STS 1548/2019, 11 de Noviembre de 2019
| Ponente | CELSA PICO LORENZO |
| ECLI | ES:TS:2019:3599 |
| Número de Recurso | 3445/2017 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) |
| Número de Resolución | 1548/2019 |
| Fecha de Resolución | 11 de Noviembre de 2019 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1.548/2019
Fecha de sentencia: 11/11/2019
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 3445/2017
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 05/11/2019
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Procedencia: T.S.J.COM.VALENCIANA CON/AD SEC.2
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 3445/2017
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1548/2019
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
En Madrid, a 11 de noviembre de 2019.
Esta Sala ha visto el recurso de casación RCA n.º 3445/2017, interpuesto por la Consejería de Sanidad de la Generalidad Valenciana, representada y defendida por el Abogado de dicha Generalidad, contra la sentencia dictada el 16 de junio de 2017 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y recaída en el recurso n.º 193/2016, en el que se impugnó la resolución de 29 de enero de 2016 de la Gerencia del Departamento de Salud de Xátiva-Ontinyent, por la que se deniega la solicitud de prolongación de permanencia en el servicio activo y se declara la jubilación forzosa de don Hilario, así como contra la resolución de la Dirección General de Recursos Humanos y Económicos de 13 de mayo de 2016, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución.
Se ha personado como recurrido, don Hilario, representado por la procuradora doña Mercedes Albi Murcia y asistido por el letrado don Vicente Satorre Gil.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo.
En el recurso n.º 193/2016, seguido en la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el 16 de junio de 2017 se dictó la sentencia n.º 318, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
"Estimamos el recurso interpuesto por don Hilario contra la resolución del Gerente del Departamento de Salud de Xàtiva- Ontinyent de 29 de enero de 2016, denegatoria de la solicitud de prolongación en situación de servicio activo y de cese por jubilación forzosa con efectos desde el día 9 de abril de 2016, así como frente a la Resolución del Director General de Recursos Humanos y Económicos de 13 de mayo de 2016, que desestima recurso de reposición, los declaramos contrarios a Derecho y anulamos, dejándolos sin efecto.
Reconocemos el derecho del recurrente a la prolongación en el servicio activo y consiguiente incorporación a su puesto de trabajo, con todos los derechos económicos y administrativos que se deriven de dicho reconocimiento, salvo que concurriese causa legal de jubilación.
Con costas."
Contra la referida sentencia preparó el Abogado de la Generalitat recurso de casación, que la Sección segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia tuvo por preparado mediante Auto de 22 de junio de 2017 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictó Auto el 2 de noviembre de 2017, cuya parte dispositiva dice literalmente:
"Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la Generalitat Valenciana contra la sentencia 318/2017, de 16 de junio, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el procedimiento ordinario núm. 193/2016.
Segundo. Precisar, al igual que hicimos en los autos de esta Sección dictados en los recursos de casación núms. 200/2016, 177/2016, 175/2017, 1445/2017, 2140/2017 y 2167/2017, que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:
-
Si el Decreto 136/2014, de 8 de agosto (aprobado por el Consell como consecuencia de la anulación de la Orden 2/2013, de 7 de junio) permite al órgano administrativo competente, por resultar suficiente el rango normativo de dicho Decreto autonómico, denegar las peticiones de prolongación en el servicio activo aplicando al respecto las previsiones del Plan de Ordenación de los Recursos Humanos y del artículo 26 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, Estatuto Marco de los Servicios de Salud .
-
Y cuáles serían las consecuencias de la declaración de nulidad del mencionado Decreto autonómico, si tal declaración de nulidad fuera confirmada, respecto de la petición de prolongación del servicio activo formulada por el demandante en la instancia.
Tercero. Identificar como norma jurídica que, en principio, será objeto de interpretación el citado artículo 26 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre.
Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.
Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto. "
Admitido el recurso, por diligencia de ordenación de 29 de noviembre de 2017, se concede a la parte recurrente un plazo de treinta días para presentar el escrito de interposición, lo que efectuó el Abogado de la Generalitat por escrito de fecha 13 de diciembre de 2017, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO: "[...] dicte resolución mediante la cual estime este recurso de casación, revocando la sentencia de instancia y rechazando el recurso contencioso-administrativo, con la confirmación del acto recurrido."
Por providencia de 18 de diciembre de 2017. Se acuerda dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, pueda oponerse al recurso, lo que efectúo la representación procesal de don Hilario en escrito de fecha 1 de febrero de 2018, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:"[...] desestime el recurso de casación, declarando no haber lugar al mismo y confirmando la Sentencia impugnada, con expresa imposición de costas a la parte recurrente".
De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por providencia de 29 de julio de 2019 se señala este recurso para votación y fallo el día 5 de noviembre de 2019, fecha en que tuvo lugar el acto.
Los términos del litigio y la sentencia de instancia.
La Generalidad Valenciana interpone recurso de casación contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el 16 de junio de 2017, que estimó el recurso nº 193/2016, deducido por don Hilario, contra la Resolución del Gerente del Departamento de Salud del Xátiva-Ontinyent de 29 de enero de 2016, por la que se deniega la solicitud de prolongación de la permanencia en el servicio activo al amparo de lo establecido en el art. 26.2 del Estatuto Marco y 136.2 de la Ley 7/2014, de 22 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiera de la Generalitat y declara la jubilación forzosa del recurrente con efectos del 9 de abril de 2016.
Identifica la sentencia de instancia (completa en cendoj Roj: STSJ CV 6107/2017 - ECLI:ES:TSJCV:2017:6107) el acto impugnado en su PRIMER fundamento mientras en el CUARTO indica que ya había resuelto una cuestión similar en sentencia de 31 de mayo de 2016 estimando el recurso.
El interés casacional apreciado por el auto de admisión.
El auto de la Sección Primera de 2 de noviembre de 2017 que ha admitido a trámite el recurso de casación, apreció interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en varios de los extremos apuntados por la Generalidad Valenciana.
En sus razonamientos, observa, en primer lugar, que las cuestiones suscitadas en este caso son sustancialmente idénticas a las abordadas entre otros recursos por los autos de la Sección Primera de 27 de febrero de 2017 ( recurso n.º 200/2016), de 27 de marzo de 2017 ( recurso n.º 177/2017) y de 11 de abril de 2017 ( recurso n.º 853/2017) y señala que esta Sala no ha tenido la ocasión de pronunciarse sobre ellas aunque haya considerado otras similares. Las que ahora merecen el juicio del Tribunal Supremo son, en palabras del propio auto de admisión, las que hemos reproducido en los antecedentes:
En sustancia, consisten en determinar si el Decreto 136/2014 tiene suficiente rango normativo para habilitar a la Administración para denegar las solicitudes de prolongación de la permanencia en servicio activo aplicando las previsiones del Plan de Ordenación de Recursos Humanos y del artículo 26.2 del Estatuto Marco del Personal Estatutario (1.ª) y qué consecuencias tendría la declaración de nulidad de ese Decreto pronunciada en la instancia de confirmarse por esta Sala (2.ª). Explica el auto de admisión que las respuestas a estas preguntas no se desprenden con claridad de las sentencias hasta ahora dictadas en la materia y resalta su relevancia porque afectan a un gran número de situaciones.
También precisa que el precepto a interpretar es el artículo 26.2 de la Ley 55/2003.
Las pretensiones de la Generalidad Valenciana.
Sostiene que, en primer lugar, que la sentencia infringe el artículo 26.2 de la Ley 55/2003 ya que este precepto prevé que el Plan de Ordenación de Recursos Humanos es presupuesto suficiente para denegar la permanencia en el servicio activo más allá de la edad de jubilación forzosa. Añade que ese precepto legal no reclama norma reglamentaria alguna y recuerda que no existe derecho subjetivo a prolongar el servicio activo una vez cumplida la edad de jubilación forzosa. Solamente supone --precisa-- el de solicitarlo de acuerdo con los supuestos previstos en ese Plan.
