STS 1033/2022, 19 de Julio de 2022

La Procuradora doña María Eugenia de Francisco Ferreras, actuando en nombre y representación de la "Asociación de Letrados y Letradas por un turno de oficio digno" (en adelante ALTODO) interpone recurso contra determinados preceptos del Real Decreto 135/2021 de 2 de marzo.

Su pretensión principal solicita la anulación del Título "régimen de responsabilidad de los profesionales de la Abogacía y de las sociedades profesionales", artículos 119 a 141 del Estatuto General de la Abogacía Española aprobado por el Real Decreto 135/2021, de 2 de marzo. Subsidiariamente, de los apartados 1, 2,3 y los párrafos uno y dos del apartado 4 del art. 127 "Sanciones para los profesionales de la Abogacía" del Estatuto impugnado. Y subsidiariamente, el párrafo segundo del apartado 4 del art. 127 del Estatuto.

Alega los siguientes motivos de impugnación:

1. Impugna el Título "Régimen de responsabilidad de los profesionales de la Abogacía y de las sociedades profesionales", artículos 119 a 141 del Estatuto General de la Abogacía Española aprobado por Real Decreto 135/2021, de 2 de marzo, por entender que vulnera el principio de legalidad penal en su garantía de carácter formal que hace referencia al rango de las normas tipificadoras de las infracciones y reguladoras de las sanciones ( art. 25.1 CE). Y la tutela judicial efectiva ( art. 24 CE) y la libertad ( art. 17 CE).

   a) El art. 25.1 CE establece una garantía de carácter formal que hace referencia al rango de las normas tipificadoras de las infracciones y reguladoras de las sanciones y alude a una reserva de ley en materia punitiva.

   Considera que la Ley 3/1974, de 13 de febrero sobre Colegios Profesionales no habilita ni autoriza a los Consejos Generales para llevar a cabo la función de proponer al Gobierno, para ser aprobada por este la norma de rango inferior a la ley que configure y fije las infracciones y sanciones de los profesionales colegiados.

   Aunque se esté en el ámbito de relaciones de sujeción especial las infracciones y sanciones aprobadas a los profesionales de la Abogacía y de las sociedades profesionales carecen de una base legal por lo que devienen lesivas al derecho fundamental que reconoce el art. 25.1 de la Constitución y ello, entre otros motivos que se examinan en otros apartados, porque no cabe entender que la Ley 3/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales cumpla en su contenido con el mandato contenido en el artículo 36 de la Constitución.

   De acuerdo con la mayor parte de los informes y dictámenes contenidos en el expediente administrativo, que a su vez hacen referencia a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la materia, la norma de rango legal da cobertura jurídica para la habilitación a los Consejos Generales de los Colegios Profesionales para proponer las normas que configuran las infracciones y sanciones con relación a los profesionales adscritos y que finalmente es aprobada por el Gobierno es la Ley 3/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales.

   La asociación recurrente entiende que esta declaración no es conforme a derecho porque esta Ley 3/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales no da cumplimiento al art. 36 de la Constitución, y es arbitrario establecer que la cobertura legal que la regulación de las infracciones y sanciones de los profesionales colegiados sea por esta ley preconstitucional, que no regula el ejercicio de las profesiones tituladas sino los Colegios Profesionales y los Consejos Superiores.

   La necesidad de que una norma de rango de ley regule las materias esenciales de las profesiones colegiadas está pendiente, como pone de manifiesto la Disposición transitoria cuarta ("Vigencia de las obligaciones de colegiación") de la ley 25/2009, de 22 de diciembre.

   La Ley 3/1974, de 13 de febrero, en concreto los artículos 5, 6 y 9, no contiene unos mandatos claros y precisos para entender de manera indubitada que se está ante una cobertura legal que permita delegar en los Consejos Generales de los Colegios Profesionales la tipificación de las infracciones y sanciones.

   El informe de 28 de diciembre de 2017 elaborado por la Secretaria General Técnica de la Subsecretaria del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad ya destaco que no puede regularse una profesión titulada, como es el caso de la abogacía por estos reglamentos sectorial sino solo por ley. De este informe se extraen las siguientes conclusiones:

   El ejercicio de las profesiones tituladas, así como el régimen jurídico de los colegios, sólo puede regularse por ley de acuerdo con el principio de reserva de ley establecido en esta materia por el artículo 36 de la Constitución Española.

   - Mediante norma reglamentaria no puede regularse una profesión titulada, -como es el caso de la abogacía, y menos aún mediante lo que el Consejo de Estado denomina "reglamentos sectoriales"

   - La ordenación del ejercicio de la profesión no equivale en ningún caso a la regulación de la profesión, la cual debe realizarse por ley según se ha visto que establece el artículo 36 de la Constitución.

   - Lo que realmente se está proponiendo y tiene que ser aprobado por el Gobierno son los Estatutos Generales de los Colegios de abogados y de su Consejo General.

   Por ello entiende que, desde la perspectiva del art. 25.1 de la Constitución, una norma de rango reglamentario no puede regulare esta materia y la Ley 3/1974, de 13 de febrero no establece ninguna cobertura legal para que este derecho fundamental sea matizado y quepa su regulación por una norma de rango reglamentario.

