STS 2093/2016, 27 de Septiembre de 2016

El presente recurso de casación se interpuso por la mercantil Morteros y Áridos Especiales, S.A. (MARESA), contra la sentencia núm. 803/2014, de 29 de noviembre, dictada por la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, desestimatoria del recurso núm. 68/2011 , formulado frente a la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada el 2 de marzo de 2010 ante la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, para la indemnización de 15.381.369 euros por los daños y perjuicios producidos como consecuencia de la prohibición de la actividad extractiva en la zona B y en la franja de 50 metros de protección situada en la zona D del Parque Regional del Sureste.

La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo con sustento en el siguiente razonamiento:

TERCERO.- Las demás cuestiones litigiosas que han de resolverse en la presente resolución son las relativas a la procedencia y, en su caso, la cuantía, de la indemnización del daño causado a "MORTEROS Y ÁRIDOS ESPECIALES, S.A." por habérsele privado del derecho a la explotación de recursos mineros de la sección A) en terrenos afectados por las limitaciones del Parque Regional.

Se ha de señalar que el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , dispone que:

"Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos".

El precepto, que se refiere a la responsabilidad resultante de la aplicación de una ley formal de naturaleza no expropiatoria, ha sido interpretado, entre otras, en las sentencias del Tribunal Supremo de 25 de enero y 22 de junio de 2011 , y las que en ellas se citan, habiéndose declarado que:

"De la mera lectura del citado precepto, en el que por primera vez el legislador contemplara la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria, observamos sobre la base de una interpretación literal del precepto, que tres son los presupuestos o requisitos necesarios para la prosperabilidad de esta acción:

- que los administrados no tengan el deber jurídico de soportar el daño.

- que así se establezca en el propio acto legislativo.

- que la indemnización se determinará en los términos que se especifiquen en el propio acto legislativo".

La responsabilidad por actos legislativos se refiere, por tanto, a supuestos de indemnización de los daños y perjuicios ocasionados por la aplicación de una Ley que haya privado o lesionado bienes, derechos o intereses jurídicos protegibles, si bien la doctrina jurisprudencial ha extendido el ámbito de aplicación del artículo 139.3 de la Ley 30/1992 a los casos en que tales leyes hayan sido declaradas inconstitucionales.

Pues bien, la Ley 6/1994, de 28 de junio, que tuvo por objeto la declaración como Parque Regional de los terrenos en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama, y el establecimiento de un régimen jurídico especial que garantizara la ejecución de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y un Plan Rector de Uso y Gestión, cuya finalidad sería la protección, conservación y mejora de sus recursos naturales, dispone en su artículo 7 lo siguiente:

"1. Con carácter general las vinculaciones, limitaciones y prohibiciones de aprovechamientos de los recursos naturales que sean incompatibles con las finalidades establecidas por la presente Ley, así como las que, en virtud de la misma, se contengan en el Plan Rector de Uso y Gestión y en el Planeamiento Urbanístico, no darán lugar a indemnización salvo lo dispuesto en el apartado siguiente del presente artículo, precepto que se aplicará a los aprovechamientos agrarios.

2. En los casos en que la presente Ley o, en su virtud, el Plan de Rector de Uso y Gestión impongan vínculos que no resulten compatibles con la utilización tradicional y consolidada de los predios, previo informe preceptivo de la Consejería que tenga asumida las competencias agrarias, procederá la indemnización por los mismos, que se determinará

de acuerdo con las normas que regulan la responsabilidad patrimonial de la Administración.

3. También podrán convenirse otras formas de indemnización, consistentes en el otorgamiento de ayudas, subvenciones y otros medios de fomento, previo informe de las Consejerías de la Comunidad de Madrid, con competencias sectoriales afectadas".

Pese a los notables esfuerzos argumentativos de los escritos de demanda y de conclusiones de "MARESA", la norma es clara acerca que la única indemnización legalmente prevista es la de las vinculaciones, limitaciones y prohibiciones de los aprovechamientos agrarios establecidas en dicha Ley y, en virtud de la misma, en el PRUG y en el Planeamiento Urbanístico, cuando aquellas vinculaciones, limitaciones o prohibiciones no resulten compatibles con la utilización agrícola tradicional y consolidada de los predios, sin que la tesis de la demandante resulte respaldada por una interpretación de la norma que resulte conforme con los criterios gramático-literal, lógico y sistemático, los cuales no permiten concluir que la explotación minera de la que la recurrente es titular quede sustraída a la regla general establecida en el inciso primero del artículo 7.1 de la Ley 6/1994, de 28 de junio , de que "las vinculaciones, limitaciones y prohibiciones de aprovechamientos de los recursos naturales que sean incompatibles con las finalidades establecidas por la presente Ley, así como las que, en virtud de la misma, se contengan en el Plan Rector de Uso y Gestión y en el Planeamiento Urbanístico, no darán lugar a indemnización". La única excepción que contempla el antedicho punto 1 es la de los aprovechamientos agrarios, siendo de significar que la expresión "salvo lo dispuesto en el apartado siguiente del presente artículo, precepto que se aplicará a los aprovechamientos agrarios" permite limitar a tales aprovechamientos agrarios la indemnización que se recoge en el punto 2, y a los que cabe considerar referida con exclusividad la expresión de "la utilización tradicional y consolidada de los predios", a que el precepto se refiere, conclusión que queda reforzada con la exigencia del "previo informe preceptivo de la Consejería que tenga asumida las competencias agrarias" como requisito para que se indemnicen los vínculos que se impongan en dicha Ley o, en su virtud, en el Plan de Rector de Uso y Gestión y que no resulten compatibles con la utilización agraria tradicional y consolidada de los predios.

