STS, 5 de Febrero de 2009

Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se ha seguido el recurso contencioso administrativo nº 495/1999, y 1675 y 760 de 2000 acumulados, interpuestos por la Comunidad de Regantes recurrente contra la Resolución del Consejero de Medio Ambiente de la Generalidad Valenciana, de 23 de noviembre de 1998, que desestima el recurso ordinario interpuesto la Resolución de 17 de septiembre anterior que prohibió la caza por motivos biológicos en el coto A 10.239, en la temporada 1998-1999, sito en el Parque Natural de Hondo, y contra las otras dos resoluciones de 21 de octubre de 1999 y de 31 de octubre de 2000 que, respectivamente, extendieron tal prohibición a la temporadas 1999-2000 y 2000-2001.

La expresada Sala de lo Contencioso administrativo dicta Sentencia el 7 de febrero de 2003, cuyo fallo es el siguiente:

<<1) La desestimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador DON JORGE CASTELLO NAVARRO, en nombre y representación de LA COMUNIDAD DE REGANTES "RIEGOS DE LEVANTE, IZQUIERDA DEL SEGURA", asistida por el Letrado DOÑA BIRGITA NODSTRÖM VIKSTRÖM, contra la Resolución de la Consellería de Medio Ambiente de 23.11.98 desestimatoria del recurso ordinario interpuesto contra la resolución de 17.9.98 sobre prohibición de caza por motivos biológicos en la temporada 1998-1999 en el Coto A-10.239 sito en el Parque Natural del Hondo, contra la Resolución de 21.10.99 por la que se prohibe para el año 1999-2000 y contra la de 31.10.00 por la que se prohibe para el año 2000-2001(...) 2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente>>

Contra la mentada Sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación, con la invocación de cuatro motivos. Una vez admitido el recurso por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

La Administración demandada --Comunidad Valenciana-- se opuso a la estimación del recurso de casación, solicitando la desestimación del mismo.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 27 de enero de 2009, en cuya fecha no pudo celebrarse por encontrarse reunido el Pleno de la Sala, habiendo tenido lugar finalmente la votación y fallo el día 3 de febrero siguiente.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. MARÍA DEL PILAR TESO GAMELLA, Magistrada de la Sala

La sentencia impugnada en casación desestimó el recurso contencioso administrativo nº 495/1999, y 1675 y 760 de 2000 acumulados, interpuestos por "Riegos de Levante Izquierda del Segura" contra la Resolución de la Consejería de Medio Ambiente de 23 de noviembre de 1998 que desestimó el recurso ordinario interpuesto contra la resolución anterior de 17 de septiembre de 1998 que prohibe la caza por motivos biológicos durante la temporada 1998-1999 en el Coto A-10.239 sito en el Parque Natural de Hondo, y contra las Resoluciones de 21 de octubre de 1999 y 30 de octubre de 2000 que, respectivamente, extendieron tal prohibición a las temporadas 1999-2000 y 2000-2001.

La prohibición de cazar, que constituye el contenido de los actos administrativos recurridos en la instancia, se fundamenta por la Administración recurrida en la necesidad de protección de dos especies "en peligro de extinción" según el Catálogo Nacional de Especies Amenazadas, aprobado por Real Decreto 439/1990. Se trata de la Cerceta Pardilla y la Malvasía Cabeciblanca que conviven junto a otras especies en dicha zona.

La Sentencia, ahora impugnada, que desestima el recurso interpuesto por "Riegos de Levante Izquierda del Segura" considera que la caza de cualquier otra especie en el coto puede afectar a la Cerceta Pardilla y que es imposible distinguir en vuelo a la Cerceta Pardilla de la Cerceta Común y de la Cerceta Carretona. En este sentido se destaca que la medida de prohibición viene recomendada por la Dirección General Europea del Medio Ambiente, el Consejo Municipal de Medio Ambiente de Elche (en el que se encuentran representados agricultores, vecinos, asociaciones conservacionistas y otros grupos), el departamento de Ecología de la Universidad de Alicante, el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (estación biológica de Doñana), la Sociedad Ornitológica Marmaronetta y la Sociedad Española de Ornitología. Además, el artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE establece que determinadas especies, entre ellas la Cerceta Pardilla, serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat, para asegurar su supervivencia y reproducción.

Estas medidas se consideran eficaces, por la Sala de instancia, para la preservación de la especie, pues <> (fundamento jurídico segundo de la Sentencia recurrida cuando reproduce el fundamento tercero "in fine" de otra Sentencia anterior de 5 de febrero de 2001 dictada por la misma Sala de instancia).

Debemos tener en cuenta que la Sentencia que se impugna se remite, mediante copia literal en el fundamento segundo, a los fundamentos de la Sentencia de 5 de febrero de 2001 dictada por la misma Sala de instancia, respecto de las mismas partes procesales, en un asunto similar al examinado --recurso contencioso administrativo 991/1997, y 264/1998 acumulado--. La expresada Sentencia de 5 de febrero de 2001 desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra las prohibiciones de caza por motivos biológicos en el Coto A-10.239, sito en el Parque Natural de Hondo, en las temporadas 1996-1997 y 1997-1998. Esta Sentencia de 2001 fue impugnada en casación --recurso nº 2716/2001-- ante esta Sala que declaró --Sentencia de 3 de noviembre de 2004 -- que ha lugar al recurso de casación, estimó en parte el recurso contencioso administrativo y fijó una indemnización de 85.266,80 euros.

Por lo demás, y para concluir esta relación sobre los datos relativos al recurso contencioso administrativo y a la Sentencia impugnada que debemos tomar en consideración, nos resta hacer referencia a la pretensión indemnizatoria que se ejercitó en el recurso contencioso administrativo. Así es, se solicitó en el suplico de la demanda una indemnización de 500,84 euros por hectárea y año de prohibición, por privación del derecho a cazar. Ahora, en el recurso de casación, se solicita que se estime el expresado recurso, se case la Sentencia, "dando lugar a lo solicitado en nuestra demanda".

El recurso de casación se construye sobre cuatro motivos, de cuyo planteamiento se deduce que se invocan al amparo del motivo previsto en el apartado d) del artículo 88.1 de la LCJA.

En el primero, se atribuye a la sentencia recurrida la infracción de los artículos 33 y 34 d) de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de Espacios Naturales, Flora y Fauna silvestre, y del artículo 4.3 del Reglamento de desarrollo aprobado por Real Decreto 1095/1989, de 7 de septiembre.

En el segundo motivo se reprocha a la sentencia la vulneración de las "normas de derecho comunitario" en general.

En el tercer motivo de casación se denuncia la lesión de los "derechos constitucionales comprendidos en el artículo 9.3 en relación con el artículo 24 de la Ce y artículo 33.3 del texto constitucional ".

Y, en fin, en el cuarto motivo se imputa a la Sentencia la infracción de los artículos 1281 y 1119 del Código Civil sobre interpretación de los contratos.

El primer motivo de casación invocado, según acabamos de relacionar, atribuye a la Sentencia la infracción de los artículos 33 y 34 d) de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de Espacios Naturales, Flora y Fauna silvestre, y del artículo 4.3 del Reglamento de desarrollo aprobado por Real Decreto 1095/1989, de 7 de septiembre.

Las normas que se reputan infringidas por la parte recurrente no han sido tomadas en consideración por la Sentencia recurrida, a excepción de la prevista en el artículo 34.d) de la citada Ley 4/1989, si bien se invocaron los artículos 33 y 34 d) de la mentada Ley en el escrito de demanda (singularmente en páginas 13 y siguientes 23 y 25). Este planteamiento nos induce a considerar, como hicimos en la Sentencia de esta Sala de 3 de noviembre de 2004, que citamos en el primer fundamento, en un recurso seguido entre las mismas partes, que el artículo 33 de la Ley 4/1989, si bien fue invocado en el escrito de demanda y efectivamente no es citado en la sentencia recurrida, si a ello se añade que <>.

Por lo demás, la lesión del artículo 34 d) de la Ley 4/1989 que se atribuye a la Sentencia no puede ser aceptada, si la misma se pone en relación con la referencia que se hace en el último párrafo del fundamento segundo de la sentencia impugnada sobre artículo 34 d) de la Ley de 1989 de tanta cita, pues efectivamente carece de la trascendencia que pretende la parte recurrente, como señala la propia Sentencia impugnada y como dijo esta Sala en la Sentencia de 2004 antes citada, y, por ende, la deducción que se hace mediante su invocación resulta irrelevante, si tenemos en cuenta que la prohibición acordada en las resoluciones administrativas impugnadas lo es de estas especies cinegéticas, no de las catalogadas, aunque la causa de la prohibición sea la necesidad de protección de algunas de éstas.

En el segundo motivo se reprocha a la sentencia la vulneración de las "normas de derecho comunitario" en general, sin concretar qué normas se reputan infringidas.

El planteamiento genérico e indeterminado de este motivo que soslaya la cita de normas que se reputan infringidas es causa suficiente para la desestimación del este motivo, pues el artículo 92.1 de la LJCA exige que en el escrito de interposición del recurso de casación, además de expresar el motivo en que se ampara, se elabore "citando las normas o la jurisprudencia que considere infringidas".

Mediante la "cita de normas" se alude a su mención concreta y específica aplicada al caso concreto, de manera que el Tribunal "ad quem" pueda revisar en casación la aplicación del Derecho realizada por la Sala de instancia, depurando las infracciones en que pueda haber incurrido, de manera que pueda cumplir con la finalidad de este tipo de recursos.

Esta falta de cita de normas, mediante una ambigua referencia a una disciplina jurídica como el "derecho comunitario", resulta, por tanto, incompatible con la naturaleza del recurso de casación, máxime si tenemos en cuenta que en el desarrollo del motivo se citan dos Directivas -- 79/409 de 3 de abril de 1979 y 92/43 de 21 de mayo de 1992--, cuando solo una de ellas es citada en la Sentencia recurrida -- concretamente los artículos 4 y 8 de la Directiva 79/409 --, sin que medie coincidencia entre los preceptos que cita la Sentencia recurrida con los invocados en la demanda y en casación por la recurrente, que cita únicamente el artículo 7 de la expresada Directiva 79/409, y sin que, por lo demás, de explique y razone sobre tal discordancia.

El tercer motivo se denuncia la lesión de los "derechos constitucionales comprendidos en el artículo 9.3 en relación con el artículo 24 de la CE y artículo 33.3 del texto constitucional ".

Se sostiene en el desarrollo de este motivo que desde el año 1996, mediante una sucesión de actos administrativos dictados anualmente, se está produciendo la "suspensión de un derecho", que ha conducido a la "expropiación" del citado derecho a cazar. De modo que debió sustanciarse el procedimiento expropiatorio con las correspondientes "garantías" y dando lugar a las "indemnizaciones" que procedan.

El planteamiento argumentativo de este motivo está abocado al fracaso, pues los actos administrativos prohibitivos impugnados en la instancia no se dictan en ejercicio de la potestad expropiatoria, por lo que la Administración no está sujeta a los presupuestos de orden formal o material que impone su ejercicio, de modo que no podemos hablar de garantía patrimonial al administrado derivada de tal actividad. Se trata simplemente de una actividad de policía o de limitación, que se concreta en las denominadas "prohibiciones" que, junto a las órdenes y mandatos, integran esta vertiente de la actividad administrativa, en la que por razones de interés público, en el caso examinado de carácter medio ambiental, se establecen limitaciones en la actividad desarrollada en el coto.

Como ya señalamos en la Sentencia de esta Sala y Sección de 3 de noviembre de 2004 <>.

Por lo demás, la infracción del artículo 24 de la CE que se invoca no puede prosperar, pues en el contenido del motivo cita, de un lado, al principio de legalidad como vulnerado, y de otro, se alude a la tutela judicial efectiva. En ambos casos se hacen meras invocaciones apodícticas de los mentados principios que parecen ponerse en relación, a juzgar por la Sentencia del Tribunal Constitucional que se transcribe parcialmente, con una falta de motivación de la Sentencia recurrida, que esta Sala no puede compartir.

Así es, la Sentencia impugnada recoge --por remisión a una Sentencia anterior recaída en un recurso seguido entre las mismas partes y consistente en la misma prohibición administrativa en temporadas de caza anteriores-- las razones sobre las que descansa su decisión y que constituyen el fundamento de la desestimación del recurso que se alcanza como conclusión en el fallo de la misma. Por tanto, si bien la motivación efectivamente es un requisito de la sentencia, con trascendencia constitucional (artículo 24.1 y 120.3 CE), de tal modo que la tutela judicial efectiva exige que se exponga el razonamiento en que el Tribunal basa su fallo, poniendo de manifiesto que responde a una concreta aplicación del Derecho y no fruto de una arbitrariedad o capricho del juzgador --enlazando con la proscripción con la arbitrariedad--, lo cierto es que en la Sentencia ahora recurrida se expresan las razones sobre las que se sustenta la desestimación del recurso.

En el cuarto motivo se imputa a la Sentencia la infracción de los artículos 1281 y 1119 del Código Civil sobre interpretación de los contratos.

Se sostiene en el desarrollo de este motivo que "no es aceptable que la sentencia justifique la suspensión o limitación de un derecho, en base a unos Convenios de Colaboración que no han sido ni citados por los actos administrativos recurridos" y que no forman parte del fundamento jurídico de tales actos. Además, se añade que no existe en tales convenios cláusula alguna que autorice la supresión de la caza por parte de la Administración, haciendo cita expresa del contenido de las cláusulas segunda y tercera del Convenio, en las que se establece, respectivamente, que han de respetarse los usos tradicionales de la Comunidad de Riegos y que solo se prohibe la actividad cinegética y piscícola en la Balsa Norte del Embalse de Levante.

Por tal razón la parte recurrente concreta la infracción denunciada al señalar que no puede dejarse exclusivamente al arbitrio de una de las partes el cumplimiento de un contrato. De modo que los contratos no pueden tener una interpretación distinta a la resultante de sus propios términos gramaticales. Por lo que se concluye que la Sentencia que se recurre contradice "abiertamente la letra y el espíritu de los convenios firmados por la Comunidad de Regantes con la Administración".

En relación con la función de interpretación de los contratos, como ha declarado la Sala de lo Civil de este Tribunal, <> (STS, Sala Primera, de 4 de julio de 2007 ).

Nos corresponde determinar seguidamente, por tanto, si la interpretación que se plasma en la Sentencia recurrida es, o bien, ilógica, arbitraria o absurda, o bien no ha respetado las normas sobre la interpretación de los contratos cuya infracción ahora se nos invoca.

El análisis de los Convenios de Colaboración suscritos entre la Generalidad Valenciana y la parte recurrente y los Decretos aceptados por la recurrente sobre las actuaciones en el Parque Natural de El Hondo, según aparece parcialmente transcrito en el escrito de demanda (cláusula tercera del Convenio de 1998 y cláusula 4.3 en los Decretos de los años 1999 y 2000) y la contestación a la misma (hecho octavo), se establece la prohibición de la actividad cinegética y piscícola en la Charca Norte del Embalse de Levante, pero en el "resto del coto de la Comunidad de Riegos se realizarán de acuerdo con el plan que elabore la Consellería de Medio Ambiente", aceptando la parte recurrente que no se realizara ninguna actividad cinegética en la citada Charca norte.

De este soporte documental se infieren como señalamos en la Sentencia de 3 de noviembre de 2004 citada, las siguientes conclusiones: a) se acordó respetar los usos tradicionales de la Comunidad de Riegos recurrente, entre los que se incluía la actividad cinegética; b) no se acordó que quedara prohibida toda actividad cinegética, pues tal prohibición era aplicable para la Balsa Norte del embalse de Levante; c) el acuerdo comprendía que se ejerciera una actividad cinegética, pero de modo planificado y ordenado compatible con los intereses medioambientales de la zona; y d) la subvención pactada no recompensaba por la prohibición de la actividad cinegética en el resto del coto, sino solo por los gastos ocasionados en la ejecución y cumplimiento de las actividades de colaboración que correspondían a la Comunidad según el Convenio.

A tenor de la conclusiones expuestas hemos de concluir que resulta ilógica la interpretación que se ha realizado, con infracción del artículo 1281 del Código Civil, pues no fue lo pactado que en el coto no podía haber actividad cinegética, lo pactado fue que se realizara dicha actividad mediante un plan. Además, tampoco la subvención pactada compensaba por tal prohibición.

La estimación de este motivo nos sitúa como Tribunal de instancia (artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción) para determinar las consecuencias, únicamente de orden económico, derivadas de la estimación de este motivo de casación.

En relación con el deber de indemnizar nacido de la citada prohibición y sobre la adopción en este recurso de la decisión de indemnizar y fijación de la cuantía, nos remitimos a lo decidido en la Sentencia de esta Sala de 3 de noviembre de 2004 (fundamentos décimo sexto y décimo séptimo) de tanta cita recaída en un recurso seguido entre las mismas partes. Teniendo en cuenta, respecto de la solicitud en vía administrativa de la correspondiente indemnización, que en el recurso ordinario, presentado por la Comunidad recurrente el 14 de octubre de 1998 ante la Generalidad, que consta en el expediente administrativo, se señala que "ante la reiterada prohibición en años sucesivos, lo que le da un carácter de permanencia, estamos ante una actuación por vía de hecho, de esa Administración, que implica un acto expropiatorio, infringiendo las garantías constitucionales prevista en el apartado tercero del art. 33 de la Constitución Española".

La fijación de la cuantía de la indemnización se concreta en el escrito de demanda atendiendo al contenido del Proyecto de Creación de la Reserva Integral en El Hondo, fijando el coste, teniendo en cuenta el valor de la subvención y por el cese de la explotación de la laguna teniendo en cuenta que las aguas sobrantes no resultan aptas para el riego, y sobre tales presupuestos ha de establecerse la indemnización, que se concluye ha de ser de 500,84 euros por hectárea y año de prohibición. Cantidad que aplica no a las 1.550 hectáreas del coto, sino a la superficie del coto mas la zona de reserva y la zona al norte del pantano de levante, lo que hace un total de 676.132;61 euros/ha (112.499.000 ptas/ha).

Ahora bien, la carga procesal sobre el valor y cuantificación del perjuicio corresponde a la parte recurrente y esta no ha acreditado que los daños efectivamente asciendan a tal cantidad. Además, no se acredita la superficie que se toma en consideración y, por otro lado, el coste fijado en el proyecto no responde a la efectiva explotación.

Atendiendo, como hicimos en el Sentencia de 3 de noviembre de 2004, al valor del perjuicio causado por la no obtención de ingresos que le reportaba a la Comunidad recurrente la actividad cinegética prohibida, cuya idoneidad reconoce la Administración en su escrito de contestación a la demanda, y teniendo en cuenta las conclusiones que se alcanzaron en al fundamento vigésimo de la Sentencia de tanta cita, debemos fijar ahora, como hicimos entonces, el perjuicio en 85.266,80 euros, equivalente a 14.187.201 pesetas. Así es, al no concurrir circunstancias que modifiquen la valoración alcanzada entonces por esta Sala sobre el perjuicio causado por la prohibición de caza en las tres temporadas de caza, en relación con las dos anteriores a que se refiere la Sentencia de 3 de noviembre de 2004, procede cifrar el perjuicio en la misma cantidad. Dicho importe devengará únicamente el interés dispuesto en el artículo 106.2 de la Ley de la Jurisdicción, más, en su caso, el previsto en el número 3 de ese mismo artículo.

En conclusión, procede declarar que ha lugar al recurso de casación, y la estimación parcial del recurso contencioso administrativo.

No procede imponer las costas procesales del recurso de casación ni del recurso contencioso administrativo (artículo 139.1 y 2 de la LRJCA ).

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.