   Y si bien la STC 219/1989, de 21 de diciembre no consideró contrario al art. 25.1 de la CE el precepto de los Estatutos de un Colegio profesional que regulaba una sanción disciplinaria en virtud de una remisión legal a los Colegios Profesionales para ordenar en el ejercicio de su competencia la actividad profesional de los colegiados y ejercer la potestad disciplinaria en el orden profesional y colegial. La asociación recurrente considera que los preceptos no atribuyen expresamente al Consejo Superior de la Abogacía la configuración normativa de las infracciones y sanciones sino únicamente el ejercicio de la facultad disciplinaria.

   Debe ser debe ser el legislador el que configure y regule en abstracto, de acuerdo con el artículo 25.1 de la Constitución, las conductas que son infracciones y la sanción y, por otro, en su caso, son los Colegios profesionales los que llevarán a cabo la tramitación de los procedimientos sancionadores y su resolución.

   Lo que la asociación ALTODO cuestiona es que una Ley preconstitucional (los preceptos trascritos en el anterior apartado mantienen la redacción original de la Ley 2/1974, de 13 de febrero de manera latente, según la interpretación doctrinal), pueda servir como única cobertura legal para que los Consejos Superiores y los Colegios Profesionales puedan configurar normativamente las infracciones y sanciones dado que estos preceptos, por un lado, lo que regulan son el régimen jurídico de los Colegios Profesionales y, por otro, contradicen el mandato del artículo 25.1 de la Constitución.

   b) Por lo que respecta a la vulneración de la tutela judicial efectiva ( art. 24 CE) y la libertad ( art. 17 CE).

   La profesión de abogado goza de un estatus especial en la Constitución al estar en el núcleo del derecho a la tutela judicial efectiva, artículo 24.1 de la Constitución. Esta circunstancia remite al apartado 1 del artículo 53 de la Constitución que establece reserva de ley para la regulación de los derechos fundamentales.

   La Constitución española expresamente contiene referencias directas a los profesionales de la Abogacía y/o a la función que desempeñan de defensa de los ciudadanos en los siguientes preceptos, entre otros: El concepto de abogado está recogido en el artículo 17.3, art. 24.2 de la Constitución. Y el artículo 119 de la Constitución expresamente hace referencia al servicio público de asistencia jurídica gratuita.

   El derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en el apartado 1 del artículo 24 de la Constitución es un derecho fundamental del que el ejercicio de la defensa forma parte integrante de su contenido esencial o está íntimamente conectado con el ejercicio de la defensa.

   La regulación del derecho de defensa en todos sus aspectos básicos y esenciales, como es el régimen disciplinario de los profesionales que lo encarnan, sólo cabe llevarla a cabo mediante una norma de rango de ley y, en ningún caso, a través de un reglamento sectorial.

   Las normas que regulan diversas materias y cuestiones de los profesionales de la Abogacía son de rango legal por los motivos que a continuación se examinarán y estos motivos son plenamente aplicables al régimen de responsabilidad de los profesionales de la Abogacía y de las sociedades profesionales.

   La Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales en su exposición de motivos expresamente pone de manifiesto que la regulación por norma de rango legal del acceso a la profesión de Abogado es una exigencia constitucional.

   Resulta arbitrario y contrario al principio de seguridad jurídica, apartado 3 del artículo 9 de la Constitución, y asimétrico, que para regular las condiciones de acceso a la profesión de Abogado se requiera una norma de rango legal y que, sin embargo, quepa la expulsión de un Colegio de abogados y abogadas y, por consiguiente, de la profesión de la Abogacía a partir de un texto de rango reglamentario, un reglamento sectorial. Y con mayor motivo, si cabe, cuando precisamente la expulsión o la suspensión del ejercicio de la Abogacía se produce en el ejercicio de la función sancionadora.

   Y también en la LOPJ se regulan diversas materias relativas a la profesión de la Abogacía como su denominación y función y la obligatoriedad de los Abogados a la colegiación. Y en el apartado 3 del artículo 546 se establece la distinción entre las correcciones disciplinarias por su actuación ante los juzgados y tribunales que se rigen por la Ley Orgánica del Poder Judicial y la responsabilidad disciplinaria por su conducta profesional que competente declararla a los Colegios y Consejos según los estatutos.

   Las correcciones disciplinarias con sanciones, en principio, más leves que las acordadas por los Colegios por la responsabilidad disciplinaria, son configuradas por una Ley Orgánica mientras que la responsabilidad disciplinaria lo son por un reglamento sectorial. No está justificado ni motivado debidamente esta distinción en la regulación de esta materia. La mera distinción consistente en que las correcciones disciplinarias las llevan a cabo directamente los órganos judiciales y la responsabilidad disciplinaria los colegios profesionales no da cobertura para que el rango normativo de la regulación de ambas sea tan distinto desde la perspectiva de la jerarquía normativa en cuanto que en ambos casos se está ante la tipificación de infracciones y sanciones a un colectivo profesional y en ambos casos se puede afectar al derecho a la defensa de los ciudadanos.