A la anterior conclusión no obstan las sentencias que la recurrente cita en sus escritos de demanda y de conclusiones porque, sin perjuicio de que algunas de ellas se refieren a restricciones singulares de aprovechamientos impuestas por actos administrativos, las demás vinculaciones singulares contempladas en las sentencias que se invocan han sido impuestas en disposiciones normativas de rango inferior a la ley, por lo que no existe parangón con el caso litigioso, en el que el cese de la actividad minera sin indemnización ha sido impuesto por la propia Ley 6/1994, de 28 de junio, y no por el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama, aprobado por Decreto 27/1999, de 11 de febrero, ni por el Plan Rector de Uso y Gestión Naturales del Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama, aprobado por Decreto 9/2009, de 5 de febrero. [...]

En definitiva, el paralelismo o la analogía que la recurrente pretende no existe entre el supuesto litigioso y los considerados en las sentencias a que se ha hecho mención, siendo de significar que en la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2000 , y las que en ella se citan, se declaraba que el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , responde a la consideración de la responsabilidad del Estado legislador como un supuesto excepcional vinculado al respeto a la soberanía inherente al poder legislativo, lo que no es el caso de las sentencias que se refieren a disposiciones normativas dictadas por la Administración.

Por consiguiente, la pretensión indemnizatoria de la recurrente no alcanza amparo ni en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , ni en la doctrina jurisprudencial que se ha comentado.

Tampoco en el Protocolo Adicional 1 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, que "MARESA" también ha invocado en apoyo de sus pretensiones, porque en el mismo se protege el derecho de propiedad en los siguientes términos:

"Toda persona física o moral tiene derecho al respeto de sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la Ley y los principios generales del derecho internacional.

Las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que poseen los Estados de poner en vigor las Leyes que juzguen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de los impuestos u otras contribuciones o de las multas".

Ni tampoco puede darse la razón a la recurrente con base en los artículo 33.3 y 106.2 de la Constitución Española , que disponen, respectivamente, que "nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes" y que "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

Y ello porque, si tenemos en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la delimitación del contenido del derecho de propiedad conforme a su función social y de acuerdo con las Leyes, no es posible acoger la afirmación actora de que la limitación del derecho de propiedad ha de ir, en todo caso y necesariamente, acompañada de la correspondiente indemnización -o, en su caso, expropiación-. Así, en la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio , se declaraba que:

"La función social de la propiedad, con arreglo a la cual las Leyes han de delimitar el contenido propio de ésta, opera, en efecto, no sólo en abstracto, por así decir, para establecer el contenido de la institución constitucionalmente garantizada, sino también en concreto, en relación con las distintas clases de bienes sobre los que el dominio recae. El legislador puede establecer, en consecuencia, regulaciones distintas de la propiedad en razón de la naturaleza propia de los bienes y en atención a características generales de éstos...".

Y ha de hacerse especial mención a la sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989, de 19 de octubre, dictada por el Pleno en el recurso de inconstitucionalidad 404/1985 , promovido contra la Ley de la Comunidad de Madrid 1/1985, de 23 de enero, del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares, en cuyo artículo 3, apartados 3 y 4 se disponía que:

"3. Las vinculaciones y limitaciones establecidas por la presente Ley, así como las que, en virtud de la misma, se contengan en el Plan Rector de Uso y Gestión y en el planeamiento urbanístico, no darán lugar a indemnización, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente del presente artículo.

4. En los casos en que la presente Ley o, en su virtud, el Plan Rector de Uso y Gestión impongan vínculos que no resulten compatibles con la utilización tradicional y consolidada de los predios, procederá indemnización por los mismos, que se determinará de acuerdo con las normas que regulan la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Igualmente y previo informe del Patronato a que se refiere el capítulo 11 de la presente Ley, entre la Consejería de Agricultura y Ganadería y los interesados podrán convertirse otras formas de indemnización, consistentes en el otorgamiento de ayudas, subvenciones u otros medios de fomento".

Habiéndose planteado que las limitaciones no indemnizables vulneraban el contenido esencial del derecho de propiedad, la sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989 declaró en su fundamento jurídico octavo lo que sigue:

"Así centrada la cuestión, hay que comenzar señalando que, tal y como este Tribunal ha indicado en varias ocasiones, el límite entre la privación de un derecho patrimonial y su simple incidencia o delimitación legal amparándose en la función social a la que debe sujetarse ( art. 33.2 de la Constitución ) no es siempre fácil de determinar. En este sentido, y a partir de la doctrina general sobre el contenido esencial de los derechos constitucionales, se ha señalado respecto del derecho de propiedad que «la fijación de su contenido esencial no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo» - STC 3 7/1987 - Partiendo de este dato y de las previsiones de otros preceptos constitucionales (arts. 128.1, 40, 45 y 130, entre otros), los poderes públicos deben «delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes». Esto no supone, claro está, una absoluta libertad del poder público que llegue «a anular la utilidad meramente individual del derecho», o, lo que es lo mismo, el límite se encontrará, a efectos de la aplicación del art. 33.3 C. E ., en el contenido esencial, en no sobrepasar las barreras más allá de las cuales el derecho dominical y las facultades de disponibilidad que supone resulte reconocible en cada momento histórico y en la posibilidad efectiva de realizar el derecho.

