STS 5/2018, 3 de Enero de 2018

El presente recurso de casación se interpuso por la Generalidad de Valencia, contra la sentencia núm. 530/2016, de 11 de noviembre, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que estimó el recurso núm. 43/2015 , formulado por D. Apolonio frente a la resolución del Gerente del Departamento de salud del Hospital Dr. Peset, de fecha 15 de diciembre de 2014, por la que se le deniega la solicitud de prolongación de servicio activo y se declara su jubilación forzosa por cumplimiento de la edad legalmente establecida con fecha de efecto de 25 de marzo de 2015.

La sentencia de instancia estima el recurso contencioso-administrativo núm. 43/2015 y anula la resolución impugnada por no ser acorde a derecho, reconociendo como situación jurídica individualizada, el derecho del Sr. Apolonio a reincorporarse a su puesto de trabajo por periodo de un año, salvo que concurriese causa legal de jubilación, con abono de las diferencias retributivas existentes, en su caso, entre las percibidas por su jubilación y las propias del puesto que ocupaba. En lo que aquí interesa, la Sala a quo sustenta su decisión en el siguiente razonamiento:

TERCERO.- Sobre la cuestión objeto de la presente controversia ha tenido ocasión de pronunciarse esta misma Sala y sección, entre otras, en reciente sentencia de fecha 31 de mayo de 2016 recaída en autos de recurso ordinario 400/2014, y sentencia en la que partiendo de un supuesto idéntico al aquí enjuiciado se analizan los mismos motivos de impugnación en los siguientes términos:

"SEGUNDO.- Planteados de tal modo los términos del debate, comencemos depurando las alegaciones del actor, en cuanto se advierte que en el caso que nos atañe, la resolución administrativa impugnada se dicta aplicando las previsiones del Decreto 136/2014, de 8 de agosto, lo que relativiza las alegaciones de la demanda, en orden a enfatizar la anulación de la Orden 2/2013 de 7 de junio (efectivamente anulada por sentencia TSJ Comunidad Valenciana Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 2ª, S 21-7-2014, nº 528/2014, rec. 233/2013 , declarada firme tras sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 7ª, S 22-10- 2015, rec. 2932/2014 ); por otra parte defiende la actora la inexistencia de un PORH aplicable al caso, mas en tal extremo desatiende la circunstancia de que la TSJ Comunidad Valenciana Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 2ª, S 21-7-2014, nº 527/2014, rec. 234/2013 , que afectó al mismo, fue casada por sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 7ª, S 11-11-2015, rec. 3246/2014 .

TERCERO.- Precisado lo anterior, con todo, el recurso contencioso ha de verse estimado, toda vez que la reciente sentencia de esta Sala y Sección 106/2016, de 26 de febrero la cual tuvo ocasión de examinar el recurso directo frente al Decreto 136/2014, de 8 de agosto (en el que encuentra expreso soporte el acto administrativo hoy impugnado), acogiendo "el recurso (directo) interpuesto (..) en nombre y representación de la Confederación Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI.F), contra el Decreto 136/2014, de 8 de agosto, del Consell" y declarando nulos los artículos 3 ; 4.2. b ) último párrafo ("...Esta opción no podrá ser ejercida por el personal que pertenezca a categorías profesionales declaradas a extinguir u ocupe plazas o puestos declarados a amortizar, independientemente de su sistema de retribuciones"); y art. 6. 2, letras a), b) y c), y 3, letras a) y b)", haciéndolo precisamente al considerar, frente a lo aquí defendido por la administración, en consideración a que "Efectivamente, tanto el art. 3 (Regla general de jubilación), aunque sea un reproducción de otras previsiones normativas; el último inciso del apartado 2 del art. 4 ("b) En el supuesto previsto en el artículo 26.2, párrafo segundo, del EM, en función de las necesidades de la organización. Esta opción no podrá ser ejercida por el personal que pertenezca a categorías profesionales declaradas a extinguir u ocupe plazas o puestos declarados a amortizar, independientemente de su sistema de retribuciones"); y del art. 6.2 las letras a)- La necesidad de mantener la cobertura del puesto ocupado o la conveniencia de su amortización a fin hacer frente con este recurso a otra necesidad que se considera prioritaria- , b)- La previsión de sustitución del interesado, para lo que se deberá valorar no solamente la categoría profesional a la que pertenezca, sino también el contenido funcional del puesto que desempeñe, así como la posibilidad de fidelización o promoción interna de otros profesionales-, c)- El valor cualitativo del trabajo desempeñado por el interesado, acreditado a través de una trayectoria especialmente meritoria, por su implicación en los objetivos fijados por la organización y por el rendimiento o los resultados obtenidos-; y de su apartado 3, las letras a)- Cuando de la referida valoración se concluya que, siendo necesario mantener la cobertura del puesto, existe imposibilidad de sustitución del interesado con las debidas garantías de calidad asistencial o de prestación del servicio- y b)-Cuando de la referida valoración se concluya una trayectoria especialmente meritoria en los términos de la letra c) del apartado anterior. En tal caso, la resolución indicará expresamente que la prolongación en el servicio activo se otorga por un periodo inicial de un año, prorrogable anualmente a instancia del interesado, y como máximo hasta la edad de 70 años, detallando su fecha de comienzo y finalización. En el caso de que el interesado disponga de un nombramiento de carácter temporal, que la autorización de prolongación de la permanencia en servicio activo o su/s prórrogas quedará sin efectos antes de la fecha hasta la que le fueran concedidas si sobreviene alguna de las causas establecidas de extinción del nombramiento temporal-; son normas sustantivas impropias del Decreto recurrido regulador del procedimiento para la jubilación forzosa, la prolongación en el servicio activo y la jubilación voluntaria del personal estatutario de las Instituciones Sanitarias dependientes de la Consellería de Sanidad. (art.1).