   No es clara y precisa la distinción entre las actuaciones que llevan a cabo los abogados ante juzgados y tribunales por las que pueden ser corregidos disciplinariamente y su conducta profesional como se desprende del análisis de conductas tipificadas como infracciones pero que hacen referencia a actuaciones llevadas a cabo ante los juzgados o tribunales como la negativa injustificada a realizar las intervenciones profesionales; la renuncia o el abandono de la defensa que le haya sido encomendada que causa indefensión al cliente; la falta de respeto debido en el ejercicio de la profesión a otro profesional de la Abogacía; la falta de respeto debido a quienes intervengan en la Administración de Justicia; la incomparecencia injustificada a cualquier diligencia judicial, etc. todas ellas seleccionadas entre las infracciones configuradas por el Estatuto General de la Abogacía. Y en los artículos 552 a 557 del Título V del Libro VII regula las infracciones y sanciones que pueden imponerse a los abogados que intervienen en los pleitos o causas se está ante la tipificación de infracciones y sanciones frente a las conductas llevadas a cabo por los abogados configuradas por una norma de rango de ley orgánica

   Resulta contrario a los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos que se de esta regulación asistemática sobre esta materia y que, además, no esté delimitada de manera clara y precisa la relación entre el sistema normativo sancionador de las denominadas correcciones de la autoridad judicial y el régimen disciplinario de los profesionales de la Abogacía. En concreto, entre otras cuestiones, es arbitrario que estén configuradas para, incluso, las mismas conductas de los mismos profesionales, por una norma de rango de ley orgánica sanciones más leves que las que puede imponer una Corporación de derecho público reguladas por una norma de rango legal.

   Y en la Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita sus artículos 42 y 43 contienen mandatos legales relativos al régimen disciplinario de los abogados de los servicios de asistencia jurídica gratuita. Se está ante una norma de rango legal que regula de manera específica el régimen disciplinario de los profesionales de la Abogacía cuando ejercen el servicio de asistencia jurídica gratuita. La cuestión que se plantea no es ya la dispersión normativa que se da del régimen disciplinario de los abogados y abogadas cuando ejercen sus funciones sino, por ser lo relevante para este recurso, la ausencia de sistematicidad en el rango de la norma que debe regular la materia.

2. Subsidiariamente al anterior motivo aduce la nulidad de varios preceptos:

   2.1 Nulidad del artículo 127 " Sanciones para los profesionales de la Abogacía" del Estatuto General de la Abogacía Española aprobado por Real Decreto 135/2021, de 2 de marzo , por entender que vulnera el apartado 1 del artículo 25 de la Constitución en su garantía de orden material que supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las sanciones correspondientes mediante preceptos jurídicos que permitan predecir, con suficiente grado de certeza, las sanciones aplicables con relación al apartado 3 del artículo 9, también de la Constitución, que recoge el principio de interdicción de la arbitrariedad de las Administraciones Públicas.

   2.2 Subsidiariamente al anterior submotivo, no es conforme a derecho el párrafo primero del apartado 4 del artículo 127 del Estatuto General de la Abogacía Española que recoge literalmente, con la adicción del margen de la duración de la medida, la letra b) del artículo 42 de la Ley 1/1996, de 10 de enero sin explicitar ningún criterio para interpretar y aplicar conjuntamente la añadida sanción de exclusión del profesional del servicio de asistencia jurídica gratuita a la ya impuesta por infracción muy grave o grave, es decir, si el tiempo de suspensión del ejercicio profesional o la expulsión del Colegio incluye el período de exclusión del servicio de asistencia jurídica gratuita por vulneración del apartado 1 del artículo 25 de la Constitución en relación con el principio de seguridad jurídica.

   2.3 Subsidiariamente al anterior submotivo, considera que no es conforme a derecho el párrafo segundo del apartado 4 del artículo 127 del Estatuto por ser contrario al principio de jerarquía normativa, artículo 9.3 de la Constitución, al añadir una sanción a las establecidas a las infracciones leves no contemplada previamente en la norma de rango legal.

   Lo que se plantea en este segundo motivo es que las normas sancionadoras configuradas por el Estatuto General de la Abogacía Española no cumplen con la exigencia material absoluta de predeterminación normativa de las sanciones que corresponden a las conductas tipificadas como ilícitas. Esta exigencia de afecta, de acuerdo con reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, por un lado, en lo que afecta a este recurso, a la definición y graduación o escala de las sanciones imponibles y, además, a la correlación necesaria entre actos y conductas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas. De esta manera, el conjunto de las normas sancionadoras ha de permitir predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y ya grado de sanción determinado del que puede hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas. Este derecho fundamental está en relación con el principio de seguridad jurídica y la libertad, esenciales al Estado de derecho.

   Y esta vulneración se concreta en las siguientes infracciones:

   a) Los preceptos que configuran las sanciones dan cobertura a un margen muy amplio de arbitrariedad al graduar las sanciones.

   De esta manera, de manera esquemática, este precepto establece las siguientes sanciones:

   a) Por la comisión de una infracción muy grave: podrá imponerse la expulsión del Colegio o la suspensión del ejercicio de la Abogacía por plazo superior a un año sin exceder de dos.

   b) Por la comisión de una infracción grave: podrá imponerse la sanción de suspensión del ejercicio de la Abogacía por un plazo superior a quince días sin exceder de un año o multa pecuniaria por importe de entre 1.001 y 10.000 euros.

   c) Por la comisión de una infracción leve: la sanción de apercibimiento escrito, o suspensión del ejercicio de la Abogacía por un plazo no superior a quince días, o multa pecuniaria por importe de hasta 1.000 euros.

   Los criterios que se especifican en el artículo 123 del Estatuto para la aplicación de las sanciones son:

   i.- La adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada;

   ii.- La existencia de reincidencia y reiteración;

   iii.- La naturaleza y entidad de los perjuicios causados a terceros o a la profesión.

   Como se observa, estos criterios se fijan de manera genérica y, desde esta norma, no se fijan márgenes cuando concurre uno u otro, además de la indefinición en que incurre alguno de ellos.