Las limitaciones del derecho de propiedad que introduce la Ley madrileña con carácter no indemnizable no vulneran el contenido esencial de los derechos afectados, al tratarse de medidas tendentes a proteger el espacio natural, según la distinta calificación del terreno y en cumplimiento del mandato que impone el art. 45 C. E .

Los apartados 3 y 4 del art. 3 de la Ley impugnada ponen de manifiesto que el legislador ha establecido un límite a partir del cual entiende que sí existe privación de derechos. En efecto se establece que los límites fijados no serán indemnizables salvo que los vínculos que se impongan «no resulten compatibles con la utilización tradicional y consolidada de los predios». Se ha acudido, pues, a una técnica habitual en el ordenamiento para fijar el límite entre la simple configuración del derecho y la estricta privación: el uso tradicional y consolidado. Esta técnica, utilizada también en el art. 87 de la Ley del Suelo respecto del suelo no urbanizable, tiende precisamente a permitir la identificación del contenido esencial de los derechos; el mismo principio se ha utilizado en la Ley de Aguas, estimándose por este Tribunal que no suponía vulneración alguna de la garantía indemnizatoria del art. 33.3 de la Constitución , sino delimitación del contenido de los derechos patrimoniales - STC 227/1988 -.

No cabe duda que en ocasiones podrán plantearse problemas concretos para enjuiciar si ese límite se sobrepasa o no. Pero, si así ocurriera, deberá en cada caso valorarse esa circunstancia por la autoridad competente, sin perjuicio de la facultad de revisión que los órganos judiciales posean de esas decisiones. Por lo que respecta a lo aquí cuestionado, la previsión legal de que sólo son indemnizables aquellas vinculaciones o limitaciones de derechos que sobrepasen la barrera del uso tradicional y consolidado del bien, no supone una invasión del contenido esencial de los derechos, sino una delimitación de ese contenido, en el que se incluye, tanto respecto de la propiedad como de otros derechos patrimoniales, la función social que deben cumplir".

Por lo expuesto, al no haberse desvirtuado en este proceso los fundamentos de la actuación administrativa impugnada, no resulta procedente estimar el presente recurso contencioso administrativo

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Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, la representación de la mercantil, mediante escrito registrado el 12 de febrero de 2015, interpuso el anunciado recurso de casación en el que, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), formula tres motivos de casación.

En el primero denuncia que la sentencia de instancia infringe «el artículo 1.1 del Protocolo 1 del CEDH , artículo 106.2 de la Constitución española , artículo 139.1 de la LRJPA así como de las SSTEDH de 15 de noviembre de 1996, asunto Katikaridis y otros contra Grecia ; 5 junio 2001, asunto Gülfiye Ozturk contra Turquía ; 11 abril 2002, asunto Lallemet contra Francia ; 2 julio 2002, asunto Motais de Narbona contra Francia ; 5 noviembre 2002, asunto Kozacioglu contra Turquía ; 21 julio 2009, asunto Naghi contra Rumanía y 27 mayo 2010, asunto Sarica y Dilaver contra Turquía , y de las SSTEDH de 28 de mayo , 2 de junio , 22 septiembre y 13 octubre 2009 ; también de las STS 21 octubre 2003 (RJ 2004/54 ), 3 noviembre 2004 ( RJ 2005/1586), 5 febrero 2009 ( RJ 2009/593), 30 abril 2009 (RJ 2009/2992 ) y 14 mayo 2010 (recurso 4686/2006 )», al desestimar la pretensión indemnizatoria de la recurrente, realizando -a su juicio- una interpretación incorrecta del art. 7.1 de la Ley autonómica madrileña 6/1994, de 28 de junio, de declaración del Parque Regional de los terrenos en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama, «por no atenerse al verdadero sentido de la norma ni tener en consideración la integración de ésta con el restante Ordenamiento jurídico (tanto interno como internacional), la sentencia reinterpreta los preceptos constitucionales y del CEDH alegados en la demanda, así como la jurisprudencia de esta Excma. Sala y del TEDH para negar que resulten aplicables al caso» (págs. 6-7 del escrito de interposición).

En el segundo motivo de casación alega la vulneración «del artículo 14 de la CE así como de las SSTC 160/2012 de 20 de septiembre , 200/2001, de 4 de octubre , y 88/2005, de 18 de abril, F.5 ; 59/2008, de 17 de mayo, F.5 ; y 84/2008, de 21 de julio , F.6), y de las que en ellas se citan. La infracción tiene lugar -se dice- porque la sentencia, al interpretar el artículo 7 de la Ley 6/1994 , produce un trato desigual y no justificado entre distintas clases de utilización de los predios, con el resultado efectivo y lesivo de negar la indemnización solicitada» (pág. 28).

En el tercer motivo de casación, alega la infracción, por falta de aplicación, del art. 141.2 y 3 de la LRJAPyPAC, sobre cuantía de la indemnización y la doctrina legal que se resumen en la sentencia de esta Sala de 12 de septiembre de 2008 . Sostiene que la sentencia recurrida debió reconocer el derecho a la debida reparación, y, con ello, pronunciarse sobre la cuantía de la indemnización de acuerdo con el principio de plena indemnidad, a la vista de la prueba obrante en autos, en especial la pericial.