Aduce que la sentencia, soslaya ese artículo 26.1 en relación con el artículo 13 pues no repara en que ofrecen cobertura suficiente a la resolución impugnada.
Hace referencia luego al desarrollo reglamentario efectuado por la Generalidad Valenciana con la Orden 2/2013, de 7 de junio, mediante la cual la Consejería de Sanidad reguló el procedimiento de jubilación forzosa y al Plan de Ordenación de Recursos Humanos aprobado por acuerdo del Consell de 7 de junio de 2013. De este último evoca su anulación parcial por la Sala de Valencia y de aquélla su plena anulación total por la sentencia n.º 524/2014. En este contexto, añade, se aprobó el Decreto 136/2014. También, indica que la STS de 11 de noviembre de 2015 (casación n.º 3246/2014) anuló la de Valencia que, a su vez, había declarado nulos aspectos del Plan de Ordenación de Recursos Humanos, mientras que la de 22 de octubre de 2015 (casación n.º 2932/2014) confirmó la nulidad de la Orden.
Luego señala la existencia de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, la n.º 106/2016, de 26 de febrero, que declaró la nulidad de diversos preceptos del Decreto 136/2014, no por falta de rango normativo sino porque consideró improcedente incluir en él normas de carácter sustantivo.
Mantiene que, el Decreto 134/2014 permite denegar las solicitudes de permanencia en servicio activo más allá de la edad de jubilación forzosa aplicando las previsiones del Plan de Ordenación de Recursos Humanos. Sostiene que el Decreto, es una norma meramente procedimental que no es exigida por el artículo 26.2 de la Ley 55/2003 y añade que aunque hubiera sido derogada o anulada en su integridad, la resolución del Gerente del Departamento no habría variado un ápice pues su contenido viene impuesto por el Estatuto Marco y por el Plan, no por el Decreto 136/2014. Apoya su tesis remitiéndose al texto de esa resolución y resaltando que la única cita que en él se hace a la resolución es para sintetizar su título sin hacer mención a cualquiera de sus preceptos.
Destaca que no cabe comparar este caso con el de la Orden 2/2013, ya que el Decreto 136/2014 se dictó para subsanar sus deficiencias de cobertura normativa e insiste en la inocuidad de la regulación de este último y en la suficiencia del Estatuto Marco y del Plan no sin destacar las correcciones que el Decreto aporta a la reglamentación dispuesta en su día por la Orden ni recordarnos el dictamen emitido por su Consejo Consultivo.
A la segunda cuestión suscitada por el auto de admisión defiende que se responda diciendo que, de confirmarse la declaración de nulidad del Decreto 136/2014, no se vería afectada la validez de la resolución que denegó al Sr. Giner Ruiz la continuación en servicio activo. Las razones que impedirían esa afectación son que la resolución tiene cobertura en el Estatuto Marco y en el Plan y que no aplicó los preceptos anulados, respecto de los cuales dice que no son sino una mera transcripción de la legislación básica estatal aplicable (artículos 3 y 4), o del Plan vigente (determinados apartados de los artículos 4 y 6) y que el resto de las previsiones de ese artículo 4 ni siquiera eran aplicables.
Termina la Generalidad Valenciana formulando estas pretensiones:
"(1.ª) La interpretación jurisprudencial del artículo 26.2 del Estatuto Marco no se ve afectada en el presente caso por la existencia del Decreto 136/2014".
"(2.ª) El Decreto 136/2014, de 8 de agosto, tiene rango normativo suficiente para denegar las peticiones de prolongación en el servicio activo".
"(3.ª) La eventual confirmación por ese Alto Tribunal de la nulidad de alguno de los preceptos del Decreto 136/2014, de 8 de agosto, no afectaría en nada a la validez de la resolución dictada".
La oposición de don Hilario.
Insiste en primer lugar, en que la resolución que impugnó en la instancia se fundamenta en el Decreto 136/2014 y no exclusivamente en el artículo 26.2 de la Ley 55/2003. Así, pues, siendo nula la norma aplicada, debe ser nula la resolución impugnada.
La desaparición sobrevenida del interés casacional.
En unidad de doctrina y seguridad jurídica, procede mantener idéntico criterio al sostenido en SSTS de 3 de enero de 2018 ( casación 200/2016), de 20 de diciembre de 2017 ( casación 853/2017), de 5 de julio de 2019 ( casación 2167/2017) y de 16 de julio de 2019 ( casación 1756/2017).
Respecto a la primera cuestión de interés casacional establecida en el auto de admisión, relativa a si el Decreto 136/2014, de 8 de agosto, del Consell, permite al órgano administrativo competente denegar las peticiones de prolongación en el servicio activo aplicando al respecto las previsiones del Plan de Ordenación de Recursos Humanos y del artículo 26 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, así como sobre las consecuencias de su nulidad, debemos señalar que no podemos pronunciarnos sobre el alcance de dicho Decreto 136/2014, pues el mismo ha sido declarado nulo por sentencia firme, respecto de determinados preceptos, en concreto, los artículos 3, 4 y 6 sobre los que se fundamenta el acto administrativo, naturalmente posterior al Auto de la Sección Primera que identificó el interés casacional.
Resulta notorio que, mediante sentencia de esta Sala y Sección de 12 de diciembre de 2017 (dictada en el recurso de casación núm. 941/2016) hemos declarado no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la misma Sala de instancia, que estima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Decreto del Consell 136/2014, de 8 de agosto por el que se regula el procedimiento para la jubilación forzosa, la prolongación en el servicio activo y la jubilación voluntaria del personal estatutario de las Instituciones dependientes de la Consellería de Sanidad y declara la nulidad de diversos artículos del citado Decreto.
De este modo, la norma que presta cobertura al acto administrativo impugnado en el recurso contencioso administrativo en el que se dicta la sentencia impugnada, ha quedado expulsada del ordenamiento jurídico y privado aquél de la suficiente cobertura normativa. La fundamentación de la denegación de la prolongación de servicio y la declaración de jubilación se sustentaba explícitamente sobre las normas declaradas nulas.
Así, aunque en la resolución impugnada se haga mención del artículo 26.2 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, y a los planes de ordenación de recursos humanos, no por ello deja de sustentarse explícitamente la decisión también en el art. 7 del Decreto 136/2014, que se remite al art. 6 del mismo, que fue declarado nulo. Por otra parte, en el informe de posibilidad de sustitución emitido a raíz de la solicitud del actor, se aplican explícitamente los criterios del art. 6 del Decreto 136/2014. Estos son, en definitiva, los fundamentos jurídicos de la resolución cuya anulación acordó la sentencia impugnada.
Por consiguiente, no podemos hacer ahora pronunciamientos ni declaraciones basadas en hipótesis o conjeturas que no sirven para resolver el presente recurso de casación, y que resultan ajenas a las circunstancias del caso.
La nulidad de la norma de cobertura del acto impugnado mediante sentencia firme, determina la nulidad del acto de aplicación que se encuentra privado de sustento normativo. Es obvio que cualquiera que fuera nuestro juicio al respecto siempre colisionaría con la expulsión de dicha norma del ordenamiento jurídico, atendida su nulidad plena, que es el único grado de invalidez que conocen las disposiciones de carácter general, ex artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de aplicación al caso.
Procede, en consecuencia, declarar que no ha lugar al recurso de casación, porque la sentencia impugnada que anula el acto administrativo, se fundamenta en que la norma de cobertura de dicho acto había sido declarada nula. Y además esa nulidad es ahora firme, en virtud de nuestra Sentencia de 12 de diciembre de 2017, antes citada.
Las costas procesales.
En materia de costas, el pronunciamiento se limita a las causadas en el recurso de casación, al no haber lugar al mismo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la LJCA tras la reforma por Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Generalidad Valenciana contra la sentencia de 16 de junio de 2017 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y recaída en el recurso nº n.º 193/2016.
En cuanto a las costas estése a los términos señalados en el último de los Fundamentos de Derecho.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
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