La inserción de las referidas normas en el Decreto es nula por ser impropia de una regulación procedimental como la que constituye el objeto del mismo, bastando, a tal fin, considerar no sólo su denominación sino, además su objeto y ámbito de aplicación conforme a lo dispuesto en su art. 1:

"1. El presente decreto tiene por objeto la regulación de los procedimientos que deben seguirse para la jubilación forzosa por cumplimiento de la edad prevista legalmente, para la prolongación en el servicio activo y para la jubilación voluntaria del personal estatutario de las Instituciones Sanitarias dependientes de la Consellería de Sanidad. 2. En lo no previsto en el presente decreto, resultará de aplicación lo dispuesto en el título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común."

Ello implicará la estimación en lo sustancial del recurso contencioso interpuesto."

Trasladado lo anterior al presente recurso y en aras a la unidad de doctrina procede, sin más, la estimación del recurso de conformidad con lo interesado por la parte actora

.

Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, por auto de 27 de febrero de 2017, la Sección Primera acuerda:

Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la Generalitat Valenciana contra la sentencia 530/2016, de 11 de noviembre, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el procedimiento ordinario núm. 43/2015.

Segundo. Precisar que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:

1. Si el Decreto 136/2014, de 8 de agosto (aprobado por el Consell como consecuencia de la anulación de la Orden 2/2013, de 7 de junio) permite al órgano administrativo competente, por resultar suficiente el rango normativo de dicho Decreto autonómico, denegar las peticiones de prolongación en el servicio activo aplicando al respecto las previsiones del Plan de Ordenación de los Recursos Humanos y del artículo 26 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, Estatuto Marco de los Servicios de Salud .

2. Y cuáles serían las consecuencias de la declaración de nulidad del mencionado Decreto autonómico, si tal declaración de nulidad fuera confirmada, respecto de la petición de prolongación del servicio activo formulada por el demandante en la instancia.

Tercero. Identificar como norma jurídica que, en principio, será objeto de interpretación el citado artículo 26 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre . [...]

.

Notificada la anterior resolución a las partes personadas y dentro del plazo fijado en el art. 92.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), la Generalidad Valenciana, mediante escrito registrado el 27 de marzo de 2017, interpuso recurso de casación en el que formula dos motivos.

En el primero denuncia que la sentencia de instancia «incurre en infracción del artículo 26.2 de la Ley 55/2003 [de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal sanitario de los servicios de salud], en relación con el 13, al soslayar, que el citado precepto y los Planes de Ordenación de Recursos Humanos constituyen cobertura normativa suficiente para desestimar la prórroga del servicio activo del personal estatutario de los servicios de salud» (pág. 3 del escrito de interposición). Y abordando la primera de las cuestiones que, según el juicio expresado por esta Sala en el auto de admisión del presente recurso, presenta un interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, la recurrente concluye que «[n]o concurre la falta de cobertura normativa que sirve a la sentencia recurrida para estimar la demanda pues, como ya se ha dicho, el fundamento legal de la autorización o denegación de la prórroga del servicio activo es el artículo 26.2 de la Ley 55/2003 y, conforme a dicho artículo, los supuestos organizativos y asistenciales que cada servicio de salud establezca al aprobar el PORH con el contenido del artículo 13 del mismo texto legal » (pág. 6), máxime cuando «resulta ya indubitado que el nuevo Decreto ha solventado adecuadamente los dos reproches que anteriormente se habían opuesto a la anterior Orden y que habían causado su anulación, esto es, la insuficiencia de rango y la ausencia de Dictamen, con lo que se evidencia que la nueva norma sí que supone una cobertura suficiente para dictar las resoluciones de las peticiones de prolongación en el servicio activo» (pág. 11).