Finalmente solicita el dictado de sentencia que «estimando los motivos de casación, case y anule la Sentencia recurrida, y declare en su lugar que procede reconocer el derecho de [su] poderdante a la indemnización solicitada en los términos y con la cuantía señalada en la demanda o que resulten de la valoración de la prueba que efectúe esta Excma. Sala».

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, el letrado de la Comunidad de Madrid presentó, el día 27 de julio de 2015, escrito de oposición en el que argumenta que, tal como con acierto recoge la sentencia impugnada, «no hay previsión legal alguna de indemnización de los aprovechamientos mineros» en la Ley 6/1994 (pág. 3 del escrito de oposición), siendo claro el art. 7.1 de la misma «al limitar la eventual indemnización por las vinculaciones, limitaciones y prohibiciones previstas en la ley, exclusivamente a los aprovechamientos agrarios, lo que se ratifica, conforme se indicó, en apartado siguiente al exigir para dicha indemnización el informe preceptivo de la Consejería que tenga encomendadas las competencias en materia agraria», y suplica a la sala «dicte sentencia desestimando el recurso interpuesto con expresa imposición de costas a la parte recurrente».

Evacuados los trámites, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 13 de septiembre de 2016, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

El presente recurso de casación se formula contra la sentencia de la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, núm. 803/2014, de 19 de noviembre , seguido a instancia de Morteros y Áridos Especiales, S.A. (MARESA), que desestimó el recurso núm. 68/2011 instado frente a la desestimación, por silencio administrativo, de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada el 2 de marzo de 2010 ante la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, en la que solicitaba una indemnización de 15.381.369 euros, por los daños y perjuicios producidos por la prohibición de la actividad extractiva en la zona B y en la franja de 50 m de protección situada en la zona D del Parque Regional del Sureste .

La sentencia recurrida desestima el recurso contra la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial por el cese de la actividad de extracción de áridos que venía desarrollando la entidad recurrente, Morteros y Áridos Especiales S.A., Maresa, en virtud de autorización de explotación de recursos de la Sección A, grava y arena, denominada Maresa A-43, que le fue otorgada mediante resolución de 21 de noviembre de 1988, de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Comunidad de Madrid, con un perímetro especializado de 46,81 has., y para un período de vigencia indeterminado hasta la terminación del recurso. La autorización de puesta en servicio de la planta de tratamiento se otorgó el 23 de octubre de 1989.

La Ley Territorial de la Comunidad de Madrid 6/1994, de 28 de junio, tuvo por objeto la declaración como Parque Regional de los terrenos en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama, y el establecimiento de un régimen jurídico especial que garantizara la ejecución de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y un Plan Rector de Uso y Gestión, cuya finalidad sería la protección, conservación y mejora de sus recursos naturales. En su artículo 7 dispone lo siguiente:

1. Con carácter general las vinculaciones, limitaciones y prohibiciones de aprovechamientos de los recursos naturales que sean incompatibles con las finalidades establecidas por la presente Ley, así como las que, en virtud de la misma, se contengan en el Plan Rector de Uso y Gestión y en el Planeamiento Urbanístico, no darán lugar a indemnización salvo lo dispuesto en el apartado siguiente del presente artículo, precepto que se aplicará a los aprovechamientos agrarios.

2. En los casos en que la presente Ley o, en su virtud, el Plan de Rector de Uso y Gestión impongan vínculos que no resulten compatibles con la utilización tradicional y consolidada de los predios, previo informe preceptivo de la Consejería que tenga asumida las competencias agrarias, procederá la indemnización por los mismos, que se determinará de acuerdo con las normas que regulan la responsabilidad patrimonial de la Administración.

3. También podrán convenirse otras formas de indemnización, consistentes en el otorgamiento de ayudas, subvenciones y otros medios de fomento, previo informe de las Consejerías de la Comunidad de Madrid, con competencias sectoriales afectadas

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Por Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 11 de febrero de 1999 se aprobó el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), que se publicó en el BOCM de 3 de marzo de 1999. Su artículo 11.2.3.1.L) dispone: «De acuerdo con la disposición adicional cuarta de la Ley 6/1994 de Declaración del Parque , las explotaciones de áridos localizadas en las Zonas A, B, C y E concluirán su actividad en un plazo no superior a cinco años desde la aprobación del presente PORN. El PRUG fijará las condiciones y plazos para el traslado de dichas explotaciones».

Por Decreto de 5 de febrero de 2009 se aprobó el Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG), que se publicó en el BOCM de 10 de marzo de 2009. Su artículo 3.2.5.a) dispone: «3.2.5. Cierre y abandono de explotaciones: a) En concordancia con la disposición adicional cuarta de la Ley 6/1994, de Declaración del Parque Regional , y con el apartado 11.2.3.1.l) del PORN, y dada la fecha de aprobación del PORN, no podrá localizarse explotación alguna de áridos en las zonas A, B, C y E del Parque Regional, debiendo iniciar de inmediato el cese su actividad aquellas explotaciones que estuvieran ubicadas en dichas zonas, que en todo caso no se extenderá más allá de seis meses desde la aprobación de este PRUG. El desmantelamiento de las plantas de tratamiento y demás instalaciones vinculadas a cada explotación y la restauración de los terrenos ocupados por las mismas deberá producirse en un plazo no superior a un año, computado desde la aprobación del presente PRUG». La resolución de la Dirección General de Medio Ambiente de 15 de abril de 2009 dio publicidad al anexo cartográfico del PRUG.

