Los altos cargos: ámbito de aplicación del concepto
| Autor | Susana E. Castillo Ramos-Bossini |
| Páginas | 15-63 |
CAPÍTULO PRIMERO
Los altos cargos: ámbito de aplicación del concepto
1. INTRODUCCIÓN: LA CONCEPCIÓN FUNCIONAL DEL
CONCEPTO
La delimitación de la figura de “alto cargo” no es una cuestión sin conse-
cuencias jurídicas. Muy al contrario la inserción de un sujeto como alto cargo
en la esfera organizativa de la Administración conlleva el establecimiento de
un específico poder de organización y control de la actuación y del propio
comportamiento de los altos cargos. Así, y en base a esa consideración, se re-
gulan las singularidades respecto de las condiciones de nombramiento (ido-
neidad y honorabilidad). Se impone el ejercicio de la función del alto cargo
sujeto a unos principios de actuación. Se incluyen obligaciones específicas
como la de formación, la de desempeñar sus funciones con integridad, abste-
niéndose, por lo tanto, de incurrir en conflictos de intereses y se contemplan
situaciones de incompatibilidad respecto de su actuación en su esfera privada.
Se establecen obligaciones de objetividad, transparencia y austeridad. Se re-
gula un régimen retributivo y de protección social específico y se articula un
régimen específico de limitaciones al ejercicio de actividades económicas tras
su cese, o el uso de medios de pago para los gastos de representación, etc. En
fin, y por señalar una última cuestión, se delimita un régimen sancionador
específico derivado de las exigencias anteriores que es finalmente objeto de
análisis en el presente estudio.
El fundamento de estas exigencias descansa en la idea, confirmada cons-
titucional y normativamente, de que las actividades y actuaciones de los altos
cargos son de naturaleza pública y están sometidas al principio de legalidad.
Esa idea, consustancial al Estado de Derecho y a la vida democrática de nues-
tra sociedad, tiene como consecuencia inexcusable los condicionantes que
su actuación en la vida pública presenta, como sujeción positiva a la Ley y al
Derecho con las matizaciones que sea procedente realizar, pero también la
responsabilidad derivada del ejercicio de las funciones atinentes a estos como
consecuencia de su desconocimiento y que implica, a tenor de los principios
que informan su régimen jurídico, obligaciones positivas de hacer y de abs-
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tención en orden a respetar esos principios. Pero es que, además, dicha con-
sideración tiene consecuencias jurídicas y es que, en mi opinión, la relación
de sujeción especial del alto cargo hace posible la doble sanción penal y admi-
nistrativa de conductas irregulares que hayan sido tipificadas por infracciones
administrativas y penales dado que, en estos supuestos, no concurre la triple
identidad derivada del principio non bis in ídem al tratarse, digámoslo de una
vez, de una responsabilidad disciplinaria 1.
Para entender la figura de alto cargo será necesario centrar nuestra aten-
ción en los sujetos a que nos referimos acudiendo para ello al ámbito subje-
tivo de aplicación de la citada Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del
ejercicio del alto cargo en la Administración General del Estado (en adelante,
LACAGE) y al Título II de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparen-
cia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTBG) 2.
Es en estas normas donde encontraremos, en el ámbito estatal, referencias al
concepto de alto cargo, pero también en la legislación autonómica y la referi-
da al espacio local de gobierno en las cuales, como oportunamente se apunta-
rá, se alcanzarán similares conclusiones sobre la funcionalidad del concepto.