Y respecto de la segunda de las cuestiones con interés casacional relativa a las consecuencias de la declaración de nulidad del mencionado Decreto autonómico, si tal declaración de nulidad fuera confirmada, respecto de la petición de prolongación del servicio activo formulada por el demandante en la instancia, la parte sostiene que «ello no vendría a afectar en modo alguno a la validez de la resolución denegatoria de la prolongación en el servicio activo dictada por el Gerente del Departamento Valencia-Doctor Peset», porque, en primer lugar, «la cobertura de la mencionada resolución denegatoria de prolongación en el servicio activo radica en el Estatuto Marco y en el Plan de Ordenación de Recursos Humanos aprobado por el Consell, la cual ha sido declarada como suficiente en reiteradas Sentencias del Alto Tribunal [...], parece claro que la anulación, siquiera parcial, de un Decreto meramente procedimental como es el 136/2014, de 8 de agosto, no podrán determinar la nulidad del acto administrativo dictado, por cuanto que el mismo no tenía su apoyo sustantivo en esta norma reglamentaria sino en el artículo 26.2 del Estatuto Marco» (págs. 13-14); y, en segundo lugar, porque «los mismos no se aplicaron en la resolución denegatoria de la prolongación, siendo así además que todos estos artículos no son sino una mera reproducción de la normativa vigente y del PORH existente» (pág. 15).

Y concluye el desarrollo del recurso de casación argumentando que «[l]a Sentencia dictada infringe la Jurisprudencia del Tribunal Supremo relacionada con el artículo 26 del Estatuto Marco y plasmada en la Sentencia de 23 de julio de 2014, recaída en el recurso de Casación número 1279/2013, así como en la Sentencia número 514/2016, de 9 de febrero, dictada en el recurso de casación número 3934/2014, que reiteran entre otras muchas las Sentencias de 7-11-2012, 17-07-2012, 18-9-2013 y 20-5-2013», doctrina que «entiende como base suficiente para desestimar la prolongación del servicio activo, el artículo 26.2 de la Ley 55/2003 , y las previsiones del PORH, con lo que en el supuesto que nos ocupa no concurre la falta de cobertura normativa que sirve a la sentencia recurrida para estimar la demanda» (págs. 19-20).

Consecuencia de todo lo expuesto, la parte concreta sus pretensiones en el presente procedimiento en la obtención de un pronunciamiento favorable sobre las siguientes cuestiones:

PRIMERA.- La interpretación jurisprudencial del artículo 26.2 del Estatuto Marco no se ve afectada en el presente caso por la existencia del Decreto 136/2014 . [...]

SEGUNDA.- El Decreto 136/2014, de 8 de agosto, tiene rango normativo suficiente para denegar las peticiones de prolongación en el servicio activo. [...]

TERCERA.- La eventual confirmación por ese Alto Tribunal de la nulidad de alguno de los preceptos del Decreto 136/2014, de 8 de agosto, no afectaría en nada a la validez de la resolución dictada

(págs. 22-23).

Finalmente solicita el dictado de sentencia que «estime este recurso de casación, revocando la sentencia de instancia y rechazando el recurso contencioso-administrativo, con la confirmación del acto recurrido».

QUINTO .- Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la representación procesal de D. Apolonio presenta, el día 9 de junio de 2016, escrito de oposición en el que, sobre las cuestiones señaladas en el auto de admisión, argumenta que «[e]fectivamente el TSJCV anuló algunos preceptos del Decreto 13612014, por considerar que no podía tener la norma preceptos de carácter sustantivo», y «[s]i dichos preceptos regulan el procedimiento y al facultativo se le ha jubilado conforme a los mismos, su resolución de jubilación y su procedimiento automáticamente deviene nulo, no pudiendo admitir la interpretación realizada de contrario.

La Sentencia 106/2016 TSJCV se limitó a anular los preceptos que consideró no podían ser objeto de regulación y ello no convalida el resto de la norma, ni puede ser inocuo en la resolución de jubilación del recurrente, puesto que no podemos olvidar que su procedimiento se basa en esos artículos

(pág. 4 del escrito de oposición).