Como consecuencia de la citada Ley 6/1994 y sus instrumentos de desarrollo, PORN y PRUG, 140.417 m² de la autorización "Maresa A-43" resultaron ubicadas en la zona identificada como B en la Ley territorial 6/1994, de 28 de junio; y otros 41.660 m² en la franja de protección de las zonas D, en las que, en virtud de la precitada normativa ( art. 28 de la Ley 6/1994 respecto a la prohibición en las zonas B y art. 30 del mismo texto legal respecto a las prohibiciones en la franja de protección de terrenos que limitan directamente con las zonas B), no resulta posible la actividad extractiva, por lo que el proyecto de explotación minera quedó reducido a los nuevos límites territoriales, aduciendo la recurrente que ha sufrido importantes pérdidas económicas, valoradas en el dictamen emitido por el Departamento de Ingeniería Geológica de la Escuela Técnica Superior de Ingeniería de Minas en la suma de 15.381.369 euros.

Con base en lo anterior, y con invocación del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 4 de noviembre de 1950, ratificado por Instrumento de 26 de septiembre de 1979 (en adelante CEDH), de su Protocolo Adicional núm. 1 de 20 de marzo de 1952, ratificado por Instrumento de 2 de noviembre de 1990 ( en adelante el Protocolo 1 del CEDH) , de los arts. 33.3 y 106.2 de la Constitución Española (CE ), de los arts. 139 y ss. de la Ley 30/1992 , del art. 7.2 de la Ley 6/1994 y de las sentencias del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 2003 , de 3 de noviembre de 2004 , de 12 de septiembre de 2008 y de 5 de febrero y 30 de abril de 2009 , entre otras, la recurrente afirma la responsabilidad patrimonial de la Comunidad de Madrid por privación del derecho consolidado de "MARESA" a la explotación de recursos mineros de la sección A en terrenos afectados por las limitaciones del Parque Regional del Suroeste, en los que no resulta posible la actividad extractiva, y reclamó la indemnización de la lesión económica que le ha producido la imposibilidad de la explotación de los recursos en las zonas afectadas por la prohibición de la Ley 6/1994, de 28 de junio, de la Comunidad de Madrid, indemnización que cuantificó en la suma de 15.381.369 euros.

La sentencia recurrida desestimó el recurso contencioso administrativo.

Antes de analizar los distintos motivos de casación que sostiene la recurrente conviene exponer los contornos generales de la acción de responsabilidad patrimonial del legislador, que es la pretensión desestimada por la sentencia recurrida. Este tipo de tipo de responsabilidad, derivada de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria, que se recoge legalmente por primera vez en el art. 139.3 de la Ley 30/1992 , se encuentra en sintonía con el principio general de responsabilidad de los poderes públicos, constitucionalmente recogido en el art. 9.3 de la CE , y en conexión con el reconocimiento a los particulares del derecho a ser indemnizados por la lesión que sufran en sus bienes y derechos en los términos que establezca la Ley ( art. 106.2 de la CE ).

La acción de responsabilidad patrimonial por los perjuicios derivados de la aplicación de un acto legislativo, de naturaleza no expropiatoria de derechos, y que el particular "no tenga el deber jurídico de soportar", cuando así lo establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos, se contiene, como decimos, en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992 . Pues bien, esta modalidad de responsabilidad de los poderes públicos precisa también de la concurrencia, para que nazca la obligación de indemnizar, de los requisitos tradicionales (daño efectivo y antijurídico, imputabilidad, y nexo causal). Teniendo en cuenta, por lo que hace al caso, que respecto de la antijuridicidad, el artículo 141.1 de la Ley 30/1992 dispone, con carácter general y respecto de la indemnización, que "sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley" ( art. 141.1 de la Ley 30/1992 ). Los contornos generales que acabamos de exponer han de ser completados con el principio de confianza legítima, singularmente en casos como el examinado, en los que la reclamación de responsabilidad se formula respecto de una ley que no ha sido declarada inconstitucional y de cuya constitucionalidad la parte recurrente no ha suscitado duda alguna.