Y es que, en efecto, y a pesar de que el hecho de ofrecer una definición de
alto cargo había sido uno de los propósitos de la legislación dictada a partir
de 2013, lo cierto es que, finalmente, el legislador se ha limitado a establecer
una descripción o, más bien, una enumeración, de a quiénes se puede consi-
derar incluidos con dicha expresión en un ámbito organizativo sujeto a ciertas
condiciones específicas respecto del ejercicio de las funciones públicas que
se le atribuyen. Nos encontramos, en definitiva, ante un concepto más bien
funcional (dependiendo del ámbito a que se refiera), impreciso e inacabado,
y, sobre todo, fácilmente confundible con otras figuras similares. Procedamos
pues, y realizadas ya estas observaciones, a su análisis no sin antes delimitar
1 Ciertamente, y a pesar de que soy consciente de que no existe unanimidad en torno
a la existencia misma de esta categoría jurídica y que el análisis de este punto excedería de los
objetivos de este trabajo, lo cierto es que, en mi opinión, es necesario dejar claro, a la vista de la
doctrina, la propia legislación y la jurisprudencia de nuestros tribunales que existen situaciones
en las que se modulan los derechos de ciertos grupos de ciudadanos, o se intensifican reglas
y exigencias respecto de su actuación, lo que encuentra justificación en la especial relación o
relación más intensa con la Administración en la que se encuentran (baste señalar, a estos efec-
to, la reciente STS de 19 de julio de 2022 (rec. 159/2021). No significa ello, por supuesto, que
dejen de regir principios tan importantes es nuestro ordenamiento constitucional como son la
reserva de ley o la tutela judicial sobre el ejercicio de los derechos e intereses de estos, pero si se
traduce en unas exigencias de comportamiento y exigencia de responsabilidad que no encon-
tramos en la ciudadanía en general.
2 El Título II de la LTBG dedicado a las normas de buen gobierno comprende los ar-
tículos 25 a 32.
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dicho concepto de otras figuras afines que, sin embargo, responden a finalida-
des distintas y a distinta naturaleza.
2. DELIMITACIÓN DE OTRAS FIGURAS
2.1. Los altos cargos y el personal directivo profesional
Un esfuerzo necesario de delimitación, al plantearnos la definición sub-
jetiva del concepto de alto cargo, surge entre la figura del alto cargo y los
directivos públicos profesionales. Y, de nuevo, como tendremos oportuni-
dad de comprobar, las enumeraciones realizadas por las normas anterior-
mente mencionadas muestran unas costuras frágiles que conducen a nuevas
contradicciones.
De esta forma, hay un ámbito en el que los límites o fronteras del perso-
nal de confianza de “legitimación democrática” y el personal designado para
realizar labores de dirección pública, sometidos a los principios de concurren-
cia, mérito y capacidad, son fácilmente confundibles. Nos referimos a los di-
rectivos públicos profesionales. La problemática surge, como en su momento
pusiera de manifiesto ORTEGA ÁLVAREZ, en que todavía no “ha quedado cla-
rificada en nuestro ordenamiento la diferenciación entre aquella parte de la
Administración que colabora en la función gubernativa y aquella otra que se
sitúa en el espacio de la función ejecutiva. Ni siquiera ambas funciones han sido
claramente dibujadas en sus perfiles, en correspondencia con la tradición admi-
nistrativista de contemplar al Gobierno y a la Administración como una única
figura dentro del poder ejecutivo”. De esta forma, como certeramente añade el
citado autor, quizá ahí “está una de las claves de la dificultad en la implantación
de la figura de los directivos, en entender que el ámbito de la política y el de la
burocracia están en un mismo eje, de forma que cuanto menos poder tengan
los políticos más poder tendrán los burócratas y viceversa. Sin haber entendido
que de lo que se trata es de crear una nueva categoría de gestores, con unas cua-
lificaciones que no deriven de la experiencia política ni de la burocrática, sino
de sus aptitudes y cualidades personales para la función de dirección” 3.
Y es que la inclusión de los directivos públicos profesionales como altos
cargos, dada su consideración de personal al servicio de las Administraciones
3 ORTEGA ÁLVAREZ, L. (2010), “Prólogo”, en La Alta Dirección Pública: Análisis y
Propuestas, en ORTEGA ÁLVAREZ, L., y MAESO SECO, L. (Coords.), Edit. INAP, Madrid, p. 14.
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