En relación con el segundo punto del auto de admisión del recurso de casación, relativo a cuáles serían las consecuencias de la declaración de nulidad del Decreto autonómico, la parte recurrida señala que «la incorrecta actuación de la Administración autonómica valenciana denegando incorrectamente una prolongación de la permanencia en el servicio activo en base a una norma nula, no puede ni debe suponer una ventaja para la misma, de tal manera que a pesar de esa nulidad de la denegación y de dos años de pleito ahora esa denegación de la prolongación persista y se convalide por aplicación de otra norma que en su momento no se aplicó, como pretende la Administración», pidiendo se aplique aquí la misma doctrina sentada en «la Sentencia de este Tribunal Supremo Sala Tercera y Sección Séptima de 30 de octubre de 2015 , en la que se desestima un motivo de casación idéntico al presente por citar la vulneración del Artículo 26.2 de la Ley 55/2003 sin atender a los concretas circunstancias y motivos por los que la Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana estimaba el recurso» (págs. 5-6).

Y en cuanto a la infracción de la jurisprudencia de este Tribunal, en concreto la Sentencia 514/2016, de 9 de febrero (rec. cas. núm. 3934/2014 ), entre otras, alegada de contrario, «señal[a] que dicho supuesto no es comparable con el que nos ocupa» (pág. 7). Concluye su escrito manifestando que «las 3 pretensiones deducidas de contrario deben de ser desestimadas por lo expuesto en el cuerpo del presente escrito, puesto que los artículos anulados no pueden convalidar el procedimiento de jubilación, ni puede suponer que el Decreto 136 tenga suficiente rango normativo para denegar las peticiones de prolongación».

Evacuados los trámites, y de conformidad con lo previsto en el art. 92.6 de la LJCA , al considerar innecesaria la celebración de vista pública, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 19 de diciembre de 2017, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

El presente recurso de casación se formula contra la sentencia núm. 530/2016, de 11 de noviembre, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, estimatoria del recurso núm. 43/2015 , formulado por D. Apolonio frente a la resolución de 15 de diciembre de 2014, del Gerente del Departamento de salud del Hospital Dr. Peset, por la que se le deniega la prolongación de servicio activo y se declara su jubilación forzosa por cumplimiento de la edad legalmente establecida con fecha de efecto de 25 de marzo de 2015 .

La sentencia impugnada, tras señalar el acto que se recurre y resumir la posición procesal de las partes, se remite a un precedente de la misma Sala en la que se impugnaba también la denegación de la prolongación de servicio activo, y la declaración de jubilación forzosa. Pues bien, la sentencia considera que la resolución impugnada debe estimarse porque, en esa sentencia anterior, se ha declarado la nulidad del Decreto 136/2014, de 8 de agosto, que constituye el soporte normativo del acto allí impugnado. En concreto declara que «[...] el recurso contencioso ha de verse estimado, toda vez que la reciente sentencia de esta Sala y Sección 106/2016, de 26 de febrero la cual tuvo ocasión de examinar el recurso directo frente al Decreto 136/2014, de 8 de agosto (en el que encuentra expreso soporte al acto administrativo hoy impugnado), acogiendo "el recurso (directo) interpuesto [...] en nombre y representación de la Confederación Sindical Independiente y de Funcionarios (CSIF), contra el Decreto 136/2014, de 8 de agosto, del Consell"». Concluyendo que «[...] son normas sustantivas impropias del Decreto recurrido regulador del procedimiento para la jubilación forzosa, la prolongación en el servicio activo y la jubilación voluntaria del personal estatutario de las Instituciones Sanitarias dependientes de la Conselleria de Sanidad (art. 1). [...] La inserción de las referidas normas en el Decreto es nula por ser impropia de una regulación procedimental como la que constituye el objeto del mismo, bastando, a tal fin, considerar no sólo su denominación sino, además su objeto y ámbito de aplicación conforme a lo dispuesto en su art. 1. [...] "1. El presente decreto tiene por objeto la regulación de los procedimiento que deben seguirse para la jubilación forzosa por cumplimiento de la edad prevista legalmente, para la prolongación en el servicio activo y para la jubilación voluntaria del personal estatutario de las Instituciones Sanitarias dependientes de la Consellería de Sanidad. 2. En lo previsto en el presente decreto, resultará de aplicación lo dispuesto en el título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo común"».

La identificación del interés casacional.

El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo declarado mediante auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 27 de febrero de 2017 , a la fijación sobre «si el Decreto 136/2014, de 8 de agosto (aprobado por el Consell como consecuencia de la anulación de la Orden 2/2013, de 7 de junio) permite al órgano administrativo competente, por resultar suficiente el rango normativo de dicho Decreto autonómico, denegar las peticiones de prolongación en el servicio activo aplicando al respecto las previsiones del Plan de Ordenación de los Recursos Humanos y del artículo 26 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, Estatuto Marco de los Servicios de Salud . [...] Y cuáles serían las consecuencias de la declaración de nulidad del mencionado Decreto autonómico, si tal declaración de nulidad fuera confirmada, respecto de la petición de prolongación del servicio activo formulada por el demandante en la instancia».

Alegaciones de las partes sobre el citado interés casacional.

En el escrito de interposición, la Administración recurrente considera que la sentencia impugnada ha vulnerado el artículo 26.2 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Sanitario de los Servicios de Salud , en la medida que dicha norma prevé que el correspondiente Plan de Ordenación de Recursos Humanos es el presupuesto suficiente para denegar la prolongación del servicio activo una vez llegada la edad de jubilación. También reprocha a la sentencia recurrida la vulneración de la jurisprudencia dictada en la aplicación del citado artículo 26.2.

Por otro lado, la parte recurrida aduce que la denegación de la prolongación del servicio activo se realiza sin referencia a los planes de ordenación de recursos humanos, pues se funda exclusivamente en el Decreto 136/2014. Esta denegación se ha realizado de modo inmotivado y arbitrario. Y además, sostiene, su solicitud de prolongación debía haberse entendido estimada por silencio administrativo.

La desaparición sobrevenida del interés casacional.

Respecto a la primera cuestión de interés casacional establecida en el auto de admisión, relativa a si el Decreto 136/2014, de 8 de agosto, del Consell, permite al órgano administrativo competente denegar las peticiones de prolongación en el servicio activo aplicando al respecto las previsiones del Plan de Ordenación de Recursos Humanos y del artículo 26 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud , así como sobre las consecuencias de su nulidad, debemos señalar que no podemos pronunciarnos sobre el alcance de dicho Decreto 136/2014, pues el mismo ha sido declarado nulo por sentencia firme, respecto de determinados preceptos, en concreto, los artículos 3 , 4 y 6 sobre los que se fundamenta el acto administrativo, naturalmente posterior al Auto de la Sección Primera que identificó el interés casacional.

En efecto, mediante sentencia de esta Sala y Sección de 12 de diciembre de 2017 (dictada en el recurso de casación núm. 941/2016 ) hemos declarado no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la misma Sala de instancia, que estima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Decreto del Consell 136/2014, de 8 de agosto por el que se regula el procedimiento para la jubilación forzosa, la prolongación en el servicio activo y la jubilación voluntaria del personal estatutario de las Instituciones dependientes de la Consellería de Sanidad y declara la nulidad de diversos artículos del citado Decreto.

De este modo, la norma que presta cobertura al acto administrativo impugnado en el recurso contencioso administrativo en el que se dicta la sentencia impugnada, ha quedado expulsada del ordenamiento jurídico y privado aquél de la suficiente cobertura normativa, pues la fundamentación de la denegación de la prolongación de servicio y la declaración de jubilación se sustentaba explícitamente sobre las normas declaradas nulas. Así, aunque en la resolución impugnada se haga mención del artículo 26.2 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud , y a los planes de ordenación de recursos humanos, no por ello deja de sustentarse explícitamente la decisión también en el art. 7 del Decreto 136/2014 , que se remite al art. 6 del mismo, que fue declarado nulo. Por otra parte, en el informe de posibilidad de sustitución emitido a raíz de la solicitud del actor, se aplican explícitamente los criterios del art. 6 del Decreto 136/2014 . Estos son, en definitiva, los fundamentos jurídicos de la resolución cuya anulación acordó la sentencia impugnada. Por consiguiente, no podemos hacer ahora pronunciamientos ni declaraciones basadas en hipótesis o conjeturas que no sirven para resolver el presente recurso de casación, y que resultan ajenas a las circunstancias del caso.

La nulidad de la norma de cobertura del acto impugnado mediante sentencia firme, determina la nulidad del acto de aplicación que se encuentra privado de sustento normativo, pues cualquiera que fuera nuestro juicio al respecto siempre colisionaría con la expulsión de dicha norma del ordenamiento jurídico, atendida su nulidad plena, que es el único grado de invalidez que conocen las disposiciones de carácter general, ex artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , de aplicación al caso.

Procede, en consecuencia, declarar que no ha lugar al recurso de casación, porque la sentencia impugnada que anula el acto administrativo, se fundamenta en que la norma de cobertura de dicho acto había sido declarada nula. Y además esa nulidad es ahora firme, en virtud de nuestra Sentencia de 12 de diciembre de 2017 , antes citada.

Las costas procesales.

En materia de costas, el pronunciamiento se limita a las causadas en el recurso de casación, al no haber lugar al mismo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la LJCA tras la reforma por Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.