En el primer motivo de casación, al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , la recurrente denuncia que la sentencia de instancia infringe «el artículo 1.1 del Protocolo 1 del CEDH , artículo 106.2 de la Constitución española , artículo 139.1 de la LRJPA así como de las SSTEDH de 15 de noviembre de 1996, asunto Katikaridis y otros contra Grecia ; 5 junio 2001, asunto Gülfiye Ozturk contra Turquía ; 11 abril 2002, asunto Lallemet contra Francia ; 2 julio 2002, asunto Motais de Narbona contra Francia ; 5 noviembre 2002, asunto Kozacioglu contra Turquía ; 21 julio 2009, asunto Naghi contra Rumanía y 27 mayo 2010, asunto Sarica y Dilaver contra Turquía , y de las SSTEDH de 28 de mayo , 2 de junio , 22 septiembre y 13 octubre 2009 ; también de las STS 21 octubre 2003 , 3 noviembre 2004 , 5 febrero 2009 , 30 abril 2009 y 14 mayo 2010 (recurso 4686/2006 )», al desestimar la pretensión indemnizatoria de la recurrente, realizando -se dice- una interpretación incorrecta del art. 7.1 de la Ley del Parlamento de Madrid 6/1994, de 28 de junio , de declaración del Parque Regional de los terrenos en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama, «por no atenerse al verdadero sentido de la norma ni tener en consideración la integración de ésta con el restante Ordenamiento jurídico (tanto interno como internacional)», afirmando que la sentencia «[...] reinterpreta los preceptos constitucionales y del CEDH alegados en la demanda, así como la jurisprudencia de esta Excma. Sala y del TEDH para negar que resulten aplicables al caso» (págs. 6-7 del escrito de interposición). A juicio de la recurrente, la Ley 6/1994, en su art. 7, expresamente señala que la salvedad a la cláusula general de no indemnización, se aplicará a los aprovechamientos agrarios, pero no dice que sólo a ellos, por lo que considera que la Ley 6/1994 admite la indemnización de cualquier otro uso no agrario que, sin embargo, constituya otro tipo de utilización tradicional o consolidada, y ello tanto si se considera que guarda silencio sobre ésta cuestión, en cuyo caso estima que cabría aplicar la doctrina de esta Sala, concretamente la expuesta en la sentencia de 25 de enero de 2011, recurso de casación 258/2009 , como si se entiende que se remite implícitamente a «otras normas jurídicas desde las que el derecho reclamado resulta reconocido» invocando el art. 1 del Protocolo 1 del CEDH , así como el art. 33.3 y 106.2 de la CE , así como el art. 139.1 de la LRJAPyPAC. A juicio de la recurrente los aprovechamientos mineros, como es el caso del que es titular y ha resultado afectado, constituyen un aprovechamiento natural de los predios que no puede ser prohibido sino por causa de utilidad pública con la correspondiente indemnización. Por otra parte, considera que la interpretación de la Sala de instancia de que la Ley autonómica excluye de indemnización la pérdida de aprovechamiento minero, supone atribuir a la misma un contenido inconstitucional, por contradicción con los art. 33.3 y 106.2 de la CE , por lo que afirma que debería haber procedido a plantear de oficio la cuestión de inconstitucionalidad. Sin embargo no invoca infracción de norma alguna relativa a este punto ni suscita duda de constitucionalidad de la Ley 6/1994 de la Comunidad de Madrid.

El motivo ha de ser rechazado. La Ley 6/1994, de la Comunidad de Madrid, respecto a la que no se invoca infracción alguna en los motivos de casación planteados y cuya inconstitucionalidad, como ya hemos señalado, no se suscita por la recurrente, ha sido aplicada por la sentencia de instancia sin contradecir ni vulnerar las normas en las que se sustenta el motivo de casación en estudio, art. 1 del Protocolo 1 del CEDH , así como el art. 33.3 y 106.2 de la CE y art. 139.1 de la LRJAPyPAC. La sentencia de instancia, luego de examinar los preceptos invocados por la actora, concluye que la Ley 6/1994 de Madrid no prevé la indemnización por las cesación de la actividad de extracción de áridos, y, por otra parte, tal prohibición es conforme con la delimitación del contenido del derecho de propiedad en atención a su función social, reconocida en el art. 33.3 de la CE , que garantiza que «nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes», si bien antes, en su apartado 2 proclama que «[l]a función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes». Por su parte el art. 1 del Protocolo 1 del CEDH dispone el Protocolo Adicional 1 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, protege el derecho de propiedad en los siguientes términos:

Toda persona física o moral tiene derecho al respeto de sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la Ley y los principios generales del derecho internacional.

Las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que poseen los Estados de poner en vigor las Leyes que juzguen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de los impuestos u otras contribuciones o de las multas

.

Pues bien, la medida de prohibición de la actividad de extracción de áridos, cuya efectividad ya prevé la disposición adicional cuarta de La Ley 6/1994 , forma parte de la configuración legal de las facultades del dominio y los derechos existentes sobre dichos terrenos establecida por la ley autonómica, y no supone en sí misma privación de propiedad alguna, ni de bienes y derechos patrimoniales, sino tan sólo el establecimiento de las limitaciones generales y específicas que respecto de los usos y actividades han de establecerse como medidas necesarias para la conservación de los espacios naturales a proteger, todo ello en aplicación de la previsión del propio art. 33.2 de la CE que proclama que «[l]a función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes», así como del segundo párrafo del art. 1 del Protocolo 1 del CEDH que reconoce el derecho de los Estados «de poner en vigor las Leyes que juzguen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general».

La conformidad de este tipo de medidas legales con la configuración constitucional del derecho de propiedad ha sido declarada por el Tribunal Constitucional reiteradamente, y así en su sentencia 170/1989, de 19 de octubre (FJ 8) señala que «el límite entre la privación de un derecho patrimonial y su simple incidencia o delimitación legal amparándose en la función social a la que debe sujetarse ( art. 33.2 de la Constitución ) no es siempre fácil de determinar. En este sentido, y a partir de la doctrina general sobre el contenido esencial de los derechos constitucionales, se ha señalado respecto del derecho de propiedad que «la fijación de su contenido esencial no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo» - STC 37/1987 -. Partiendo de este dato y de las previsiones de otros preceptos constitucionales (arts. 128.1, 40, 45 y 130, entre otros), los poderes públicos deben «delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes». Esto no supone, claro está, una absoluta libertad del poder público que llegue «a anular la utilidad meramente individual del derecho», o, lo que es lo mismo, el límite se encontrará, a efectos de la aplicación del art. 33.3 C. E ., en el contenido esencial, en no sobrepasar las barreras más allá de las cuales el derecho dominical y las facultades de disponibilidad que supone resulte reconocible en cada momento histórico y en la posibilidad efectiva de realizar el derecho».

