los Tribunales, produciéndose el nacimiento de
una especial situación jurídica en la cual la norma que la regule no va a ser la ley, ni siquiera el
Reglamento, sino la Instrucción, no cabiendo, de otro lado, posterior control judicial por en-
contrarnos dentro del ámbito interno de la Administración Pública.
348 Cabe recordar en este punto que la distinción en el Derecho alemán entre relaciones
generales y especiales de sujeción se refiere a la diferencia entre dos tipos de ciudadanos y las
limitaciones a sus derechos por el poder público. Así, encontraríamos un primer grupo en el
que encajarían los ciudadanos comunes, sin vinculación formal con la Administración, que
mantendrían y se les aplicaría sin ningún tipo de recelo o limitación los principios constitucio-
198 S E. C R-B
desde su mismo nombre 349. Y ese desencuentro ofrece indicios de la práctica
nula unanimidad que sobre la misma existe en todos los órdenes. No en vano,
la STC 52/2003, de 17 de marzo llega a calificar dicho régimen de “categoría
que hemos tildado reiteradamente de imprecisa”. De esta forma, diferentes
colectivos han quedado dentro de las llamadas relaciones especiales de suje-
ción aún cuando, sin embargo, y a pesar de ello, tanto la normativa, como la
propia jurisprudencia y la doctrina que se ha ocupado del tema han venido
afirmando poco a poco la plena vigencia de los derechos fundamentales en
relación a los mismos que eran el principal reproche que a esta categoría le
era formulada 350.
nales. Por otro lado, encontraríamos un segundo grupo, calificado como “especial” en el que,
debido a relaciones jurídicas concretas con la Administración, esos principios constitucionales
sí que pueden sufrir una merma o determinadas modulaciones.
349 En este punto hay que reseñar la destacada obra, un clásico sin lugar a dudas, de
GALLEGO ANABITARTE, A. (1961): “Relaciones especiales de sujeción y el principio de
legalidad de la Administración. Contribución a la Teoría del Estado de Derecho”, Revista de
Administración Pública, núm. 34, pp. 11 y ss. Asimismo hay que poner de relieve varios traba-
jos posteriores, pues esta materia volvió a suscitar interés por parte de la doctrina: GARCÍA
MACHO, R. (1992): Las relaciones de especial sujeción en la Constitución Española, Madrid, Tecnos;
LÓPEZ BENÍTEZ, M. (1994): Naturaleza y presupuestos constitucionales de las relaciones especia-
les de sujeción, Madrid, Cívitas; LASAGABASTER HERRARTE, I. (1994): Las relaciones especiales de
sujeción, Cívitas, Madrid; y PRIETO ÁLVAREZ, T. (2009): “La encrucijada actual de las relacio-
nes especiales de sujeción”, Revista de Administración Pública (RAP), núm. 178.
350 Nos encontramos ante una lista muy amplia: Monopolio de Tabacos: (STS de 21
de junio y 3 de julio de 2000); Colegios Profesionales y sus colegiados: [SSTS 16 de junio de
2000 y de 17de septiembre de 1999 (Farmacéuticos) de 21 de abril de 1998 (Abogados) y de
17 de mayo de 1996 (Veterinarios)]; los titulares de licencias o concesiones administrativas:
(SSTS de 10 de febrero de 1997 [auto-taxis] de 29 de diciembre de 1998 [Abastecimiento
de Aguas] de 10 de diciembre de 1999 [energía nuclear]; la convivencia inmediata bajo una
autoridad determinada en un centro específico: STS de 20 de mayo de 1996 [Pensionistas en
[presos en instituciones penitenciarias] y STS de13 de enero de 2000 (militar profesional);
la que vincula al promotor de Viviendas de Protección Oficial con la Administración: (STS
de 15 de diciembre de 1999 y STSJ de Castilla León, Burgos, de 27 de junio de 1998); la que
vincula a las entidades mercantiles con la Comisión Nacional del Mercado de Valores: (STSS
de 12 de marzo de 1999, de 3 y 11 de marzo y 17 de febrero de 1998, 3 y 14 de noviembre
de 1997; STSJ Madrid de 29 de febrero de 2000). Las que ligan al presidente de un Club de
Fútbol con las entidades federativas (STSJ Madrid de 3 de junio de 1998); las empresas obli-
gadas a someterse a Auditoría de Cuentas respecto del Instituto de Contabilidad y Auditoría
de Cuentas: (STS de 12 de enero de 2000) y la que se da dentro del ámbito doméstico de la
potestad sancionadora de Ministros y Consejeros de comunidades autónomas: (STS de 17 de
febrero de 1998); la que surge de la prestación obligatoria del servicio militar (ATS de 27 de
mayo de 2004); la que vincula a los funcionarios públicos con la Administración a la que pres-
tan sus servicios (STS de 4 de julio de 2007, 26 de septiembre de 2009 y 30 de noviembre de
2005); la que vincula a un menor de edad con un centro de educación especial (STS de 15 de
marzo de 2005) y la existente entre los Habilitados en Clases Pasivas y la Administración (STS
de 24 de mayo de 2005), entre otros.