   Aplicada la doctrina constitucional acerca del principio de legalidad con relación a la configuración de las sanciones establecidas en el artículo 127 del Estatuto General de la Abogacía Española con relación a las infracciones tipificadas en los artículos 124, 125 y 126 la recurrente mantiene que se vulnera el artículo 25.1 de la Constitución porque no se da cumplimiento al requisito de y, además, ante la ausencia de unos criterios claros y precisos para la graduación de la sanción una vez se está ante sanciones muy graves, graves o leves, y la amplitud de los márgenes que contemplan en cada una de ellas, en cada uno de estos preceptos, no cabe afirmar que se esté ante una previsible, con suficiente grado de certeza, consecuencia punitiva derivada de cada infracción.

   De esta manera, a modo de ejemplo, cualquiera de las 14 conductas tipificadas como infracción muy grave en el artículo 124 del Estatuto, a partir del precepto 127.1 podrá ser sancionada con la expulsión del Colegio o la suspensión del ejercicio de la Abogacía por plazo superior de uno a dos años, sin que haya una real y necesaria correlación entre estas 14 conductas tipificadas como ilícitas muy graves y las sanciones consiguientes, sin que, por tanto, reitera, pueda predecirse de este conjunto de normas, con suficiente grado de certeza el grado de sanción que puede hacerse merecedor quien comete una de estas infracciones.

   b) También considera que se produce una distorsión al introducir en el art. 124 letra j) del Estatuto dentro de las infracciones muy graves, la infracción prevista en el art. 42.a) de la Ley 1/1996 de asistencia jurídica gratuita. Así mismo, la previsión del art. 42.b) de la Ley 1/1996 se introduce en el art. 127.4 del Estatuto. Y además en el art. 127.4 no especifica ningún criterio de cómo aplicar, conjuntamente, esta nueva sanción específica para los profesionales de la Abogacía que prestan servicio de asistencia jurídica gratuita añadida con la genérica de los apartados 1 y 2 del artículo 127 del Estatuto.

   No se explicita si la exclusión del profesional de la Abogacía de los servicios de asistencia jurídica gratuita -por un plazo de seis meses a un año, si la infracción fuera grave, y de entre uno y dos años, si fuera muy grave-, está comprendida en la sanción genérica de expulsión del Colegio o de suspensión del ejercicio profesional, o si debe ejecutarse a continuación.

   c) Vulneración del principio de jerarquía normativa ( art. 9.3 CE) por cuanto el art. 127.4 del Estatuto establece una posible sanción no recogida en una norma de rango legal para las infracciones leves: "En los supuestos de infracciones leves, podrá imponerse también la exclusión del profesional de la Abogacía de dichos servicios por un plazo no superior a seis meses".

   El artículo 42.b) de la Ley 1/1996 de asistencia jurídica gratuita tan solo contempla la posible de excluir de los servicios de asistencia jurídica gratuita cuando se cometan infracciones graves y muy graves, pero no en el caso de infracciones leves, por lo que el art. 127.4 del Estatuto vulnera el principio de jerarquía normativa

   Si el legislador ha entendido que el régimen disciplinario de los profesionales de la Abogacía adscritos al servicio de la asistencia jurídica gratuita debe configurarse en sus notas distintas mediante norma de rango de ley y, además, ha entendido que para las infracciones leves no cabe la imposición de la exclusión al profesional de la Abogacía de los servicios de asistencia jurídica gratuita, es contrario al principio de jerarquía normativa y a la reserva de ley sancionadora que se añada una nueva sanción por la norma reglamentaria.

   Por todo ello solicita que se declare no conforme a derecho y se anule:

   a. El Título XI Régimen de responsabilidad de los profesionales de la Abogacía y de las sociedades profesionales, artículos 119 a 141 del Estatuto General de la Abogacía Española aprobado por Real Decreto 135/2021, de 2 de marzo.

   b. Subsidiariamente a la anterior pretensión, los apartados 1, 2, 3 y los párrafos uno y dos del apartado 4 del artículo 127. Sanciones para los profesionales de la Abogacía. del Estatuto General de la Abogacía Española aprobado por Real Decreto 135/2021, de 2 de marzo.

   c. Subsidiariamente a la anterior pretensión, el párrafo segundo del apartado 4 del artículo 127 del Estatuto General de la Abogacía Española aprobado por Real Decreto 135/2021, de 2 de marzo.

El Abogado del Estado se opone al recurso argumentando, en síntesis:

1) Falta de legitimación activa parcial.

El art. 2 de los Estatutos de la Asociación recurrente establece entre los fines de la asociación la defensa de los intereses y legitimas reivindicaciones de los abogados adscritos al turno de oficio. Por ello sin bien ostenta legitimación para impugnar el art. 127.4 del Estatuto relativo a las infracciones relacionadas con actuaciones desarrolladas en la prestación de los servicios del turno de oficio. Sin embargo, no existe vinculación con esos fines e interés colectivos que defiende la impugnación general del titulo del Estatuto y en particular los apartados la particular de los apartados 1, 2 y 3 del art. 127 que no se fundamentan en infracciones que afecten a los intereses colectivos de los demandantes. Por ello entiende que debe declararse la inadmisión de este recurso por falta de legitimación activa ( arts. 19.1.b) y 69 b) de la LJCA) en lo que se refiere a la pretensión principal de la demanda de impugnación de todo el título y particular de los tres primeros apartados del art. 127, debiendo admitirse la legitimación de la Asociación demandante exclusivamente para la impugnación de la pretensión subsidiaria de la demanda relativa al apartado 4 del art. 127 del Estatuto.

2) La alegada infracción de los artículos 25 y 36 de la CE.

Considera que el Dictamen del Consejo de Estado respecto del rango normativo afirma que es válido el Real Decreto para regular el régimen disciplinario al tratarse de relaciones de sujeción especial. Y la suficiencia de rango del Real Decreto para regular esta materia está avalada por la sentencia del Tribunal Constitucional 3/2013, de 17 de enero; 219/1989, de 21 de diciembre; 93/1992, de 11 de junio y 153/1996, de 30 de septiembre.

- La alegada infracción de los artículos 24 y 17.

Considera que una cosa es el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de los ciudadanos y otra muy distintas la relación entre el colegio y los colegiados. No existiendo ninguna relación entre el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva regulada en el art. 24 para los ciudadanos y la capacidad de sancionar los colegios las infracciones del régimen deontológico en el ejercicio de la profesión.

3) Respecto de la impugnación, con carácter subsidiario del art. 127 del Estatuto.

La Asociación recurrente comienza señalando que no existe predeterminación normativa y que el régimen de las sanciones da cobertura a un margen muy amplio de arbitrariedad y se infringe el art. 25 CE. Pero solo se realizan afirmaciones genéricas y ni siquiera alega en qué consiste esa pretendida predeterminación ni de graduación.

En todo caso, la graduación está recogida en el art. 124 del Estatuto. Y en el art. 127 se tipifican las infracciones y sanciones determinando cuales son los rangos dentro de los que pueden ser impuestas.

En la STC 219/1989 se analiza la predeterminación normativa llegando a la conclusión que ofrece criterios razonables que permiten la graduación entre infracciones y conductas sancionables en términos previsible que no vulneran el principio de legalidad.

Respecto a la infracción del principio de jerarquía normativa por la sanción prevista en el párrafo segundo del apartado 4 del art. 127 considera que la sanción de exclusión de dichos servicios por un plazo no superior a seis meses solo es aplicable en los casos de infracciones leves y que el establecimiento de una nueva sanción es posible dentro del régimen especial normativo deontológico entre los Colegios y colegiados, sin que infrinja el art. 42 de la Ley 1/1996 toda vez que no infringe ningún apartado del mismo.

Tanto la Asociación recurrente como el Abogado del Estado presentaron sus respectivos escritos de conclusiones reiterando, en esencia, lo argumentado en sus respectivos escritos de demanda y contestación.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 12 de julio de 2022, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

La "Asociación de Letrados y Letradas por un turno de oficio digno" (en adelante ALTODO) interpone recurso contra determinados preceptos del Real Decreto 135/2021 de 2 de marzo.

El Abogado del Estado plantea la parcial falta de legitimación activa de la asociación recurrente por entender que el art. 2 de sus Estatutos establece entre los fines de la asociación la defensa de los intereses y legitimas reivindicaciones de los abogados adscritos al turno de oficio, lo que le confiere legitimación para impugnar el art. 127.4 del Estatuto relativo a las infracciones relacionadas con actuaciones desarrolladas en la prestación de los servicios del turno de oficio. Sin embargo, no existe vinculación con los intereses colectivos que defiende con la impugnación título del Estatuto y en particular los apartados la particular de los apartados 1, 2 y 3 del art. 127 que no se fundamentan en infracciones que afecten a los intereses colectivos de los demandantes.

Por ello entiende que debe declararse la inadmisión de este recurso por falta de legitimación activa ( arts. 19.1.b) y 69 b) de la LJCA) en lo que se refiere a la pretensión principal de la demanda de impugnación de todo el título y particular de los tres primeros apartados del art. 127, debiendo admitirse la legitimación de la Asociación demandante exclusivamente para la impugnación de la pretensión subsidiaria de la demanda relativa al apartado 4 del art. 127 del Estatuto.

Debe rechazarse la causa de inadmisibilidad planteada puesto que, tal y como afirma la demandante, una asociación que tiene entre sus fines la defensa de los abogados que ejercen el turno de oficio no es ajena a las previsiones que regulen el régimen disciplinario de los abogados en general, esto es, en el ejercicio libre de su profesión puesto que los abogados adscritos al turno de oficio siguen siendo abogados y las sanciones que les impidan o limiten el ejercicio de su profesión afectan no solo a su actividad profesional en general sino también a la práctica de la abogacía en dicho turno.

Vulneración del principio de legalidad ( art. 25.1. CE) y tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE) y la libertad ( art. 17 CE).

El primer motivo de impugnación, planteado como pretensión principal, es la nulidad del Título "Régimen de responsabilidad de los profesionales de la Abogacía y de las sociedades profesionales", artículos 119 a 141 del Estatuto General de la Abogacía Española aprobado por Real Decreto 135/2021, de 2 de marzo, por entender que vulnera el principio de legalidad penal en su garantía de carácter formal que hace referencia al rango de las normas tipificadoras de las infracciones y reguladoras de las sanciones ( art. 25.1 CE) y también resulta contrario a la tutela judicial efectiva ( art. 24 CE) y la libertad ( art. 17 CE).

Considera que la Ley 2/1974, de 13 de febrero sobre Colegios Profesionales no habilita ni autoriza a los Consejos Generales para llevar a cabo la función de proponer al Gobierno, para ser aprobada por este, una norma de rango inferior a la ley que configure y fije las infracciones y sanciones de los profesionales colegiados. Entiende que la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales no cumple en su contenido con el mandato contenido en el artículo 36 de la Constitución. Esta Ley es preconstitucional y no regula el ejercicio de las profesiones tituladas sino los Colegios Profesionales y los Consejos Superiores.

Por ello, entiende que, desde la perspectiva del art. 25.1 de la Constitución, una norma de rango reglamentario no puede regular esta materia y la Ley 3/1974, de 13 de febrero no establece ninguna cobertura legal para que este derecho fundamental sea matizado y quepa su regulación por una norma de rango reglamentario.

Por otra parte, entiende que la profesión de abogado goza de un estatus especial en la Constitución al estar en el núcleo del derecho a la tutela judicial efectiva, artículo 24.1 de la Constitución. Esta circunstancia remite al apartado 1 del artículo 53 de la Constitución que establece reserva de ley para la regulación de los derechos fundamentales. El derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en el apartado 1 del artículo 24 de la Constitución es un derecho fundamental del que el ejercicio de la defensa forma parte integrante de su contenido esencial o está íntimamente conectado con el ejercicio de la defensa.

Lo cierto es que el artículo 5 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero establece que corresponde a los Colegios Profesionales el ejercicio de las siguientes funciones, en su ámbito territorial: "i) Ordenar en el ámbito de su competencia, la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares y ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial". Y el art. 6.1 dispone que : "Los Colegios Profesionales, sin perjuicio de las Leyes que regulen la profesión de que se trate, se rigen por sus Estatutos y por los Reglamentos de Régimen Interior.

2. Los Consejos Generales elaborarán, para lodos los Colegios de una misma profesión, y oídos éstos, unos Estatutos generales, que serán sometidos a la aprobación del Gobierno, a través del Ministerio competente. En la misma forma, se elaborarán y aprobarán los Estatutos en los Colegios de ámbito nacional.

3. Los Estatutos generales regularán las siguientes materias:

a) Adquisición, denegación y pérdida de la condición de colegiado y clases de los mismos.

[...]

g) Régimen de distinciones y premios y disciplinario".

Previsiones estas que, a juicio de la parte recurrente, resultan insuficientes para cumplir con el art. 25.1 CE en la que se establece una reserva de ley en materia punitiva, en relación con las normas tipificadoras de las infracciones y reguladoras de las sanciones, y con el principio de reserva de ley, contenido en el art. 53.1 de la CE, dado que el régimen de responsabilidad disciplinaria de la profesión de abogado engarza con el derecho fundamental a una tutela judicial efectiva.

Pues bien, el Tribunal Constitucional en relación con este problema ha tenido ocasión de pronunciarse en varias sentencias. En concreto, las sentencias STC 219/1989, de 21 de diciembre y 93/1992, de 11 de junio.

En la primera se planteó si era o no conforme con la exigencia constitucional del art. 25.1 de la Constitución una sanción disciplinaria impuesta a un profesional por su colegio basándose en los Estatutos del Colegio Profesional. La STC 219/1989 (f.j 3) consideró "[...] el derecho fundamental enunciado en el art. 25.1 de la Constitución incorpora la regla nullum crimen nulla poema sine lege, extendiéndola al ordenamiento sancionador administrativo, y comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto. supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, mediante preceptos jurídicos que permitan predecir, con suficiente grado de certeza, las conductas que constituyen una infracción y las penas o sanciones aplicables. La segunda, de carácter formal, hace referencia al rango de las normas tipificadoras de las infracciones y reguladoras de las sanciones. Esta segunda garantía, que alude a una reserva de Ley en materia punitiva, sólo tiene, sin embargo, una eficacia relativa o limitada en el ámbito de las sanciones administrativas, por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, al carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en dicho ámbito y a otras consideraciones de prudencia o de oportunidad. Más aún, el alcance de dicha reserva de Ley pierde parte de su fundamentación en el seno de las relaciones de sujeción especial, aunque incluso en dicho ámbito una sanción carente de toda base legal devendría lesiva del derecho fundamental que reconoce el art. 25.1 de la Constitución. Por otra parte, también tiene declarado este Tribunal, en las Sentencias referidas, que no es posible exigir la reserva de Ley de manera retroactiva para considerar nulas e inaplicables disposiciones reglamentarias respecto de las cuales esa exigencia formal no existía antes de la Constitución".

Y continuó razonando "No hay duda, en tal sentido, de que las sanciones impugnadas no han conculcado la garantía formal de reserva de ley deducible del art. 25.1 de la Constitución. Es cierto que la única cobertura legal que las normas sancionadoras aplicadas poseen viene determinada por el art. 5 i) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, que faculta a los mismos para "ordenar en el ámbito de su competencia la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respecto debido a los derechos de los particulares y ejercer la potestad disciplinaria en el orden profesional y colegial". Esta norma legal contiene una simple remisión a la autoridad colegial o corporativa, vacía de todo contenido sancionador material propio. Ahora bien, si tal tipo de remisión resulta manifiestamente contrario a las exigencias del art. 25.1 de la Constitución, cuando se trata de las relaciones de sujeción general ( SSTC 42/1987 y 29/1989 mencionadas), no puede decirse lo mismo por referencia a las relaciones de sujeción especial ( SSTC 2/1987 , de 21 de enero, y 69/1989 , de 20 de abril). Es más, en el presente caso nos hallamos ante una muy característica relación constituida sobre la base de la delegación de potestades públicas en entes corporativos dotados de amplia autonomía para la ordenación y control del ejercicio de actividades profesionales, que tiene fundamento expreso en el art. 36 de la Constitución. De ahí que, precisamente en este ámbito, la relatividad del alcance de la reserva de ley en materia disciplinaria aparezca especialmente justificada".

Resulta relevante también lo afirmado en la STC 93/1992, de 11 de junio, (f.j 7): "[...] El quicio sobre el que esta Ley intenta hacer compatibles el principio de legalidad con la autorregulación corporativa consiste, precisamente, en disociar los Estatutos particulares de cada Colegio y los Estatutos generales de la profesión entera ( art. 6 LCP). Aquéllos son elaborados por el correspondiente Colegio, y aprobados autónomamente por el Consejo General que culmina la organización corporativa de la profesión respectiva; en cambio los Estatutos generales, una vez elaborados por dicho Consejo General, son aprobados por el Gobierno. Estos "estatutos generales de la profesión", cuyo establecimiento es confiado por la Ley de Colegios de 1978 a Reales Decretos del Gobierno, obviamente llamados a ser publicados en el Boletín Oficial del Estado, son los que deben regular --entre otros temas-- el régimen disciplinario de la profesión. Por el contrario, los estatutos particulares se ven reducidos a regular el funcionamiento del Colegio correspondiente ( LCP, art. 6, aps. 3.g y 4) [...]".

Esta jurisprudencia constitucional modera la exigencia de norma de rango de ley cuando son los Estatutos Generales de un colegio profesional los que regulan el régimen disciplinario de los colegiados. El interprete de la Constitución entiende que reserva de Ley pierde parte de su fundamentación en el seno de las relaciones de sujeción especial, siempre que exista una cierta base legal. Y en su jurisprudencia ha entendido suficiente la habilitación conferida por el art. 5. i) de la Ley de Colegio Profesionales para que estos ordenen la actividad profesional de los colegiados, ejerzan la potestad disciplinaria en el orden profesional y colegial, facultándoles para que sus Estatutos Generales, aprobados por Real Decreto, contengan el régimen disciplinario de la profesión.

Sin que, por otra parte, se pueda considerar conculcada la exigencia de reserva de ley por entender que el régimen disciplinario de los abogados engarza con el derecho a la tutela judicial efectiva, pues con independencia de lo forzado que resulta la invocación del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE) y la libertad ( art. 17 CE) en relación con esta materia, los argumentos expuestos por el tribunal constitucional resultan también aplicables para rechazar esta alegación.

Tampoco puede prosperar, por tanto, la argumentación referida a la imposibilidad de que la Ley de Colegios Profesionales de 1974, al tratarse de una norma preconstitucional y que no cumple con la exigencia prevista en el art. 36 de la Constitucional, constituya una cobertura legal suficiente. Y ello porque fue precisamente esta norma la tomada en consideración por el Tribunal Constitucional para emitir estos pronunciamientos, lo que ya de por sí serviría para rechazar cualquier reproche de esta naturaleza, pero además existe una reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional que lejos de excluir las normas preconstitucionales, viene afirmando que la reserva de ley que trata el art. 25 de la CE sobre el ámbito de las infracciones administrativas no resulta exigible a las normas sancionadoras preconstitucionales ( STC 42/1987 , fundamento jurídico 3º).

Sobre la certeza de la sanción.

De forma subsidiaria alega la nulidad del artículo 127 (" Sanciones para los profesionales de la Abogacía") del Estatuto General de la Abogacía Española aprobado por Real Decreto 135/2021, de 2 de marzo , por entender que vulnera el apartado 1 del artículo 25 de la Constitución en su garantía de orden material que implica la exigencia de predeterminación normativa de las sanciones correspondientes mediante preceptos jurídicos que permitan predecir, con suficiente grado de certeza, las sanciones aplicables con relación al apartado 3 del artículo 9, también de la Constitución, que recoge el principio de interdicción de la arbitrariedad de las Administraciones Públicas.

El conjunto de las normas sancionadoras ha de permitir predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y grado de sanción que pueden imponerse y la asociación recurrente entiende que se establecen unos márgenes muy amplios en las sanciones y los criterios de graduación especificados en el art. 123 del Estatuto se fijan de manera genérica y no se fijan márgenes cuando concurre uno u otro, además de la indefinición en que incurre alguno de ellos.

El articulo 127 regula las siguientes sanciones:

a) Por la comisión de una infracción muy grave: podrá imponerse la expulsión del Colegio o la suspensión del ejercicio de la Abogacía por plazo superior a un año sin exceder de dos.

b) Por la comisión de una infracción grave: podrá imponerse la sanción de suspensión del ejercicio de la Abogacía por un plazo superior a quince días sin exceder de un año o multa pecuniaria por importe de entre 1.001 y 10.000 euros.

c) Por la comisión de una infracción leve: la sanción de apercibimiento escrito, o suspensión del ejercicio de la Abogacía por un plazo no superior a quince días, o multa pecuniaria por importe de hasta 1.000 euros.

La norma regula de forma escalonada las sanciones en relación con la graduación de las infracciones (leves, graves y muy graves) y dentro de cada grado se establece un margen razonable en el que se puede imponer la sanción, que no resulta excesivo y que aparece moderado con diferentes criterios de graduación (i.- La adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada; ii.- La existencia de reincidencia y reiteración; iii.- La naturaleza y entidad de los perjuicios causados a terceros o a la profesión) que son los que comúnmente utiliza el derecho administrativo sancionador para ponderar la proporcionalidad de la sanción en relación con la conducta sancionada.

Procede rechazar este motivo de impugnación.

Sobre la vulneración del principio de seguridad jurídica ( art. 25.1 CE).

Se impugna el 127.4 del Estatuto por considerarlo contrario al principio de seguridad jurídica que debe presidir el régimen sancionador, al imponer para los letrados que prestan servicios en el turno de oficio una exclusión del mismo pero sin ningún criterio para interpretar y aplicar conjuntamente la añadida sanción de exclusión del profesional del servicio de asistencia jurídica gratuita a la ya impuesta por infracción muy grave o grave, es decir, si el tiempo de suspensión del ejercicio profesional o la expulsión del Colegio incluye el período de exclusión del servicio de asistencia jurídica gratuita o si debe ejecutarse a continuación.

Los dos primeros apartados del art. 127 del Estatuto, tal y como hemos reseñado anteriormente, contemplan la posibilidad de imponer una sanción de suspensión del ejercicio profesional por la comisión de una infracción muy grave o grave, si bien varía el plazo de suspensión (de uno a dos años en el caso de infracciones muy graves; de quince días a un año en el caso de las infracciones graves).

Por otra parte, el art. 127.4 de dicha norma dispone:

"4. Las sanciones que se impongan por infracciones graves o muy graves relacionadas con actuaciones desarrolladas en la prestación de los servicios del Turno de Oficio, llevarán aparejada, en todo caso, la exclusión del profesional de la Abogacía de dichos servicios por un plazo mínimo de seis meses e inferior a un año si la infracción fuera grave y de entre uno y dos años si fuera muy grave.

En los supuestos de infracciones leves, podrá imponerse también la exclusión del profesional de la Abogacía de dichos servicios por un plazo no superior a seis meses".

Ciertamente la redacción conjunta de estos preceptos plantea dudas y deja abiertas varias posibilidades en su aplicación, pero entendemos que ello no conduce a declarar la nulidad de este precepto sino a realizar una interpretación integradora que permita despejar los interrogantes que se plantean.

Los tres primeros apartados del art. 127 regulan el régimen general de las sanciones a imponer en el caso de infracciones previstas en el Estatuto por el ejercicio de la Abogacía, mientras que el inciso cuarto de este mismo precepto contempla unas sanciones accesorias a la principal ("llevaran aparejada") que se imponen cuando la infracción está relacionada con actuaciones desarrolladas en la prestación de los servicios del turno de oficio. De modo que esta última se impone juntamente con la principal y afecta tan solo al desempeño de su actividad en dicho turno. Ahora bien, ambas sanciones se cumplirán conjuntamente y no de forma sucesiva lo que implica que el tiempo de suspensión de la sanción principal se computa también para el cumplimiento de la sanción accesoria por el tiempo que coincidan ambas.

Sobre la vulneración del principio de jerarquía normativa.

Finalmente se impugna el art. 127. 4 segundo párrafo ("En los supuestos de infracciones leves, podrá imponerse también la exclusión del profesional de la Abogacía de dichos servicios por un plazo no superior a seis meses") por entender que el Real Decreto añade una nueva sanción no contemplada en la norma legal. Y a tal efecto invoca el artículo 42.b) de la Ley 1/1996 de asistencia jurídica gratuita que tan solo contempla la posibilidad de suspender en los servicios de asistencia jurídica gratuita cuando se cometan infracciones graves y muy graves, pero no en el caso de infracciones leves. La Asociación recurrente entiende que esta previsión del Estatuto vulnera el principio de jerarquía normativa.

Conviene empezar por señalar que, a tenor de los razonamientos en los que se funda este motivo de impugnación, no está en juego el principio de jerarquía normativa, sino el principio de legalidad en materia sancionadora. El principio de jerarquía implica que una norma de rango inferior no puede contradecir ni vulnerar lo que establezca una de rango superior, y en este caso el precepto Estatutario no contradice lo previsto en el precepto legal invocado, su queja se centra en que el art. 127.4 segundo párrafo del Estatuto introduce una sanción no contemplada en la norma legal que, a su juicio, desarrolla, lo cual no implica infracción alguna del principio de jerarquía normativa sino en todo caso del principio de reserva de ley.

Ahora bien, tampoco el principio de reserva de ley puede entenderse vulnerado por lo ya afirmado anteriormente con cita de la jurisprudencia constitucional, sin olvidar que la previsión del art. 127. 4 no necesariamente desarrolla el art. 42.b) de la Ley 1/1996 de asistencia jurídica gratuita, dado que esta última norma desarrolla las previsiones referidas al servicio de asistencia gratuita, contemplado en el art. 119 de la CE, por ello el articulo 42 recoge el régimen disciplinario de los abogados y procuradores de los servicios de asistencia jurídica gratuita. Por el contrario, el art. 127. 4 se refiere a las sanciones que se impongan en la prestación de los servicios del Turno de Oficio.

Ambos servicios (justicia gratuita/turno de oficio) no son asimilables ni conceptualmente ni en su ámbito de aplicación, pues si bien quien se beneficia de la justicia gratuita se le asigna un abogado de oficio, no todos los abogados de oficio son gratuitos. Un particular puede solicitar del Colegio que se le asigne un abogado de oficio, pero ello no implica que tenga derecho a una asistencia gratuita sino cumple con los requisitos económicos normativamente establecidos.

Costas.

Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso imponiendo las costas a la parte recurrente sin que se aprecien motivos que justifiquen la no imposición de las costas por existir serias dudas de hecho o de derecho. A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de cuatro mil euros la cantidad que, por todos los conceptos, la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte recurrida.