En el presente supuesto, la prohibición introducida por la Ley 6/994 de la Comunidad de Madrid respecto a la actividad extractiva de áridos, grava y arena en cuestión (recursos de la Sección A de la Ley de Minas), constituye el ejercicio legítimo de la potestad legislativa de la Comunidad Autónoma para la delimitación y protección de los espacios naturales objeto de la ley, de conformidad con la función social de la propiedad, tal y como autoriza el art. 33.2 de la CE . La ausencia de previsión explícita en la ley autonómica de indemnización alguna por razón de la prohibición que ha afectado a la recurrente es clara, atendido el tenor del art. 7 de la citada Ley 6/1994 , que la limita expresamente a los aprovechamientos agrarios, sin que la recurrente haya sostenido la inconstitucionalidad de la ley. Pero tampoco resulta posible la interpretación que pretende la recurrente, de que la previsión de indemnización admitida por la propia Ley cuando se refiere a aprovechamientos agrarios, pueda entenderse implícitamente ampliada a las prohibiciones y límites a los aprovechamientos mineros, como consecuencia directa de los art. 33.3 y 106.2 de la CE y art. 1 del Protocolo 1 de CEDH , que son los preceptos que invoca como infringidos. El contenido del derecho de propiedad es de configuración legal ( art. 33.2 de la CE ) y el art. 1 del Protocolo 1 del CEDH , reconoce el derecho de los Estados «de poner en vigor las Leyes que juzguen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general». La no previsión de indemnización alguna por límites al contenido de la propiedad que se han introducido por el legislador, precisamente en atención a la función social de la propiedad de los bienes incluidos en el espacio natural protegido en la Ley 6/1994, es conforme a los límites constitucionales y no desconoce el contenido esencial del derecho de propiedad y en modo alguno se puede equiparar el aprovechamiento de recursos mineros de la Sección A con el uso tradicional y consolidado de los terrenos rústicos, dada la naturaleza de la actividad extractiva y su subordinación a un régimen de autorización como el previsto en la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas. Por tanto la sentencia recurrida no vulnera ni el citado art. 33.3 de la CE , como tampoco el art. 1 del Protocolo 1 del CEDH , cuyo contenido no se opone a la interpretación que de la Ley 6/1994 de la Comunidad de Madrid hace la sentencia recurrida, sin que de la larga cita de sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que expone la recurrente se pueda sustentar en modo alguno la interpretación que pretende respecto al art. 1 del Protocolo 1 del CEDH , pues no cabe olvidar el alcance del apartado segundo de dicho artículo 1, que admite la reglamentación del uso de los bienes por causas de interés general. Es por ello que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha declarado reiteradamente que «[...] Según una jurisprudencia bien establecida, el segundo apartado del artículo 1 del Protocolo 1 debe leerse a la luz del principio consagrado por la primera frase del artículo (véase Sentencia Mellacher y otros anteriormente citada, serie A núm. 169, pg. 27, ap.48). En consecuencia, una medida de injerencia debe velar por un "justo equilibrio" entre los imperativos del interés general y los de la protección de los derechos fundamentales del individuo (ibidem). La búsqueda de tal equilibrio se refleja en la estructura de todo el artículo 1, por lo tanto también en el segundo párrafo; debe existir una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y el fin contemplado (ibidem). Controlando el respeto de esta exigencia, el Tribunal reconoce al Estado un gran margen de apreciación tanto en la elección de las modalidades de puesta en práctica como para juzgar si sus consecuencias están legitimadas, dentro del interés general, por la preocupación de alcanzar el objetivo de la Ley en causa (Sentencia Agosi anteriormente citada, serie A núm. 108, pg. 18, ap. 52) [...]» (apartado 51 de la sentencia de 18 de febrero de 1991, caso Fredin contra Suecia por retirada del permiso de explotación de una gravera). Asimismo, para determinar si ha existido un justo equilibrio, el TEDH ha declarado que debe valorarse no sólo la finalidad legítima de protección del medio ambiente que persigue la injerencia legal en el derecho de propiedad, que en el caso de la Ley 6/1994 de la Comunidad de Madrid se cumple como hemos expuesto anteriormente, sino también la flexibilidad y proporcionalidad en la efectiva aplicación de las prohibiciones (apartado 54 de la Sentencia del TEDH de 18 de febrero de 1991, caso Fredin contra Suecia). Pues bien, en el caso de la explotación de la recurrente no puede negarse la amplia duración del periodo transitorio de puesta en vigor de la prohibición, pues datando la Ley de 1994, no ha sido hasta marzo del año 2009 cuando se ha publicado el PRUG, y la sentencia afirma en sus hechos probados que incluso hasta mediados de 2012 estuvo en funcionamiento la planta de tratamiento de ubicada en dicha zona (FJ segundo), por lo que la limitación legal ha respetado todos los requisitos que para afirmar el justo equilibrio de la medida de injerencia exige el art. 1 del Protocolo 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , según la constante doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que se acaba de citar.

Por último, no se puede apreciar lesión alguna del art. 106.2 de la CE , que establece que «[l]os particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos», como tampoco del art. 139.1 de la LRJAPyPAC que reproduce el mandato constitucional del art. 106.2 CE , pues excluyendo la propia Ley 6/1994 la indemnización por razón de las prohibiciones establecidas, y siendo estas prohibiciones y limitaciones conformes con la configuración constitucional de derecho de propiedad, en tanto que imponen límites en atención a la función social de los bienes afectados, no existe sino una determinación legal del contenido normal del derecho de propiedad y de la autorización de explotación que le fue otorgada, que la recurrente tiene el deber jurídico de soportar.

En el segundo motivo, al amparo del art. 88.1.d), se invoca la infracción del art. 14 de la CE ya que la sentencia en su interpretación de la Ley 6/1994 restringe injustificadamente, según argumenta la parte, la procedencia de indemnizar a los supuestos de privación de aprovechamientos agrarios, sin justificar esta discriminación para otros aprovechamientos como los de recursos mineros de la Sección A de que es titular la recurrente. Existe -se afirma- una interpretación que impone una diferencia de trato entre distintos aprovechamientos de manera que los ciudadanos que tengan unos aprovechamientos agrarios tendrán derecho a indemnización y los que no los tengan, o tengan aprovechamientos mineros no los tendrán.

El motivo no puede prosperar. La interpretación que el Tribunal de instancia sostiene respecto a la Ley 6/1994 no introduce un distinto tratamiento entre sujetos titulares de derechos, sino que aplica determinados límites al contenido del derecho de propiedad que afectan por igual a todos los propietarios que estén en las mismas condiciones. La limitación por ley de las facultades dominicales es posible conforme al art. 33.3 de la CE , y la sentencia interpreta la Ley 6/1994 de la Comunidad de Madrid, en conformidad con el principio de igualdad del art. 14 de la CE , pues no introduce restricción subjetiva alguna en el mandato de indemnización previsto en la ley, ya que las prohibiciones y limites que afectan a los derechos de aprovechamientos mineros, como es el caso de la recurrente, han sido introducidas por la ley autonómica aplicada, que ni ha previsto expresamente que sean indemnizadas, ni tal previsión se puede entender implícita en su contenido. Antes bien, es la propia Ley la que establece las limitaciones y prohibiciones a los aprovechamientos mineros, y lo ha hecho con un marco temporal de aplicación cuya puesta en práctica se ha demorado largo tiempo -tan es así que la parte ni tan siquiera invoca vulneración del principio de confianza legítima- pues datando la Ley de 1994, no ha sido hasta marzo del año 2009 cuando se ha publicado el PRUG, y la sentencia afirma en sus hechos probados para rechazar la prescripción de la acción que hasta mediados de 2012 estuvo en funcionamiento la planta de tratamiento de ubicada en dicha zona (FJ segundo). La STC 160/2012 , que se cita por la recurrente con transcripción parcial, no analiza un supuesto de limitaciones o prohibiciones que restrinjan el contenido del derecho de propiedad, sino la invocación del principio de igualdad y del principio de no discriminación en otros ámbitos (penitenciario, penal, etc.) por lo que ninguna relación guarda con la pretensión deducida. Por último, no se puede calificar de desproporcionado o injustificado el régimen de efectos indemnizatorios que prevé la ley, según la interpretación que hace la sentencia recurrida, pues no cabe equiparar el aprovechamiento de recursos mineros de la Sección A con el uso tradicional y consolidado de los terrenos rústicos mediante su aprovechamiento agrario - cuya limitación si puede ser indemnizable por mandato de la propia ley 6/1994 . La distinta naturaleza del derecho al aprovechamiento minero, en este caso de la Sección A, y su subordinación a un régimen de autorización como el previsto en la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, así como la afectación de los valores naturales de los terrenos en el desarrollo de la actividad extractiva de recursos mineros, son motivos que justifican la proporcionalidad de la decisión del legislador de prohibir determinados usos y delimitar el ámbito del derecho de indemnización a los que son consustanciales al contenido esencial del derecho de propiedad, como correctamente ha interpretado la sentencia recurrida, que en modo alguno ha vulnerado el principio de igualdad.

En el tercer y último motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) LJCA , se invoca la infracción del art. 141.2 y 3 de la LRJAPyPAC sobre cuantía de la indemnización y la doctrina legal de la STS de 12 de septiembre de 2008 , sobre el principio de indemnidad. La recurrente ni tan siquiera desarrolla el motivo, limitándose a indicar que «es consecuencia de los anteriores» alegando que la resolución recurrida debió «[...] pronunciarse sobre la cuantía de la indemnización de acuerdo con el principio de indemnidad [...]» que desarrolla la jurisprudencia que invoca. Pero la sentencia declara explícitamente la inexistencia de los presupuestos para la responsabilidad del estado legislador en virtud de la Ley 6/1994, que es el presupuesto para analizar la cuantía de la indemnización solicitada, por lo que rechazados los anteriores motivos de casación, es evidente que no puede entenderse vulnerado el art. 141. 2 y 3 de la LRJAPyPAC, pues no concurre el requisito previo de la responsabilidad patrimonial del legislador autonómico.

El motivo debe ser rechazado, declarando no haber lugar al recurso de casación.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA , tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, se hace imposición de costas a la parte recurrente, Morteros y Áridos Especiales S.A., cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de seis mil euros.