E 199
Ciertamente, y por la razón aludida entre otras, algunos autores habían
propugnado el abandono de la categoría como LASAGABASTER 351, o habían
señalado su carácter innecesario como REVIRIEGO 352 o, directamente, han
entendido que la categoría es obsoleta como RIVERO ORTEGA 353. No es opi-
nión que compartamos por muy atractivo que pueda resultar arrinconar en el
baúl de los recuerdos categorías jurídicas surgidas en otro tiempo. Tampoco
es la de NIETO que, en este mismo sentido, señalaría que, si bien el problema
tiene su origen en el no establecimiento de límites claros de actuación admi-
nistrativa compatibles con los derechos de los administrados, esto no es obs-
táculo para determinar la conveniencia de la existencia de esta figura 354. Por
su parte, PRIETO ÁLVAREZ, señala en la misma línea que aquí se mantiene
que ha habido excesos, y muchos, en el uso de esta categoría, si bien entien-
de que el quid de la cuestión estaría en determinar caso a caso –como sucede
por ejemplo en el ámbito de la potestad sancionadora mediante reglamento
de los entes locales en materia de interés municipal–, qué intensidad encon-
tramos en esa relación concreta con la Administración para poder afirmar la
virtualidad de la categoría a que nos referimos, y sus debidas consecuencias,
a pesar de no estar plasmada en la Constitución o en una norma de rango
legal 355.
351 LASAGABASTER HERRARTE, I. (1994): Las relaciones especiales de sujeción, Cívitas,
Madrid, p. 425.
352 Así, entre otros, REVIRIEGO PICÓN, F., no duda en exponer cómo la categoría resul-
ta “poco conveniente, al tratarse de una locución creada en su origen histórico para justificar
tres privilegios de la Administración regia: la relajación del principio de legalidad, la limitación
de los derechos fundamentales de ciertos súbditos y la ausencia de tutela judicial de determina-
dos actos administrativos” (Relaciones de sujeción especial y derechos fundamentales. Algunos
apuntes sobre el derecho a la intimidad en los centros penitenciarios”, Derechos y Libertades,
núm. 13, 2004).
353 RIVERO ORTEGA, R. (2020): Responsabilidad personal de autoridades y empleados públi-
cos, Editorial Iustel, Ediciones El Cronista Administrativo, Madrid, p. 105.
354 NIETO, A. (2005): Derecho Administrativo Sancionador, Tecnos, Madrid, págs. 217 y ss
que alude, en cuanto a la reserva legal, a distintos círculos concéntricos en que la misma va,
progresivamente siendo menos intensa y sitúa, en el último de éstos, al Derecho disciplinario.
En idéntico sentido, puede verse el trabajo de HUERGO LORA, A. (2007): Las sanciones admi-
nistrativas, Iustel, Madrid.
355 PRIETO ÁLVAREZ, T. (2009): “La encrucijada actual de las relaciones especiales de
sujeción”, Revista de Administración Pública (RAP), núm. 178, pp. 247 y ss. Especialmente intere-
sante resulta la reflexión final que se realiza con invocación, a estos efectos, de la STC 61/1990
que apunta la necesidad de investigar la intensidad de la sujeción o de la relación para determi-
nar así la modulación de los derechos y obligaciones de los colectivos en cuestión. Y cita como
ejemplos a seguir en esta línea apuntada, las SSTC 132/2001 y 52/2003 en las que el Tribunal
analiza el principio de legalidad sancionadora sin poner en cuestión la categoría ya que lo que
importa, al fin y a la postre, son las consecuencias que determina la aplicación de la misma en
un sector concreto. Manteniendo una posición propia respecto de la doctrina fijada por el
Tribunal Constitucional, al discernir sobre la intensidad de la relación.
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba