Responsabilidad de los altos cargos
| Autor | Susana E. Castillo Ramos-Bossini |
| Páginas | 279-324 |
CAPÍTULO QUINTO
Responsabilidad de los altos cargos
1. INTRODUCCIÓN: EL SISTEMA Y SUS DEBILIDADES
Cómo podremos comprobar a lo largo de las páginas que siguen en más
de un supuesto el reproche jurídico a las conductas eventualmente irregula-
res de los cargos públicos vamos a poder identificarlo en distintos grupos nor-
mativos que, desde distinto punto de vista, penalizan finalmente la conducta
realizada. Al menos la penalizan en el sentido que el concepto de “pena” se
utiliza por el TEDH y el TJUE.
Y es que, en efecto, al menos tres grupos normativos, según se irá ponien-
do de relieve, se refieren y afectan al problema planteado que, en mi opinión
y en lo que se refiere al conjunto de infracciones introducidas por la LTBG,
no se reduce a un concepto estricto de corrupción, sino que mucho más allá
de ello tiene como objeto la defensa del patrimonio público 508, un derecho
de tercera generación, supraindividual y que penalizaría aquellas conductas
corruptas o no incluidas estrictamente en este concepto, pero que hacen pa-
decer el buen gobierno y la buena administración de las cosas públicas. Me
refiero, por solo citar un ejemplo, a las prácticas clientelares, tan imbuidas
en nuestra cultura, y otras conductas que afectan directamente a la imagen y
confianza que el sector público ha de representar 509.
508 Sobre este concepto puede verse el trabajo ya citado de CASTILLO BLANCO, F.A.
(2015) “Garantías del derecho ciudadano al buen gobierno y a la buena administración”,
Revista Española de Derecho Administrativo, págs. 134 y ss. La reciente reforma del CP de
2022 define en el Artículo 433 ter al patrimonio público, a los efectos del CP, como todo el
conjunto de bienes y derechos, de contenido económico-patrimonial, pertenecientes a las
Administraciones públicas.
509 De la idea que subyace a este concepto se hace eco JIMÉNEZ BLANCO Y CARRILLO
DE ALBORNOZ, A. (2016), en la Recensión al Libro de ARROYO, Luis y UTRILLA, Dolores
(dirs.): La administración de la escasez. Los fundamentos de la actividad administrativa de ad-
judicación de derechos limitados en número, Marcial Pons, Madrid, 2015, 257 págs., Revista de
Administración Pública, nº 201.
Dice el autor “En lo más profundo del alma española anida en efecto algo parecido a un
virus letal que hace que, cuando la gente accede a un cargo público (gente incluso inicialmente
pacífica y ecuánime), su naturaleza cambie para peor y les salga el monstruo que llevaban den-
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Como indica PALOMAR OLMEDA (2014), “…una misma persona puede
verse incurso en la actividad delictiva, en una actividad susceptible de ser incluida en el
ámbito de la responsabilidad contable (si se trata de alcance o de reintegro) o, finalmen-
te, de una responsabilidad puramente administrativa y de indemnización derivada del
incumplimiento de la condición de administración de los fondos públicos y, finalmente,
de una responsabilidad disciplinaria cuando se trate de un alto cargo o de una persona
incluida en el ámbito de aplicación de la LTBG” 510.
Sin duda, y a tenor de lo puesto de relieve, el abordaje de estas cuestio-
nes requiere una reflexión intrajurídica entre el Derecho administrativo y el
propio Derecho penal 511. La existencia de tres (o más) ámbitos de acción no
siempre armónicos como resultan ser la jurisdicción penal, la contable y la
administrativa que se reguló a partir de 2013, a lo que se une que sus desti-
natarios son en determinados supuestos tanto cargos públicos electos como
tro: debe ser eso que llaman la erótica del poder En efecto, la legislación general de contratos
públicos, desde el famoso Decreto de Bravo Murillo del ya remotísimo 1852, viene intentando
objetivar las cosas (o al menos diciendo que lo intenta), pero la fortuna no termina de acom-
pañar a tan encomiables empeños. Desde la Constitución (de 1978: también hace ya bastantes
años) los ciudadanos llevamos viendo con nuestros propios ojos que los partidos políticos –el
verdadero protagonista de nuestra vida pública toda, aunque el legislador administrativo se
obstine en ponerse la venda y no quererlo ver– encuentran sus fuentes alimenticias en los con-
tratistas de obras y servicios por las Administraciones controladas por ellos, lo que significa no
solo que los precios que paga el contribuyente son artificialmente altos (de otra manera, no
habría margen para el reparto), sino también que el proceso real de selección no coincide
con el descrito arcangélicamente por las normas. Y las políticas concesionales que tienen por
objeto las frecuencias de radio o televisión también nos ofrecen un repertorio muy completo
de cómo se las gastan tirios y troyanos cuando disponen de esa varita mágica que es el Boletín
Oficial del Estado, de la que por cierto cabe apreciar, experiencia en mano, que más castiga con
el silencio –quedarse fuera de tal o cual concurso– que con palabra alguna, por violenta que se
antoje. Y eso por no hablar de la jurisprudencia penal sobre las contrataciones de los alcaldes
de los pequeños municipios, que ahora merece un interés menor porque en muchas ocasiones
ponen de relieve modos de proceder que están más cerca de la picaresca (en muchas ocasiones
incluso sin la menor codicia para su propio bolsillo) que de la auténtica delincuencia”.
510 PALOMAR OLMEDA, A. (2014), “Responsabilidad contable y administrativa. El nue-
vo delito de falsedad contable pública”, n XVIII Jornadas de Presupuestación, Contabilidad y Control
Público, IGAE, pp. 204 y ss.
511 GUTIÉRREZ GUTIÉRREZ, I. (2014), “Debates sobre la metodología del derecho pú-
blico con la perspectiva de la multiculturalidad y la globalización” en el volumen colectivo La
metamorfosis del Estado y del Derecho (Serie: Fundamentos Nº8), Junta General del Principado de
Asturias, Oviedo, pág. 68 que, al reflexionar sobre la necesidad de interdisciplinariedad pone
de relieve que “Las aportaciones de la filosofía hermenéutica, de la teoría sociológica de siste-
mas, del análisis económico o de otros enfoques inspirados en la física o en la matemática (la
teoría del caos, la mecánica cuántica...) se ponen a prueba preguntando desde el Derecho por
su adaptabilidad al contexto jurídico; y se propone, como presupuesto para ese diálogo inter-
disciplinar, un previo y profundizado diálogo intradisciplinar, entre disciplinas jurídicas cuya
progresiva especialización pareciera haber dejado en suspenso la unidad de la ciencia jurídica”.
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personal al servicio de las AAPP, debería llamarnos a la reflexión y abordar,
con mayor coherencia, su delimitación y debido engarce.
Especial zozobra provoca dicha reflexión si la referimos a la gestión de
fondos públicos donde conviven las responsabilidades penales, las específi-
cas –las contables y las de resarcimiento general (previstas en la Ley General
Presupuestaria)–, con las derivadas de lo que ahora se han venido a deno-
minar “buen gobierno económico” junto con las estrictamente disciplinarias
e, inclusive, las que puedan provenir del estatuto del directivo público en el
marco de las normas sobre integridad previstas en la Ley de Altos Cargos 512.
Y esto tiene una incidencia, especialmente relevante, en lo que se refiere
a la prohibición de doble sanción que nuestro ordenamiento contempla. Y es
que, según conceptuemos como de heterotutela o de autotela a estas clases de
infracciones y sanciones, será de aplicación o no el nes bis in ídem. Principio
clave en el ámbito del derecho disciplinario y al que dedicaremos las siguien-
tes reflexiones.
Y es que, como es suficientemente conocido, antes de la entrada en vigor
de nuestra Constitución, existía compatibilidad entre pena y sanción adminis-
trativa en virtud del principio de independencia de la potestad sancionadora
administrativa. Con la llegada del Texto Constitucional, la STC 2/1981, de 30
de enero, fue pionera en la determinación del anclaje constitucional del prin-
cipio non bis in ídem dentro del ámbito del art.25.1 CE, es decir, en el ámbito
del principio de legalidad en materia sancionadora.
Como en su momento ya señalara TRAYTER JIMÉNEZ 513, la expresión
“non bis in ídem” encierra un tradicional principio general del derecho, con
un doble significado: de una parte, su aplicación impide que una persona sea
castigada o sancionada dos veces por la misma infracción (vertiente material)
y, de otra, es un principio procesal en cuya virtud un mismo hecho no puede
ser sancionado dos veces. Este principio procesal, impide no solo la dualidad
de procedimientos –administrativo y penal– sino, además, el inicio de un nue-
512 PALOMAR OLMEDA, A. (2014), pp. 205 y ss. propone, a estos efectos, algunos crite-
rios que las eventuales colisiones tendrán que resolverse sobre la base de los principios gene-
rales del Derecho y, en esencia, sobre la base de preferencia del Derecho penal allí donde el
mismo haya iniciado su actuación, de la vinculación a sus hechos, de la posibilidad de iniciación
de actuaciones posteriores si el bien jurídico es diferente y, en todo caso, lo que se debata no
está prejuzgado penalmente, admisión de la acción de responsabilidad e, incluso, sobre la base
de los hechos declarados penales la posibilidad del reproche disciplinario adicional cuando,
igualmente, no aparezcan prejuzgados los hechos en cuestión.
513 TRAYTER JIMÉNEZ J.M. (1992): Manual de Derecho Disciplinario de los Empleados
Públicos. Edit. Marcial Pons. Madrid, 1992, pág. 191.
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